“新时代”区域协调发展战略与区域管理创新时间： 2018-02-13信息来源：张可云 作者：qgy_admin 责编：
说明：“新时代中国区域经济发展前瞻”高端论坛将于明天在天津召开，本文是我为此会赶写的发言稿，主要观点是本人以前提出的，多年来我一直在宣扬这些观点，特别是有关“四管”的建议，期望能得到决策者的重视。把握“新时代”的特征，是把脉中国发展问题与把握中国发展方向的关键。在中共“十九大”报告中，习近平总书记从国家、民族、世界与人类四方面总结了“新时代”的重大意义。“新时代”本身刻画的是时间属性，而空间特征刻画的是空间属性，将二者叠加分析，具有重大的现实意义。
实际上，“十九大”报告对“新时代”的基本特征已经作出了明确表述，从历史、国家、人民、未来与世界五个方面对“新时代”的时间特征进行了高度概括。若将前四个方面归纳为国内属性，而第五个方面为国际属性，则这一论断实际上已经具有了空间属性。从国内空间属性角度考察，实施区域协调发展战略是完成“新时代”历史使命的必然选择。
1935年胡焕庸发现，中国的黑河—腾冲一线以东与以西地区存在着巨大差距，该线以东地区占中国国土面积36%，人口占96%，而该线以西地区国土面积占64%，人口占4%，此线后来被称为“胡焕庸线”。时至今日，这种人口与经济活动分布格局没有根本性变化。
中国地域辽阔，不同的区域不仅在自然资源、地理环境、文化习俗方面存在较大差距，在经济发展方面同样存在很大差距。实现区域的协调发展是中国政府长期坚持的区域发展战略目标。中国早在20世纪50年代就提出过要处理好沿海地区与内陆地区的发展关系。中国于20世纪90年代初期明确提出了区域协调发展战略，自提出以来这一战略的着重点调整了四次。
区域协调发展战略1.0（1992－2003年）主要针对的是西部地区的落后问题与东北地区的萧条问题。1999年实施的西部大开发战略与2003年实施的东北地区等老工业基地振兴战略都是区域协调发展战略的子战略。这一阶段的区域协调发展战略只是分别针对突出的区域问题提出了单个解决方案，并没有提出一揽子解决不同类型区域问题的办法，而且区域发展战略没有照顾到中国所有地区。
区域协调发展战略2.0（2004－2006年）明确了区域发展总体战略。在2004年之前，中国的区域协调战略忽视了中部地区，因而是一个不覆盖全部国土的谋划，带有明显的“头痛医头脚痛医脚”的色彩。在分析和总结过去区域战略的基础上，2004年明确的区域发展总体战略可以概括为16个字，即西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先，这是第一次将全国不同地区纳入了均衡发展的战略框架之中。
区域协调发展战略3.0（2007－2013年）在以前的基础上进一步强调生态文明。虽然将所有地区纳入区域战略之中是区域协调发展战略2.0的突出改进，但缺陷仍然十分明显，即重经济发展而轻生态环境保护。2007年，中共十七大首次提出生态文明建设，要求在区域协调发展过程中坚持以生态文明为前提，生态效益和经济效益并重，这标志着区域协调发展战略在内涵上有了重大调整。为了实现生态文明，中央政府在区域发展总体战略的基础上提出了主体功能区战略。
区域协调发展战略4.0（2013年至今）在之前的基础上突出强调了全方位对外开放。以前的区域协调发展战略着眼于国内的协调，2013年提出“一带一路”建设之后，区域协调发展战略具有了国际视野。提出“一带一路”建设倡议，目的之一在于通过国际合作实现中国国内的区域协调发展，这极大地拓展了中国经济活动的回旋余地，为中国经济持续增长找到了新的引擎。
根据上述区域协调发展战略演变的过程，可以总结出“新时代”区域协调发展战略的主要内容：兼顾生态文明与全方位对外开放的区域发展总体战略与主体功能区制度。其中，生态文明考虑的绿色发展理念，强调人与自然和谐；全方位对外开放考虑的开放发展战略，强调兼顾国际国内两个方面的合作；区域发展总体战略与主体功能区制度考虑的是协调发展理念。
区域协调发展战略只是一个蓝图性谋划，其战略目标的实现还需要在认识区域经济新常态的基础上创新区域管理。中国区域经济新常态是国家经济发展新常态在空间上的体现，是“新时代”最大的国内空间特征，可以从区域经济格局与区域问题两个方面概括。
从区域经济格局角度看，中国的区域经济新常态可表述为中西部地区将成为中国经济持续向好的中坚。这一判断的理由比较简单。东北地区整体已经进入老年期，指望其在短期内扭转颓势不现实；东部地区整体已经步入成熟期，许多城市地区已经步入成熟后期，增长速度趋缓已经势不可挡，也就是说东部地区增长几乎接近极限，希望其以高速增长维护全国的中高速增长不现实；中西部地区还存在大量的现代化前区域，其中有一些地区基本具备了转化为年青区域的基础。由此可见，未来中国要保持中高速增长，潜力最大、回旋余地最大的是中西部地区，最值得期待的当然是非中西部地区莫属。
从区域问题角度看，区域发展总体战略必须直面关键的区域问题。患“穷”病的区域的主要发展精力应该放在由农业社会向工业社会或服务社会转变，其目标是尽快步入现代化轨道；患“堵”病的区域的主要发展精力应该放在通过产业结构与布局调整吐故纳新，其目标是永葆发展活力；患“老”病的区域的主要发展精力应该放在通过转型或重构上以重振昔日雄风，其目标是恢复往日活力。简言之，治“穷”是落后地区的新常态，治“堵”是膨胀区域（即城市病突出的区域）的新常态，治“老”是萧条区域（即老工业基地）的新常态。问题区域的识别，绝对不能以四大战略区域作为基本空间单元，也不能以省为作为基本空间单元。识别落后区域的基本空间单元不能大于县级行政区，而识别萧条区域与膨胀区域的基本空间单元不能大于乡镇级行政区。
要真正“认识新常态，适应新常态，引领新常态”，只在全国整体层面上讨论维持中国经济向好的态势是远远不够的，只有细分空间尺度认识不同类型区域不同的新常态，才能从遵循区域经济规律角度自觉适应新常态，利用积极的空间倾斜的区域政策与合理的地方发展政策引领新常态。然而，目前的区域管理制度安排尚存在突出问题，引领区域经济新常态需要区域管理创新。
引领区域经济新常态，落实区域协调发展战略，需要创新区域管理，主要任务包括完善区域管理制度基础、完善问题区域政策以及完善区域经济合作政策。
区域管理制度基础主要是明确“四管”，包括四个方面：合理设置区域管理机构（明确“谁管”问题），明确划分标准区域和识别问题区域框架（明确“管谁”问题），确定合理的政策工具并规范区域政策程序与立法（明确“咋管”问题）以及明确规范的区域规划和区域政策评价安排（明确“管效”问题）。
完善问题区域政策包括完善落后地区发展政策、完善萧条区域发展政策以及制定新的膨胀区域发展政策。
完善区域合作政策包括克服区域经济冲突与鼓励区域经济合作。区域合作的支持重点应该放在行政区边缘地区，因为这类地区往往是行政区间利益冲突激烈、断头路集中或资源利用与环境整治困难的地区，因而是统筹区域发展的关键。
总之，把握好“新时代”的空间特征，是促进区域经济协调发展的关键。“新时代”既具有重大意义，又具有重要使命，同时“新时代”又是一个区域问题与矛盾的多发期，这既是中国步入现代化轨道的标志，具有一定的必然性，又要求区域治理不能沿用过去的“头痛医头，脚痛医脚”的办法，而必须联动解决各类区域病，因而必须创新区域管理。只有创新区域管理，才能真正实现国家治理体系与治理能力的现代化，从而为实现“建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”长远目标奠定坚实基础。完善区域管理制度基础是创新区域管理的关键，而具体的问题区域政策和区域合作政策是适应并引领区域经济新常态的必备工具。
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