基于“多规合一”的建设项目审批制度改革探索——以厦门自贸区为例时间： 2018-08-11信息来源：《持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集（14规划实施与管理）》2017年 作者：蔡莉丽 李晓刚 责编：qgy
行政审批改革是政府体制改革的重点，近年来各级政府根据十八届三中全会提出的简政放权精神积极探索行政审批制度的改革(王澜明，2014)。建设项目审批改革是行政审批改革的重点领域之一，是推进规划实施、项目落地、城市建设的关键工作，对于推动政府职能转变、促进城镇化发展具有重要意义。从1999年深圳等地启动建设项目审批制度改革以来，各地不断对审批流程、许可办理、审批模式等进行优化；但是当前整体的建设项目审批制度框架依然是应用部门分割、层层审批的方法，流程复杂、程序繁琐，极易导致审批效率低下、部门责任推诿(高景鑫，2016)。
中央近年积极推动的“多规合一”改革为建设项目审批改革提供了重要基础。通过“多规合一”工作，各地基本上形成了统筹协调的空间规划、构建了多部门共享信息的平台等，这为建设项目审批提供了统一的规划依据，为审批流程整合、网上并联办理等提供了条件。但是，以“多规合一”为抓手的建设项目审批改革还是在现有的法制框架下开展的，受到现有体制机制的掣肘，其成效也往往有限(周小平，等，2016)；在上位法的约束下，很多城市的建设项目审批改革已“简无可简”．深化改革遇到了只能减时间、难以简审批的问题。
福建自由贸易试验区厦门片区(以下简称厦门自贸区)，既具备“多规合一”的工作基础，又有深化改革的制度优势，在2017年开始基于“多规合一”深化以制度创新为内核的审批制度改革，对于改革建设项目审批制度、创新路径具有重要的探索意义。
1改革进展与研究述评
1．1基于“多规合一”的审批制度改革已有实践
2014年，随着国家“多规合一”试点的开展，各地纷纷开始探索编制统一协调的空间规划，在规划统筹协调的基础上，福建厦门、宁夏银川、陕西榆林等地开始了基于“多规合一”的建设项目审批改革。“多规合一”为这些地方的审批制度改革奠定了以下几方面的工作基础：一是通过统筹各类规划矛盾，解决建设项目审批依据不一而产生的久拖不决、效率低下问题(王蒙徽，2015)；二是通过搭建信息共享的业务协同平台，推进审批流程线上整合、审批意见网上推送、审批意见电子化转变，解决了线下审批程序繁琐、部门意见难以沟通、建设项目申请人来回奔波的问题，如浙江嘉兴，通过“多规合一”推进多部门、跨行业数据共享平台建设，依托平台聚焦“审批流程再造”；三是通过“多规合一”形成了多部门协同的工作理念，推动城市协同治理、以人为本，为审批从部门管制向以申请人为导向的深化改革提供理念基础，如浙江德清在“多规合一”过程中形成了省市县联动机制。各地基于“多规合一”的审批制度改革多是集中于流程的再造与事项的调整。无论是上海的集装箱模式、还是厦门的五阶段的审批流程等，都是依托平台在现有的法律框架下对审批整体流程的整合，形成了各审批阶段“一进一出”的审批模式；在流程整合的基础上对部分审批事项的前后置关系进行调整，以达到提前受理、加快审批的效果。此外，利用改革契机下放审批事项、减少审批环节等，虽然也是改革的手段，但并不完全依赖于“多规合一”工作的开展。
基于“多规合一”的建设项目审批改革研究相对较少，仅有少数学者对福建厦门(王蒙徽，2015)、陕西榆林(周小平，2016)的相关实践进行了分析总结。
1．2自贸区行政审批制度改革在建设工程领域相对滞后
国家设立自贸区的初衷是深化改革，要求自贸区以制度创新为核心，以形成可复制可推广的经验为目标，在构建经济新体制、国际化营商环境等方面率先挖掘改革潜力、破解改革难题。目前，自贸区在行政审批方面的改革多集中于工商、金融领域，尝试了负面清单管理、工商登记改革、监督管理等方面创新突破(沈国兵，2013；方扬，2016)，在建设工程领域的改革较少；上海自贸区在2012年实行告知承诺制时略有涉及建设项目审批，对支持本市重点建设项目对工程报建许可、施工图审查等个别审批事项采取了告知承诺制，且事项均为部分审核部分承诺；厦门自贸区在2017年开始了加快施工许可合法的流程再造与事项告知承诺办理。在自贸区的建设项目审批改革无论是实践探索还是理论研究都相对较少，目前还没有成熟的理论总结。
2厦门市“多规合一”建设项目审批制度概述
2．1改革做法与成效
2014年，厦门成为“多规合一”的国家试点，整个工作过程形成了顶层引领的“一个战略”，统筹协调的“一张蓝图”、信息共享与业务协同的“一个平台”、建设项目审批的“一张表单”、保障改革实施的“一套机制”的“五个一”改革成果(王唯山，等，2015)。“多规合一”的本质是放管服{1’，从深化“放管服”的角度来解构厦门“多规合一”，可以发现它就是从规划蓝图到项目生成、审批与监管的建设项目全生命周期管理的改革(图1)。
其次，创新项目生成，为项目审批提速创造条件。2014年，依托信息化平台，厦门建立起以发改、规划、国土等部门为主，多部门协同的项目生成工作机制(李佩娟，等，2015)；各部门在平台上交换意见、协调矛盾，提前落实划拨用地项目和出让用地项目的预选址、用地指标、资金安排等条件，促使策划的项目可落地、可实施；项目生成与审批环节无缝衔接，条件成熟的项目即可推进到项目审批平台中、为审批提速创造条件。
再次，再造审批流程，形成一表式受理审批模式。在2015、2016，厦门先后对审批流程进行了两轮改革，主要工作包括：一是厘清建设项目审批现状，重新设计了跨部门审批流程。厦门对审批流程分为可研批复及用地规划许可(社会资本项目为项目备案及报建阶段)、方案审查及工程规划许可、施]二图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段，实行“分阶段并联审批、分主线并行推进”的审批模式，这在一定程度上解决了部门间互为前置、相互制约现象(图2)。二是，五个审批阶段均推行“一表式”受理审批模式；在行政服务中心大厅设瓿跨部门统一收件窗口，实现一窗收件、一室办理；在信息化平台各审批部门互联互通、网上高效并联审批；审批完成后申请人在窗口收件，避免报建人来回奔波。三是，优化审批服务，推动审批事项“减放转调”。包括减少47．8％的前置审批环节，取消36．8％的中介服务事项数，将16项适宜区级部门管理的审批与公共服务事项下放到各区、方便报建人就近就地办事，合并部分审批服务事项的申请环节、减少申请人来回奔波，调整事项办理阶段与模式、率先全国在建设领域推行负面清单制度(包括公布景观艺术评审、日照分析、水土保持方案审批等五个负面清单)等。
通过“多规合一”建设项目审批制度改革，厦门的建设项目落地效率大大提升：项目可在三十个工作日内完成前期生成策划，全市社会资本投资项目从项日报建到竣工验收备案，建设管理审批主流程只需66—71个工作日，其中获得施工许可只需4卜46个工作日。
2．2存在问题
基于“多规合一”厦门在建设项目审批制度改革上取得了突出成效，但是在改革方法上仍旧存在问题，使得深化改革力有不逮。一是，较少从必要性与合理性上审视审批事项。厦门通过两轮的审批改革，全市建设项目审批事项精简到62项(含子项162项)，多数部门认为审批事项已经减到最少、再进一步精简的空间不大；但是审批事项的改革实质还是较简单地以法律条文为依据进行事项调整与时限压缩，缺少从审批事项的存留的必要性、审批事项安排的合理性上进行审视与思考，审批事项繁多、审批手续繁琐的问题并未得到根本性解决，导致深化改革无从人手。例如，规划部门的选址意见书按照改革精神已无保留必要，但是在上位法律规定下仍旧只能保留作为审批事项；又如，无论工程规模大小均须通过施工图审查这一程序，但在厦门由于具备资质的施工图审查机构数量不多、业务量过于饱和，工程项目排队等候审查时间过长，成为影响审批提速的瓶颈。
二是，各审批阶段内仍存在互为前置的串联审批。厦门目前执行的5阶段审批流程，各阶段内审批事项名为并联审批、但实质上各审批事项仍是互为前置、串联审批，例如，在施工图审查阶段，审图机构的施工图审查仍是施工图合格书备案、市政审核、园林审核等的前置条件；在实质性的串联审批模式下审批事项精简的成效越来越不明显，公众对于建设项目审批改革的获益感不够高。
3厦门自贸区深化建设项目审批制度改革的动因与思路
3．1改革动因
厦门自贸区2015年挂牌成立，在自贸区范围内深化建设项目审批的改革，主要由以下方面动因：一是，厦门自贸区具有建设国家制度创新高地、先行先试改革动力。党中央、国务院赋予厦门自贸区“先行先试、体制机制创新”的要求，在国内其他自贸区在建设工程领域还未有成熟的改革做法的当下，厦门自贸区依托全市“多规合一”成果深化建设项目行政审批制度改革，可以适时创造出较为成功的经验，这样的探索符合中央对于厦门自贸区建设的期许，是贯彻中央简政放权目标的重要实践。二是，在自贸区先行探索是厦门深化改革的必然选择。厦门建设项目审批深化改革遇到的主要问题究其根本还是L位法律法规的掣肘，在上位法律法规的框架下，厦门已经尽可能精简环节、简化手续，但是部分审批事项仍旧是只能简化不能减少；在技术与行政上的探索遇到了制度障碍、深化推进缺乏有力支撑的现实状况下，想要探索更深层次的改革，厦门自贸区是最佳切入点，可以为厦门全市深化改革先行先试。
3．2基础条件
自贸区之所以能够基于“多规合一”深化建设项目审批改革主要有以下两方面的基础条件：一是，自贸区具备深化改革的法律依据。2016年厦门充分利用了经济特区的变通性的立法权，颁布实施了《厦门经济特区多规合一管理若干规定》和《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》，立法提m，厦门自贸区可以对建设项目生成及审批采取更为简易的程序，并在其管理范围内实施，待成熟后并适时向伞市推广，立法为厦门自贸区深化改革提供了法律依据。二是，白贸区拥有精简灵活的体制机制。2015年挂牌成立的厦门自贸区总面积43．78km2，范围小，且以港区和贸易中心为主、用地性质简单，在其范围内建设项目数量少、类型简单，这为创新审批创造了较为简单的外部条件；此外，厦门自贸区内并不试行“小政府”式的审批体制，而是由厦门自贸区管理机构承担统筹协调的作用、由各市级部门执行审批，这种统筹体制下工作更易推进、改革创新做法更易复制推广。
3．3经验借鉴
新加坡的营商环境名列世界前茅，建设项目审批高效；建设项目报建审批分为开发控制系统、建设控制系统和技术部门许可三个部分(图3)，从申请规划许可到取得合法的竣工证明，所有流程平均需要48个工作日，其中拿到开工许可仅需29个工作日。新加坡之所以可以在较短时间内完成审批、推动项目开工建设，主要是有以下两方面的制度安排。第一，推行职权明确的并联审查。新加坡推行的是实质性的并联审查；在全部9项流程中，有4项审查内容可以在其它事项办理的同时进行办理，有效节省了大量时间(表1)。同时明确政府管理职权，政府只针对建设项目的基本条件和公共安全进行审批，如，审查建筑本身是否符合总体规划、对周边环境是否造成危害、建筑结构消防等是否安全，而对于水电气供应等市政事务、商业上的往来事务等并不做审查，只在竣工验收环节查验是否合格。第二，依托临时许可实行弹性审批。新加坡在建项目审批过程中，在申请的文件基本卜符合要求、但有部分需要调整时，审批部门可给申请者发放临时许可证或书面指导意见(如临时规划许可、分阶段的开工许可、临时使用许可)，申请人据此便可开展部分工作并进行下一环节的申请，并根据临时许可申请正式的书面批文，例如，获得临时规划许可证后申请人即可申请结构图审查。
借鉴新加坡的制度设计方法，厦门自贸区深化建设项目审批改革提出以下主要思路：
一是充分依托“多规合一”成果深化改革。以规划蓝图为依据，充分依托信息化平台，基于两轮改革对流程的整合和事项的调整的工作基础进行审批改革，并从可在全市可复制可推广的角度提出改革做法。二是强化从项目生成到审批的全流程改革优化。按照事前强策划，事中简审批，事后重监管的全流程的管理思路．一方面，重视项目策划工作的实效；另一方面，从必要性和合理性上对法定行政审批事项进行审视，打破原有审批常规与部门壁垒，设计审批流程、减少审批环节。二三是进一步转变审批理念与方式。以优化申请人为导向的政务服务为目标，从审批程序与事项的详细分类入手，强化对资源性、安全性审批事项的管理，通过市场服务来减少或优化技术性行政审批，通过改变方式充分发挥市场资源配置功能、降低政府行政成本。
4厦门自贸区建设项目审批制度改革的主要举措
充分基于“多规合一”，从伞流程优化、转变理念的角度出发，厦门在自贸区建设项目深化改革实践中重点推进重实效、减环节、改方式的具体举措。
4．1举措一：重实效。强化项目生成工作效用一是推行规划环评、简化项目环评。在全市“多规合一”项目生成机制的基础上，在厦门自贸区推进区域环评规划的试点工作，对于已经完成环评规划的区域实行清单式管理；项目环评应以清单为依据，其审查根据区域环评审查意见予以简化，有条件的情况下将项目环评文件降级或者实施备案管理。基于试点经验，下一步，要求由各行业主管部门提出厦门自贸区内区域建筑负面清单及相应的项目准入限制要求等，加强行业规划对项目策划的指导与约束，作为项目策划生成与审批的重要依据。
二是强化项目生成阶段工作效用。针对项目生成过程中存在的突出问题，如部门不重视生成工作而产生的反馈意见不规范、前后意见不一、要求业主反复提交材料等，厦门自贸区通过强化项目生成阶段各行业部门初审意见和申请者申报材料的效力来解决，包括．规定项目生成阶段已经通过联评联审的申报材料可作为审批依据，审批阶段业主单位不必重复提交；要求项目生成过程中的部门初审意见在审批阶段应维持连贯性，在审批过程中不提出相悖意见。412举措二：减环节，推进实质性的并联审查在全市实行五个阶段审批流程的基础E，按照建设项目审批管理程序从用地、工程、竣工等三个阶段重新划定流程，即可研批复阶段(社会资本项目为项目备案及报建阶段)、工程审查阶段、竣工验收阶段，各阶段内审批事项全部推行并联审查。以财政投融资项目的可研批复阶段为例，第一审批阶段为可研批复阶段；由发改部门牵头，并联审批可研、用地预审、项目选址意见书及建设用地规划许可等，要求在三个工作日内完成审批；该阶段的并联审批是对现有法律法规关于前置审批条件的突破，在自贸区内可推行的原因在于，项目生成阶段各行业部门就已经对项目出具了初审意见，到了审批阶段即可作为相关审批事项的前置要件。第二阶段是工程审查阶段；由规划、建设部门牵头，并联审批建设工程规划许可及施工许可；水土保持方案审查、施工图审查、环境影响评价审查等均调整到审批主流程之外，可与主流程同步办理并在开工前办理完毕即可。第三阶段为竣工验收阶段；由建设部门牵头，并联审批竣工联合验收及竣工验收备案。按照该审批流程，厦门自贸区内财政性投融资项目审批时间为36个工作日，从立项至获得施工许可为23个工作日(图4)；社会资本项目审批时间为33个工作日，从核准至获得施工许可仅为20个工作日。
厦门自贸区实行的三阶段审批流程不是简单地对审批事项阶段的调整、流程的合并，而是综合考虑了项目管理的阶段性。通过科学合理的阶段设置够实现实质性的阶段内并联审批，以建设施工许可审批为例，现状施工许可作为所在审批阶段的兜底环节，需在取得工程规划许可，完成施工图、消防、人防等审查后才可办理核发；通过改革，在设计方案确定后施工许可即可与工程规划许可、施工图、消防、人防审查等事项同步办理。
4．3举措三：改方式，创新审批方式简化审查
政府投资项目和社会投资项目的管理分为审批、核准、备案三种类型，目前大多数审批事项还是执行依申请审批的方式，效率低、时限长，厦门自贸区通过创新审批方式来简化审查、提速审批。一是针对具体审批事项，作出有利于申请人的变通性规定。推行审批改备案、实施告知承诺管理。厦门自贸区对区域环评规划、水土流失易发区以外水土保持方案、区域用海意见等规划中已经明确鼓励的具体建设项目推行审批改备案管理。按照改革精神，除直接涉及公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的行政审批事项外，对能够通过事中事后监管纠正不符合审批条件的行为，且不会产生严重后果的审批事项实行告知承诺制，包含规划部门的建设工程规划许可证．建设部门的建筑工程施工许可证等。同时，各部门还将出台具体审批事项的事中事后监管方案，做到放得开、管的住。
二是简化施工图审查。针对施工图审查机构少、业务超负荷效率低等问题，取消施工图审查机构单一审查的机制，推行同级资质或以上的设计机构进行施工图互审，通过扩大审图。
三是推行建筑师负责制，简化行业主管部门审查内容。在厦门自贸区范围内推行建筑师负责制，强调由注册建筑师承担建筑设计质量的责任；通过这一举措，使政府部门可以对原有的部分审批事项仅做形式审查，大大提高了审批效率，并且从权责统一的角度厘清了政府部门与申请人、建筑师等的责任。5总结厦门自贸区的建设项目审批改革是基于全市“多规合一”工作基础之上的深化探索，没有“多规合一”的一张蓝图和一个平台，以及已经实施的两轮审批改革，厦门自贸区难以在短时间创新制度、改革深化；而厦门自贸区利用政策与体制优势的创新探索为厦门深化改革提供立突破口与实施路径。但是，厦门自贸区的改革还需要不断完善，各个部门需要根据自贸区的总体工作框架与策略制定各部门的细化方案，如告知承诺办法、审批改备案办法以及对应的事中事后监管细则，以保障改革从总体方向转向具体落地。