“巴黎气候协议”关键问题及其走向分析时间： 2016-09-20信息来源：朱松丽 高翔　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：历时四年的公约气候谈判以及公约外的各种行动将保证巴黎会议如期达成“巴黎气候协议”。“巴黎气候协议”将集中体现国际气候合作制度新的机制和安排。“CBDRRC”原则在“巴黎气候协议”中仍有不可动摇的地位，但内涵有所拓展；各缔约方将“自下而上”地承担减缓目标或行动；就具体内容而言，在减缓、适应和透明度领域，各缔约方行动的性质和约束力基本一致、行动力度符合“国情”、透明度规则渐进趋同；在资金、技术和能力建设领域，保持传统“二分”状态有可能性，但应允许和倡导有能力的国家自愿承担提供支持的义务。“巴黎气候协议”的法律形式将以一种公约下未出现过的形式承载。
    　关键字：巴黎气候协议；气候变化；国际合作
    　中图分类号：F205  文献标识码：A  文章编号：1003-2355-(2015)10-0013-06
    　Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2015.10.003
    　收稿日期：2015-10-8
    　基金项目：“十二五”国家科技支持计划气候变化谈判综合问题的关键技术研究（编号：2012BAC20B02）；
    　作者简介：朱松丽，女，副研究员，从事减缓气候变化政策研究。
   
    　《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）第二十一次缔约方大会（COP21）将于2015年11月30日—12月11日在法国巴黎举行。按照2011年启动的“德班增强行动平台特设工作组”（简称德班平台，英文简称ADP）进程及其总体安排^[1]，该进程将在2015年达成“议定书、其它法律文书或经同意的有约束力的成果”（统称巴黎气候协议），并于2020年生效。这让巴黎会议成为继2009年哥本哈根会议之后又一个举世瞩目的大会。一直以来德班平台谈判有四个焦点问题：原则之争、模式之争、内容之争，和法律形式之争，到2015年9月ADP第二轮谈判第十次会议（ADP2—10）结束之际，前两个问题已经基本得到解决，后两个问题还有待最终的解决方案。
 
    　1 德班平台谈判总体进展和预期
 
    　1.1 公约下多边机制磋商进展
 
    　尽管德班平台谈判在2011年年底已经启动，但由于2012年的主要任务是结束“巴厘路线图”谈判，因此ADP谈判尚未涉及实质性内容，仅在年底的多哈会议确定了工作计划。从2013年4月到2014年6月之前，缔约方进入了漫长的以圆桌会议和研讨会为主的工作模式，就巴黎气候协议的原则、范围、框架以及如何弥合2020年前减排力度、支持力度等各种差距进行了冗长的辩论，相应进展集中体现在2013年华沙会议启动的“国家自主贡献”（INDC）提交进程。这一进展基本确定了“巴黎气候协议”将走向“自下而上”模式^[2]，即在减缓这一最核心问题上，由各国自行根据其能力和意愿提出减缓的目标或行动承诺，与《京都议定书》或欧盟内部先确立整体目标，再按照一定标准和规则分解落实到各国的“自上而下”模式相对应。
 
　    2014年6月谈判进程进入“接触组”谈判阶段，内容开始具体化；2014年年底利马会议确定了“巴黎气候协议”的基本原则、INDC信息内容格式，并附列了带有众多选项的协议要素文本，终于开启了基于文本的谈判。特别是，利马会议确定了“共同但有区别的责任和各自能力”原则（简称CBDRRC原则）在新协议中不可动摇的地位，同时对其内涵进行了扩展：“在顾及不同国情的情况下反映共同但有区别责任和各自能力（CBDRRC）”^[3]，各缔约方之间关于公约原则适用性的讨论终于告一段落。对“CBDRRC”原则的重新解读顺应了新的形势，成为推动谈判向前迈进的基础之一。
 
    　2015年2月具有正式法律地位的“日内瓦谈判案文”（GNT）出炉^[4]，缔约方为重新组合和精简案文付出了艰难努力。在各界敦促下，在2015年10月中下旬召开的德班平台第二轮第十一会议上（ADP2—11），德班平台联合主席将根据其个人理解，提供一份更加精简的“巴黎气候协议”草案，供谈判各方讨论。
 
　　在这4年中，谈判在缓慢地进展，确保各方在巴黎会议上不会空手而归；各种力量也在重新组合、分化和博弈：立场相近发展中国家集团（LMDC）在ADP谈判之初就抱团成形，成为重要角色，但由于保守的立场受到批评^[5]，作为最初核心力量之一的菲律宾因为种种原因退出；“基础四国”依然是中坚力量，但难掩内部分歧^[5]；欧洲和美国的分歧依然存在，但在关键问题上依然能相互呼应；中美应对气候变化行动对谈判的推动作用十分明显^[3]，但不能掩盖在诸如“二分”等根本问题上的分歧；非洲和小岛屿国家借‘损失和危害’议题的扩大化继续放声^[6]，亦不能忽视。
 
　　1.2 公约外双边、“小多边”磋商以及“非国家行为体”行动
 
　　公约外针对巴黎会议和“巴黎气候协议”的活动呈现前所未有的频度和强度。从双边角度看，《中美应对气候变化联合声明》（2014年11月）以及《中美元首气候变化联合声明》（2015年9月）、《中印气候变化联合声明》（2015年5月）、《中欧气候变化联合声明》（2015年6月）、《美巴气候变化声明》（2015年6月）^[7]等显示了大国之间合纵连横的谈判策略，其中中国是各方争取的焦点。这些正式或非正式的声明对公约内进程均有不同程度的影响。从多边角度看，2015年6月的“七国集团”峰会就应对气候变化长期目标的声明与政府间气候变化专业委员会（IPCC）的研究结果保持一致^[8]，敦促国际社会确定应对气候变化的中长期目标；2015年7月举行的“主要经济体论坛”对谈判中的关键议题—减缓、透明度和适应进行了深入探讨，但对资金重视不足，达成了系列共识^[9]；在法国外长直接协调下的各种会议更对谈判形成了直接的促进作用。除此之外，“非国家行为体”（non-state）行动频繁，例如各种地区、城市和企业级的行动宣誓。特别引人注目的是教皇发出的“通谕”，指出遏制气候变化是人类的道德义务，引发了广泛关注和讨论^[10-11]。与此类似，2015年8月18日国际穆斯林气候变化大会在土耳其伊斯坦布尔召开，呼吁拥有16亿人口的穆斯林世界将应对气候变化作为宗教义务。
 
　　公约外磋商和行动因其灵活性和相对较高的效率，正对公约内谈判形成巨大的推动和补充，正如IPCC的评估结论，气候变化国际合作机制呈多元化发展。除了正面的影响，其他这些活动不免让国际社会担忧公约的主渠道地位和多边机制的未来^[12]。
 
    　1.3 巴黎会议总体预期
 
    　历时四年的密集谈判，尽管看上去进展不是国际社会想象的那么顺利，但还是为2015年年底的巴黎大会和“巴黎气候协议”奠定了基础。总体来看，该协议将由两部分组成：原则性、长期性、指导性的成果将以“协议”（Agreement）的形式确定下来，阶段性成果特别是有关具体量化承诺或行动目标的内容将以“决定”（Decision）的形式留存，并授权在2015—2020年完善具体机制的设计。
 
    　2 “巴黎气候协议”原则和模式及其所引发的国际机制演变
 
    　如前文所述，CBDRRC原则依然是各方都能接受的基本原则，但对它的解读已经出现了更深的理解—从历史责任和各自能力，演变为历史责任+各自能力+不同国情。在这个原则指导下，一种所有国家“自下而上”提出“光谱式”（spectrum）减排许诺的模式应运而生，或可以说INDC促成了CBDRRC原则的演进。单就减缓目标的制定规则而言，经过《京都议定书》第一和第二承诺期的实践之后，所有缔约方将回到同一条起跑线上。对这种“演变”的理解是多样的。一方面，考虑到即便到了2020年，发达国家和发展中国家整体上在引起气候变化的责任、经济社会发展阶段、应对气候变化的能力这些方面的差距仍将很大，因此这种“光谱”模糊了发达国家和发展中国家不对称的承诺规则，不符合《京都议定书》所阐释的公约原则要求，这种演变可能导致原则的根本性变化，导致既有国际气候制度逐渐向新的国际机制过渡。另一方面，从国别看，各个国家的国情千差万别，个别发展中国家到2020年在各方面确实将与一般发展中国家拉开距离，而向发达国家靠近，但以最不发达国家为代表的国家依然处于工业化初级阶段，因此基于多种因素考量的“光谱式”承诺不仅体现了“共同”责任，也体现了“区别”责任，这是CBDRRC原则一种与时俱进的解读；而且“自下而上”的减排许诺，还可以更好地与国家的可持续发展战略目标相结合，符合“可持续发展原则”。
 
    　3 重新解读后的“CBDRRC”如何体现在”巴黎气候协议”各个要素中
 
    　3.1 减缓—INDC、长期目标和循环审评
 
    　在提出方式上，减缓目标与行动的提出以“国家自主”为依据，可以说改变了公约下传统的基于发达国家和发展中国家“二分法”的“CBDRRC”，也可以说因共同的目标以及更加多样化国别行动而更明确了“CBDR”，无论如何这已经成为事实。在性质上，试图维护“附件I”的强制性、“非附件I”的自愿性质，其可能性已经不存在。欧美在这个问题上的立场完全一致且强硬：目标在数字上和表现形式上可以有区别，但是在性质上需要完全一样。因此，在“巴黎气候协议”中，“CBDR”将在“减缓”这个核心议题中这样体现：“区别”表现在INDC是目标还是行动、定量还是定性、排放量绝对控制还是相对控制、数字大小这几个方面，“共同”表现为各方都要有减缓意愿和行动且接受一致的法律约束。
 
    　显然目前提出的INDC不能满足IPCC对全球排放的科学要求，各方将长期目标聚焦在2050年和2100年。欧盟认为，应该将中长期目标确定为2050年的碳排放量在2010年基础上降低60%，2100年达到零排放^[13]。LMDC认为，长期目标应该是全面地，不仅应包含减缓，还应该包含适应、资金、技术和能力建设的长期目标；就减缓而言，应该使与工业化前水平相比的全球平均温升幅度限制在2℃或者1.5℃，尽早达到全球温室气体排放峰值，并且重申发展中国家达到峰值需要的时间更长，而在2050年发达国家要实现零排放，发展中国家实现可持续发展^[4]。小岛国集团认为，应确保大幅度迅速减少全球温室气体排放量，到2050年温室气体排放量至少比2010年水平减少70%～95%，在2060—2080年之间达成CO₂和其他长寿命温室气体零排放^[4]。
 
　　由于各方关于是否设定中长期目标以及对中长期目标如何表述的分歧较大，在这个问题上可能遭遇较大的交锋，最终结果很可能在2050年和2100年目标中“二选一”。世界资源研究所（WRI）提出的折中方案也有一定参考价值：使与工业化前水平相比的全球平均温升幅度限制在2℃或者1.5℃，在本世纪的下半段尽早实现全球温室气体的零排放^[14]。
 
    　保证科学要求得到满足的另一个手段是“循环审评”。欧盟提出的“五年一次全球盘点”机制^[13]，由于具有科学性，得到了广泛的支持。但关键问题在于，“盘点”之后又能如何。每个国家已经提交的INDC是经过严格的国内程序批准才推出的，不会允许随时对INDC进行重大调整—特别是美国。在这种政治现实面前，审评或“盘点”最重要的现实意义是彰显紧迫性、呼吁全球加速行动，而不应该突出某个国家或某个集团的行动，更不是将提高力度的要求强加于特定缔约方；在机制安排上，“巴黎气候协议”及其决定应通过建立一定的机制与规则，鼓励包括私人行为体、金融机构、城市以及其他非国家行为体贡献于全球应对气候变化的行动。
 
    　3.2 适应以及损失和危害
 
    　适应的重要性以及在2015协议中的地位，各方均无异议。谈判涉及到的核心问题包括是否应该对适应气候变化的行动提出目标，是否应该将适应气候变化的行动作为与减缓行动同样的国际承诺，以及损失与危害问题。由于适应气候变化是所有国家都要开展的行动，较难有“共同”和“区别”之分，但发展中国家需求支持以开展广泛的适应行动，因此关于适应问题的谈判实际上又变成了资金、技术和能力建设的问题。损失与危害问题的核心是排放大国要为其排放造成的损失与危害负责，这一因果关系遭到发达国家的坚决反对。
 
    　3.3 资金、技术和能力建设
 
    　资金、技术和能力建设作为德班平台谈判授权中六要素之中的三个，由于其具有类似的属性，即在公约语境下，作为公约附件II的发达国家缔约方应当向发展中国家应对气候变化的行动提供资金、技术和能力建设支持，因此在谈判中又被概括为“ 实施手段”（Means of implementation）问题。当前谈判的核心问题是提供支持的缔约方是否应当从附件II扩展到其他国家。具体表现在发展中大国要不要向“绿色气候基金”注资，以及通过公约外资金机制提供的应对气候变化支持是不是要纳入到公约框架下，例如南南合作。在这个问题上，传统的发达国家和发展中国家“二分”具有较强的法律依据，即发达国家有义务提供资金支持、技术转让和能力建设活动，发展中国家在公约下无法律义务。在此基础上，考虑到一些发展中国家的自愿行动，应允许和倡导发展中国家自愿跨界，选择承担出资等相关义务，这一自愿选择可以不改变该缔约方的归属属性，也不改变其他发展中国家的义务范围。发展中国家也可以在公约框架外开展资金资助活动，这种政治行动与公约下的法律义务不同。
 
    　3.4 透明度
 
    　对于任何一个成熟的国际机制而言，确保透明度的规则都是建立政治互信、维护机制运行的重要基础。目前公约体系下发达国家与发展中国家在MRV规则上的不同要求，主要反映了各自在公约下有区别的义务，以及考虑到各自能力的不同。因此，在关于减缓义务的谈判逐渐缩小“区别”、各方的能力逐渐提高时，透明度规则也应当逐渐更多地反映“共同性”。
 
    　与之类似的还有灵活履约规则和遵约规则，目前的规定都是旨在反映发达国家和发展中国家缔约方承担的不对称的减缓义务。如果缔约方承担的减缓义务相同，那么灵活履约规则和遵约规则也应当相同，同理在关于减缓义务的谈判逐渐缩小“区别”时，这两项规则也应当逐渐反映“共同性”。
 
    　总的来说，“巴黎气候协议”最现实的可能性是：在减缓、适应和透明度领域，行动性质和约束力基本一致、行动力度或时间表渐进趋同；在资金、技术和能力建设领域，继续体现发达国家与发展中国家的“二分”状态，但允许有能力的发展中国家“跨界”，见表1对过去、目前和未来“CBDRRC”原则体现形式的总结。
   
    　4 “巴黎气候协议”的法律形式问题
 
    　“巴黎气候协议”的法律形式问题在四年的谈判中很少涉及。公约秘书处仅在2014年10月ADP第二轮第六次会议上组织过一个专题发言^[15]。这个问题将在巴黎会议上集中讨论。

　　如前所述，巴黎会议的成果将以两部分呈现，其一为“协议”，阐明原则性、长远性、指导性的成果内容；其二为缔约方会议“决定”，列入阶段性进展并授权下一阶段谈判内容。“决定”的法律形式在公约第7条第2款有明确规定：“缔约方会议作为本公约的最高机构，应定期审评本公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况，并在其职权范围内做出为促进本公约的有效履行所必要的决定。”
 
    　“决定”给予大会较广的决定权，比如建议额外的行动，通过执行现有减排承诺的新机制或规则，但并不能通过新的有法律约束力的承诺。因此，公约的决定有一定法律约束力，但约束力不强，不需要国内立法机构签字认可即可执行。现在的关键问题是“协议”的法律形式是什么样的？除“决定”外，在公约中还明文描述了另外三种法律形式：议定书、公约修正案、公约附件修正案。如果只考虑已经出现和公约提及的法律形式，后两者可以理解为德班平台启动文件中所说的“其它法律文书（other legal instruments）”。据此可以判断“巴黎气候协议”有可能产生的成果形式。
 
    　第一，不会是类似《京都议定书》那样的带有明确减排指标的“议定书”。《京都议定书》的基本目的是具体化各缔约方在公约下的义务，例如规定了附件I缔约方的强制量化减排承诺、灵活机制、更细致的报告和审评机制、建立专家审评小组以及整个履约体系的基本特征。公约第17条规定了大会可以通过议定书，但是没有规定具体的程序，因此需要全体一致通过的方式。尽管不能排除“巴黎气候协议”以“议定书”的形式出现，但由于以量化减排目标的形式记载各国的INDC不具有现实的政治可行性，因此“巴黎气候协议”不会是《京都议定书》的直接翻版。
 
    　第二，也不会是公约修正案。尽管公约第15条规定了大会可以用3/4多数表诀的方式通过公约修正案，且没有规定任何有关修正案实质内容的限制，因此修正案可以具体规定新的承诺，或修改现有承诺，或建立新的机制和流程。其生效必须满足3/4的国家接受该修正案，即“保存人收到本公约至少3/4缔约方的接受文书之后第90天起对接受该修正的缔约方生效”。通过后的公约修正案应该具有和公约同样的法律地位。由于各方已经形成共识，新协议不会改写公约，因此这种法律形式出现的可能性不大。
 
    　第三，也不会是公约附件修正案。目前公约只有2个附件，分别是第4条第2款和第3款的附件国家列表，这些国家列表可以被修改。公约第16条规定了通过新的附件和对附件进行修正的程序规定，其通过机制与修正案相同（3/4多数表诀），但生效机制并不需要缔约方的明确接受，而是“于保存人向公约的所有缔约方发出关于通过该附件的通知之日起六个月后对所有缔约方生效，在此期间以书面形式通知保存人不接受该附件的缔约方除外”。原则上来说，发展中国家也可以通过加入附件I的形式接受新的义务，例如原非附件I缔约方马耳他和塞浦路斯都通过这种方式加入了附件I行列。但一方面由于发展中国家普遍不同意修改公约附件所列的缔约方名单，另一方面既有公约附件的内容有限制，不可能通过修正公约附件而涉及实质性的内容，如减排承诺，因此“巴黎气候协议”以公约附件修正案出现的可能性也微乎其微。
 
    　因此，除了不带有量化减排承诺指标附件的“议定书”外，还有一种可能就是“经同意的具有法律约束力的成果”。后者必须具备一定条件：第一，它必须隶属于公约，在公约之下，但高于“决定”，比“决定”更能加强公约的执行；第二，适用于所有缔约方；第三，不需要国家立法机构批准，由国家授权的代表签字即可生效，缔约方可依靠行政力量执行。这样看来，缔约方大会的成果呈现方式很可能是一种新的形式，或被冠以“执行协议”（Executive Agreements）的名目，使其法律地位高于决定，但逊于公约，强制力与“决定”类似。
 
    　5 总结
 
    　德班平台的启动标志着应对气候变化国际气候制度进入转型阶段^[16]，巴黎会议的主要产出“巴黎气候协议”将集中体现新的机制和安排。“CBDRRC”原则在“巴黎气候协议”中仍有不可动摇的地位，但内涵有所拓展；相应地，“自下而上”地承担减缓目标或行动的模式应运而生。就具体内容而言，在减缓、适应和透明度领域，各缔约方行动的性质和约束力基本一致，行动力度符合“国情”，透明度规则渐进趋同；在资金、技术和能力建设领域，保持传统“二分”状态有可能性，但允许和倡导有能力的国家自愿承担提供支持的义务。“巴黎气候协议”的法律形式将以一种公约下未出现过的形式承载。
 
    　虽然气候变化是全球问题，但多年的谈判实践证实全球气候治理依然不能逃避“大国治理”的宿命^[17]，中国不可避免已经成为其中极为重要的角色，因此需要进一步提高参与全球气候变化治理机制的合作能力。只有提高了合作能力，中国才能为全球气候变化治理机制的建设做出更大的贡献，才能推动全球气候变化治理机制沿着公平有效的方向发展^[18]。中国应提高参与具体规则制定或者提出新的建设性方案的能力、建立灵活有度保持周旋余地的结盟策略、维持双边活动与多边机制平衡性和公约内外行动和谐性的战略考量。
 
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