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40年40个瞬间 分税制时间: 2018-11-01信息来源:《 中国经济周刊 》(2018年第41期) 作者:钮文新 刘仲藜 责编:万山




       1993年11月14日,党的十四大通过的 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要积极推进财税体制改革,将地方财政包干制改为分税制,新一轮税制改革正式拉开了帷幕。

       古人云,取于民有度,用之有止,国虽小必安。意思是向百姓征税一定要有限度,支出使用要有限度,如此,即使国家再小也能保持安定。这说明,自古以来,税收如何设定就很重要。

       1978年之前,中国实行的是统收统支财政管理体制,地方收入统一上缴中央,地方支出由中央统一划拨,地方收支不挂钩,这导致地方在财政收入上没有太大积极性,整体财政偏紧。改革开放后,中央对税收制度进行了一系列改革,先是1980年开始正式实行“划分收支、分级包干”管理体制,即将各种收入和支出类型明确划分为中央或地方收支,并对地方收支不平衡时予以包干和调剂的制度。几乎同时,国企利润分配改革开始试点,1983年开始原来的国企上缴利润正式改为向中央缴纳一定比例的税收,余下部分留地方使用。这些改革设计在实施初期,由于具有“承包”的性质,调动了地方政府和企业的积极性,极大地改善了当时的财政状况,基本捋顺了中央、地方、国企之间的分配关系。

       不过,这种“中央和地方分成制”设计严重依赖于地方遵守约定。由于缺乏有效监督和惩罚机制,地方政府和地方国企往往会采取各种方式少报收入,使得中央在分成收入上处于劣势。虽然总体财政收入增加,但中央财政收入相对大幅减少,不能保证中央事项的正常推进,不利于统筹整个国家的经济社会建设和宏观调控,甚至出现中央向地方“借钱”的尴尬。

       针对财政领域的“弱中央”问题,分税制改革在上世纪90年代初期正式拉开了帷幕。

       1993年11月14日,党的十四大通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,要积极推进财税体制改革,把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制,建立中央税收和地方税收体系。把维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税,同经济发展直接相关的主要税种列为共享税,同时采取办法充实地方税税种,增加地方税收入;改革和完善税收制度,推行以增值税为主体的流转税制度,对少数商品征收消费税,对大部分非商品经营继续征收营业税;统一企业所得税和个人所得税等。1993年12月《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》出台,进一步细化中央与地方的事权和财权划分、税收返还、配套改革和其他政策措施等。

       通过分税制改革调整,仅过一年,财政收入就增长了870亿元,增长近20%。其中,中央财政占总体财政收入比例由35.8%增至74.1%,中央财政状况得到极大改善,有力保障了国家重点项目建设,增强了宏观调控能力和提供基本公共服务能力,为中国经济的转型升级提供了强有力支撑。

       在之后的改革历程中,随着财政管理体制的持续推进,以分税制为基本框架,改革完善转移支付制度、优化中央和地方财权事权、实施营改增改革、出台并实施新预算法以及国税地税合并等,取得了一个又一个成果。分税制改革至今的25年间,财政收入从1993年的4349亿元增至2017年的17.26万亿元,年均增长16.5%,财政收入占GDP比重从1993年的12.1%增长到2007年的20.9%。下一步,在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下,按照党的十九大精神要求,锐意进取,深化税收制度改革,健全地方税体系,将改革成效继续扩大,为经济社会高质量发展提供坚强的支撑。

       ( 《中国经济周刊》首席评论员 钮文新)


       亲历者 刘仲藜

       分税制化解中央财政危机

       经过广泛调研和征求意见,中国从1994年开始正式实施以分税制为核心的财税体制改革,中央财政重获活力。分税制改革是新中国成立以来涉及范围最广、调整力度最大、影响最为深远的一次财税改革。

       从“包干”到“分税”

       新中国成立后,我国财政体制先后经历了统收统支、财政包干和分税制三个阶段。

       分税制改革从提出到出台,历经八载。1987年10月召开的党的十三大报告就提出,要“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。但是在“包”字占改革主导思想的当时,是没有条件去具体实施的。

       据时任财政部部长、1994年初又兼任国家税务总局局长的刘仲藜回忆,党的十一届三中全会以后至1993年,为适应经济体制转轨需要,以充分调动地方和企业积极性为导向,以放权让利为主线,形成了两个包干体制:一是财政包干制,二是企业承包制。

       “大包干”调动了地方政府积极性,但税收的调节功能弱化,而且影响全国统一市场的形成,特别是中央财政收入下降,弱化了宏观调控能力。

       刘仲藜回忆,中央财政收入增长乏力,财政收入占国内生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重,即人们当时常讲的“两个比重”逐年下降,中央财政连续多年出现赤字。

       “1992年,小平同志的南方谈话,犹如一声春雷,使得大家的思想豁然开朗。党的十四大做出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定,并明确了财税改革的方向和任务,即逐步实行‘税利分流’和分税制。”刘仲藜说。

       1993年,以分税制为主要内容的财税改革迅速启动。1993年4月22日,中央政治局常委会专门听取了财政部部长刘仲藜和国家税务总局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。4月28日,中央政治局常委会批准了税制改革的基本思路,并决定由朱镕基负责几项重大改革方案的领导工作。7月22日,国务院总理办公会决定加快财税体制改革步伐,将原定的分步实施方案改为一步到位,要求9月前拿出具体方案,并于1994年1月1日起在全国推行。中央成立了财税改革领导小组,刘仲藜任组长。

       “分税制是什么意思呢?就是在财政体制上不再搞什么包干、什么分成,而是按税种划分中央和地方的财政收入,中央收哪几种税,地方收哪几种税。” 在1993年7月23日同时于北京召开的全国财政工作会议和全国税务工作会议上,朱镕基对分税制做了这样的解释。随后的几次讲话中,他说了分税制的目的:一是为了增加中央财政收入,二是为了实现共同富裕。

       1993年9月2日、3日,中央政治局常委会会议同意财税改革方案。同年9月9日,《人民日报》刊登《统一认识加快财税体制改革》的座谈会发言摘要,讨论与分税制有关的财税体制改革问题。

       1994年财税改革涉及的内容较多,核心是分税制改革。分税制的主要内容是:在划分事权的基础上,划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收入,明确中央与地方各自的收入范围;分设中央和地方两套税务机构;建立中央对地方的税收返还制度。

       “毛主席说,手中没把米,叫鸡也不来,更何况这么大一个国家呢?后来分税制改革决定里面有一句非常重要的话:‘为了国家的长治久安’,这句话不仅仅是从经济角度来说的,也是有深刻政治含义的。”刘仲藜回忆道。

       广东抵触较大:“重切蛋糕”并非易事

       但是,如何分税是面临的一个重大课题。

       在分税制改革方案中,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

       财税改革内容多、动作大,涉及多方利益,要“重新切蛋糕”并非易事。

       从1993年9月9日到11月21日的74天时间里,朱镕基亲自带领中央财政、税务、经贸等有关部门同志,先后分10站走了17个省、自治区、直辖市(包括计划单列市),一个地方一个地方地解释、沟通分税制方案。其中,第一站是海南,接着是广东。

       “为什么先到海南、广东?因为海南是中国最大的特区,而广东实行‘特殊政策,灵活措施’,是经济发展最快的,如果不能得到这两个省的支持,税制改革在全国就推不开。”刘仲藜介绍说。

       最关键的一站是广东,广东的财政包干体制运行力度一直较大,因此对分税制抵触较大,要求继续实行承包制。刘仲藜回忆,广东两位主要负责人找到朱镕基,谈了两个多小时。他们问朱镕基,广东的特殊政策还要不要实行?如果包干制取消,我们还要不要在20年内赶上亚洲“四小龙”?他们认为,按财政会议上所提出的办法,广东就什么大事也不干了。

       “我们反复解释,实行分税制之后,中央是多拿了一些,但蛋糕做大了,地方的财力也会有更大的增长,不会因此影响广东追赶‘四小龙’。这期间有博弈,也有碰撞。” 刘仲藜说。

       中西部地区的一些省份一度反应消极,他们提出,既然转移支付,钱早晚要返回来,增值税能 不能不按75∶25分成,能否100%留地方?消费税中央能不能不拿走?有的地区则担心转移支付力度不够等。但最后,改革还是得到了地方政府的支持和理解。实行全国统一分税制大原则,始终没有动摇。

       事后,朱镕基曾经半开玩笑地说过,自己那段日子是东奔西走,南征北战,苦口婆心,有时忍气吞声,有时软硬兼施,“实行分税制,来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈,商量,妥协,总算谈下来了,我自己则掉了5斤肉。” 

       分税制喜中带忧

       “从1993年末国务院正式决定进行财税体制改革,到1994年初实施改革那一段时间,我的心情用一个词形容最贴切——如履薄冰。”刘仲藜回忆说,“改革的决定是中央作出的,但方案是财政、税务部门提出的,具体组织实施也是财税部门的事。账要由财政部门算,各种税要靠基层税务人员收。我是第一责任人,责无旁贷。”

       无论对征管人员,还是对纳税人而言,新税制都是全新的内容。

       “令人感动的是,许多省的主要负责同志在百忙之中,主动学习和研究新的财税体制。”刘仲藜说,“当时的安徽省委书记卢荣景、副省长汪洋来京,我借机向他们了解新财税体制的执行情况。交谈中,我惊奇地发现,他们对新税制和分税制的内容比有些财税人员还明白,讲起来头头是道。”

       但是喜中也有忧,“比如我到北京郊区基层税务所调研时,征管员的回答就不尽如人意。总的来说,尽管财税改革草案进行了多次调整,但绝大部分同志都基本掌握了新财税体制的基本内容。”

       在组织实施财税改革过程中,财政部、国家税务总局及时根据实际情况对原方案进行了完善。仅1994年第一季度就下发有关调整补充文件84个。改革的成功,也带来了后来每年一两千亿乃至几千亿元税收的增长。

       “当然,由于种种原因,财税体制还存在这样那样的问题,如地方税收体系尚未建立,资源税等还需要进一步改革,政府间事权划分与财力配置还不配套,省以下财政管理体制还不够完善,部分地区县级财政仍然有困难等等。这些都有待在未来的改革中继续完善。”刘仲藜说。