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优化行政资源配置 促进区域协调发展时间: 2019-04-15信息来源:《中国经济时报》2019年04月15日 作者:李跃 王立娜  责编:万山



通过调整优化区域行政资源配置,大幅度缩小中西部地区与东部地区在行政资源配置上的差距,甚至在某些方面给予中西部地区更多倾斜,是新时代经济建设推动区域协调发展的重要手段。

中共中央、国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》强调,“实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。”近日,国家发改委也发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。

大力促进区域协调发展是新时代经济建设的重大战略任务

大力促进区域协调发展,破解区域发展不平衡难题,缩小地区发展差距,既是坚持协调发展的题中之义,又是坚持共享发展的题中之义。目前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,其内在依据是社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。推动高质量发展就是要在解决发展的不平衡不充分问题上狠下功夫。地区差距大、区域发展不平衡既是我国的基本国情,也是发展不平衡不充分矛盾的突出表现之一。区域经济是国民经济体系的重要组成部分。只有大力实施区域协调发展战略,培育和发挥区域比较优势,强化区域优势互补,深化区际分工,加强区域合作,开展公平合理区域竞争,塑造区域协调发展新格局,才能增强经济发展的协同性和整体性,提高整个经济体系的发展质量。

习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中强调,“保持定力,增强信心,集中精力办好自己的事情,是我们应对各种风险挑战的关键。”他同时提出了六大有利条件,其中第一条就是我国拥有巨大发展韧性、潜力和回旋余地,城乡区域发展不平衡蕴藏着可观发展空间。大力促进区域协调发展正是充分发挥我国这一优势和潜力应对风险挑战的战略选择。

优化区域行政资源配置是新时代经济建设实施区域协调发展战略的重要举措

当前,我国区域发展中区域分化现象有所显现,但区域发展不平衡的主要问题仍然是中西部欠发达地区和东部沿海发达地区之间的发展不平衡。导致中西部欠发达地区发展落后的原因有很多,不仅包括自然地理环境、交通区位、产业基础、思想观念、体制机制等现实原因,还包括一定的历史原因。中西部地区与东部地区的发展不平衡与发展差距主要可以归结为前者与后者在区域工业化、城镇化、市场化、国际化方面的明显落差。我国工业化进程整体上已经进入中后期阶段,部分东部沿海发达地区已经处于后工业化阶段,而广大中西部部分地区仍处于工业化中期甚至前期阶段。在这种情况下,着手实施“逆向非均衡发展战略”,通过调整优化区域行政资源配置,大幅度缩小中西部地区与东部地区在行政资源配置上的差距,甚至在某些方面给予中西部地区更多倾斜,是新时代经济建设推动区域协调发展的重要手段。

一方面,实施“逆向非均衡发展战略”,大幅度缩小中西部地区与东部地区在行政资源配置上的差距,推进区域行政资源配置相对均等化,是坚持共享发展的必然要求。在2017年底召开的中央经济工作会议上,习近平总书记提出了区域协调发展的三大目标:实现基本公共服务均等化,基础设施通达程度比较均衡,人民生活水平大体相当。行政资源是重要的公共资源,区域行政资源配置相对均等化是实现基本公共服务均等化、促进区域共享发展的重要内容和重要体现。

另一方面,实施“逆向非均衡发展战略”,大幅度缩小中西部地区与东部地区在行政资源配置上的差距,推进区域行政资源配置相对均等化,是营造区域公平竞争制度环境的必然要求。2018年底召开的中央经济工作会议明确指出,要强化竞争政策的基础性地位,创造公平竞争的制度环境,建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境。区域政策的公平性是影响全国统一公平竞争制度环境的重要因素。东部地区行政资源配置的优势地位长期化、固定化,不仅会损害区域竞争的公平性,而且还会形成东部沿海发达地区先发优势锁定效应和中西部欠发达地区后发劣势固化效应。在新时代经济建设推动形成西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展的新格局,要以营造区域公平竞争制度环境为前提。

调整优化区域行政资源配置的两大重点

(一)将所有省会城市升格为副省级城市

设立副省级计划单列市是20世纪90年代推出的试验性改革举措。20多年来的实践证明,这一改革举措总体上是成功的。在改革开放进入新时代的大背景下,将这一试验性改革举措扩大复制到所有省会城市,既有利于推进“一带一路”、长江经济带两大战略,更有利于促进区域协调发展。

第一,有利于增强省会城市在实施“一带一路”、长江经济带两大战略中的节点支撑与链接功能。省会城市是“一带一路”、长江经济带两大战略的重要空间节点城市,提升省会城市行政层级,赋予其包括国家门户权在内的更多行政资源,能够有效放大省会城市的综合枢纽功能和对外开放功能,更好服务于“一带一路”、长江经济带两大战略。

第二,有利于增强省会城市特别是中西部省会城市的辐射带动能力,推动形成以城市群为主体形态的城镇化空间新格局。党的十九大报告提出,要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。2018年底召开的中央经济工作会议指出,要增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力。省会城市特别是中西部省会城市是带动城市群发展的核心,其辐射带动能力直接关系到能不能形成以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式。将省会城市由地市级升格为副省级,有利于提高省会城市的省域发展首位度,强化其在省域发展中的龙头带动功能。

2019年2月,国家发展改革委出台的《关于培育发展现代都市圈的指导意见》指出,城市群是新型城镇化主体形态,都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。到2022年,都市圈同城化取得明显进展;到2035年,现代化都市圈格局更加成熟,形成若干具有全球影响力的都市圈。2019年4月,国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》明确要求,城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。在以省会城市为主体的二线城市落户门槛大幅度降低的背景下,不仅会有力地促进农村转移人口更多地流向省会城市,而且还有可能形成三线、四线城市的人口向省会城市转移的态势。在大量人口向省会城市转移集聚定居的情况下,提升省会城市的行政层级及管理权能就显得更加重要。

第三,从省域发展的角度来看,率先推进全国省会城市行政资源配置相对均等化,既有利于省际间开展更加公平的区域竞争,又有利于省际间开展更加有效的区域合作。省域发展是具有中国特色的区域发展形态。在迈向高质量发展新阶段,省域发展日益呈现出省会城市带动全省发展的显著特征,省际间的竞争与合作更加突出表现为省会城市之间的竞争与合作。省会城市之间的公平竞争和有效合作既能有力促进区域协调发展,又能为区域发展注入新动能。

(二)将达到相当集聚规模的中心城镇升格为副县(市)级城镇

在以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的大格局下,较大规模的中心城镇日益成为县域发展中人口、资金和产业等要素资源集聚的主要空间载体,尤其是东部沿海发达地区的许多经济强镇越来越接近或已经达到小城市的发展规模和发展水平。现行乡镇行政级别及其管理权限已经越来越不适应发展要求,甚至对县域发展产生了某种程度的抑制作用。在县域经济繁荣的地区特别是东部发达地区,不少地方已经在探索推进“强镇扩权”改革试点,将规模体量接近甚至达到小城市发展水平的强镇升格为副县(市)级,赋予试点强镇部分县(市)级的社会经济管理权限。适应全面深化改革新要求,可以将基层“强镇扩权”的改革实践上升到顶层设计层面,优化和规范县域层面行政资源配置,促进县域经济社会全面健康发展。

(作者单位:中共长沙市委党校)