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国土经济

落实国家空间规划体系的关键是利益协调时间: 2018-11-02信息来源:区域经济评论 2018年第5期 作者:安树伟 责编:qgy 张子


2013年,党的十八届三中全会首次提出要建立空间规划体系。2015年,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》进一步指出,整合各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖;空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级;研究建立统一规范的空间规划编制机制。2016年,国家“十三五”规划纲要明确指出,以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系;建立国家空间规划体系,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。2017年,国务院发布的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》则接近于国家层面的空间规划;中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》指出,以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下称“三区三线”),注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验。这表明,第一,空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据,这从《全国国土规划纲要(2016—2030年)》中涉及的战略格局、集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展等内容可以得到较好体现。第二,空间规划是以主体功能区规划为基础的,包括空间规划、用途管制、差异化绩效考核等内容。


一、空间规划体系落实的难点是协调各区域主体的利益


2010年,国务院发布《全国主体功能区规划》,按开发方式把国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种类型;按开发内容把全国划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三种功能区。无论是按开发方式划分还是按开发内容划分,实施中的难点都是协调各区域所涉及的各方面利益关系。因此,客观来讲,《全国主体功能区规划》的实施效果并不十分理想,这也是国家推进建立空间规划体系的动机之一。以主体功能区规划为基础编制的国家、省、市县三级空间规划,目的在于全面摸清并分析国土空间本底条件,划定“三区三线”,注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划。从《全国国土规划纲要(2016—2030年)》来看,作为主体功能区规划“升级版”的空间规划,将全部国土空间划分为集聚开发区域(既包括主体功能区规划中的优化开发区和重点开发区,也包括主体功能区规划中的城市化地区和农产品主产区)、分类保护区域和综合整治区域(接近于主体功能区规划中的限制开发区和禁止开发区,当然也包括各类生态功能区),面临着协调各方面利益的关系问题,以及协调成本和监督成本过高的困扰。

区域利益是客观存在的,且以地方作为利益主体,主要包括在生产、流通、分配、消费活动中获得的能够满足自身需求与其他需求的物质财富和精神财富的总和。区域利益至少包括两个方面的含义:一是特定区域自身需求得到满足;二是特定区域内各利益主体的共同需要得到满足。协调各利益相关者之间的利益冲突存在一定难度。

首先,面对地方政府,空间规划将如何满足各级、各类区域的需求。哪些区域应该聚集开发、哪些区域应该分类保护和综合整治是空间规划的关键问题之一。划归为哪一类地区会涉及各个地区的利益,甚至会改变特定区域的发展方向和国家的区域格局。这些功能区域的划分会影响众多主体的利益,各地方之间、各地方与中央之间的利益目标具有不一致性。虽然《全国主体功能区规划》提出要完善绩效考核评价体系,但是为了追求地方利益及短期利益,无论哪一级地方政府及官员,都不愿意看到所在辖区被划为分类保护和综合整治区域。若被划为这两类区域,就会被各种限制政策所限制,会影响该区域的开发力度,进而影响地方政府的利益。在现行的官员政绩评价体系下,地方政府官员有大力进行经济开发的内在冲动。为了自身利益,地方政府会通过各种方式对中央政府施加影响,以期使自己的辖区被划为对自己有利的功能定位区域。在现实情况下,要协调各地方利益的关系,其协调成本是非常大的。由于地方政府与中央政府利益的不完全一致,并且二者所拥有的信息具有不对称性。地方政府在执行区域政策的过程中往往会采取有利于地方利益的行动,而不完全按照中央的决策行事。例如,地方政府可能会在分类保护和综合整治区域采取变通的方法搞经济开发。由于处于信息劣势,面对众多地方政府,中央政府的监督显得力不从心。监督难、执行难的情况在中国并不鲜见,例如,各类风景区、自然保护区及各类开发区(工业园区)的违规开发问题等曾一度屡禁不止。由于中央和地方利益的不一致,也导致了面对国家出台的各种规划呈现出中央热、地方冷的特征。

其次,面对各类地方主体,空间规划将如何满足其不同需求。一般而言,区域的主体包括地方政府、居民、企业、非政府组织。每个区域主体的目标函数并不相同,区域中各行为主体对区域利益的认识也不一致,或追求利益目标的差异,使其在谋取利益的行为上表现得千姿百态。地方政府(尤其是地方政府官员)主要追求地区生产总值和财政收入的增加;居民主要追求就业机会、生活便利、收入增加、良好的生态环境;企业主要追求成本的降低和利润的增加;非政府组织主要关注环境保护、社会救济、医疗卫生、教育文化。空间规划实施效果取决于各类区域主体的参与程度及效用满足程度。当前,中国的各级、各类规划更加关注政府和企业的需求,而较少关注居民和非政府组织的需求,甚至有的规划对居民、企业和非政府组织保密,这也是面对国家出台的各种规划政府热、民间冷的主要原因之一。

既然区域利益是客观存在的,并且具有一定的多元性与差异性,这就需要正视区域经济利益的寻求、创造、分配、维护。对于中国正在编制的各级、各类空间规划,不仅要处理好各地方之间、各地方与中央之间的关系,也要协调好各区域主体的利益关系,这是保证国家空间规划体系顺利实施的必要前提。


二、以经济手段和法律手段为主协调各种区域利益


各种规划的实施需要一整套完善的体制机制保障。《全国主体功能区规划》《全国国土规划纲要(2016—2030年)》等各级、各类规划都有各种各样的实施保障措施,但中国的实践表明,保证规划完整、全面、准确的落实并非易事,需要付出极大的努力。一般而言,保障规划实施的手段主要有三种:即经济手段、行政手段和法律手段。经济手段的执行主体是立法机关和行政机关,表现形式包括货币政策、财政政策等,呈现出利益性、间接性、多样性的特点;行政手段的执行主体是行政机关,表现形式包括行政命令、行政文件、行政会议等,呈现出权威性、强制性的特点;法律手段的执行主体是立法机关、司法机关和行政机关,表现形式包括法律条文,呈现出规范性、强制性、稳定性的特点。

在规划实施中,运用的手段和工具必须从一定的客观依据出发,对调控手段和工具的选择应尽可能符合功效性、效率性、可操作性、社会可行性、公众参与度,并且手段的使用要考虑社会成本以及实施效果。区域规划的三种实施手段在使用上差别较大,经济手段虽然长期成本较高、稳定性较弱,但时效性较强、公众参与度较高、短期成本较低,最终规划实施效果较好;行政手段虽然时效性强、短期成本低,但稳定性弱、公众参与度低、长期成本高,最终规划实施效果差;而法律手段虽然时效性差、短期成本高,但稳定性强、公众参与度高、长期成本低,最终规划实施效果好。由于法治建设不完善、公众参与程度低,以及传统治理方式的影响、政府“经济人”追求利益最大化的动机和官员的任期与升迁导致的短期行政行为,再加上政府部门主要采取行政手段来推动各种规划的实施,法律手段少之甚少,最终导致中国虽然编制了众多的各级、各类规划,但真正落到实处的并不是很多。


因此,为了保障国家空间规划体系能落到实处,需要改变过去以行政手段调控各经济主体行为的方式,尽快转变到以经济手段和法律手段为主的方式。只有这样,才能有效调控和规范中央政府与地方政府的行为,增加居民、企业、非政府组织的行为预期,保证空间规划体系的真正落实。


作者简介:安树伟,男,首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院副院长,教授,博士生导师(北京 100070)。