农村土地整治项目管理中的问题与对策——以大连市为例时间： 2017-03-27信息来源：刘雪峰　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.03.012

　　自2007年辽宁省将土地新增费的使用权下放到地方后，大连市近年来对农村土地整治项目的投入呈总体大幅增长态势，从2008年的1.5亿元增加到2013年的2.4亿元。
 
　　农村土地整治成效显著
 
　　上述土地整治项目的实施，很大程度破解了农业发展的基础设施瓶颈，农业规模化、集约化水平显著提高。通过村庄治理改变了农村脏、乱、差的面貌，提高了农村生产生活水平。
 
　　增加耕地数量和质量。通过农村土地整治工程，大连市新增约793.8公顷的耕地面积，耕地质量提高了0.5个等级左右。据测算，项目实施后，土地整治项目区内的耕地生产能力普遍提高了10%～20%，生产成本降低了5%～15%，耕地利用程度提高了3%～10%，项目区基本达到“田成方、路成网、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，耕地的土壤肥力也得到了提高，集中连片的耕地为提高农业机械化程度奠定了基础。
 
　　推动农业产业结构调整。整治后的土地，实现了耕地集中连片和配套农业设施齐全，形成了标准化高效农业区，为农民流转土地，改变传统的生产方式提供了方便，推动了农业产业结构调整。
   
　　增加农民收入。按照辽宁省国土资源厅有关文件规定，土地整治项目的承担单位，应将技术较简单且不低于2%的工程量交予当地农民施工。项目区内的大批农民踊跃加入到工程建设中，按劳计酬，增加了农民收入。此外，项目实施后，农作物产量大幅增加，也为农民增收提供了条件，以玉米亩均增产150斤计算，每亩可增加收入200元左右。
 
　　改善农村生产生活条件。水泥田间路的修建使农民耕作更加便利，衬砌渠道和近百座方塘为项目区内的水田灌溉提供了保障，河道治理和护岸工程美化了农村景观，绿植栽培也改善了农村生态环境。
 
　　项目管理阶段存在的问题和建议
 
　　近年来，随着大批农村土地整治工程项目相继开展和发挥作用，土地整治的“强农富农”效益突出。但地方在具体实施过程中仍然面临一些困难和问题，为此笔者以项目各实施阶段为切入口，具体分析这些问题并提出相对应的建议。
 
　　立项阶段。项目的申报和立项是龙头，是关系到项目的合法性、项目能否顺利实施的重要环节。但现有土地整治项目的申报及立项工作普遍存在审查不严的情况。例如有的整治项目，由于县区有关部门在申报时缺乏严格的审查，导致项目实施后新增耕地率达不到规定的硬性指标，给项目的验收和交付带来很大不便。
 
　　对此，笔者建议严格落实立项前期准备工作，加强各级审查力度，确保申报项目的质量。项目选点时必须考虑是否有适宜开发的后备资源、适合整治的耕地区域，严格依据国家、省土地开发整治项目指导思想和入库原则进行规范立项。立项审查部门，要认真组织现场踏勘并组织国土、水利、农业、林业等部门专家进行论证，在充分听取当地领导、群众的意见，认真分析土地开发整治必要性、可行性、合理性的基础上，结合当地实际，审查申报项目是否符合土地利用总体规划、土地开发整治专项规划以及生态建设要求和相关规划标准等要求。财政部门和国土资源部门在审查时，要特别注意投资规模和取费标准，确保申报项目的质量。
 
　　规划设计阶段。农村土地整治项目的规划设计成果质量整体偏低，直接导致施工过程中变更频繁，使项目工期延迟，甚至对今后的土地整治工作都带来了负面影响。究其原因在于，项目规划设计单位人员责任心不强，业务能力不高，不熟悉项目区实际，对设计计划只是“纸上划划、墙上挂挂”，最后导致项目设计方案无法落到实处。
 
　　笔者认为规范管理设计单位，提高整体设计水平，切实增加规划设计方案的可操作性已成当务之急。规划设计变更既影响项目建设的正常进行，也会加大实施阶段的管理难度，因此在规划设计阶段，一定要因地制宜，根据当地的社会、经济、自然和技术条件，以及土地用途和项目总体布局，合理确定各类用地的数量、各项工程设施的具体位置和用地规模以及当地的生态状况，不能为了追求规划图的美观而不顾当地实际情况。
 
　　另外在设计阶段还要积极推动土地整治项目的公众参与机制，让农民加入到土地整理项目全过程。在项目区选择及规划方案确定后要及时公示，当土地整理工作触及农民利益时，要给予农民适当的补助。通过公众参与，管理方可直接了解项目实际情况，提出意见，起到弥补单纯技术研究的不足，使规划方案更加具有可操作性，实施更为顺利。
 
　　招投标阶段。根据《招标投标法实施条例》等有关规定，农村土地整治项目的设计单位、监理单位、施工单位原则上均应采用公开招标的方式确定。招投标引入了市场竞争机制，在一定程度上避免了暗箱操作，有利于节约财政资金、提高工程质量，但传统的土地整治项目招投标方式存在着资质准入把关难、评标舞弊遏制难，不良干预抵挡难，投标争议处理难等缺陷。例如：土地整理项目的招标一般都要求投标企业具备三级或三级以上资质，按标的金额的10%缴纳投标保证金。过低的准入门槛，导致一些不规范企业参与，假借资质进行围标、串标、霸标的违法行为时有发生。
 
　　另外，传统招标采取暗标暗投，设上下浮动值入围，中标结果由评委综合评分确定。在操作过程中，标底保密、评委评审等环节对中标结果具有决定性影响，这就导致人为因素难以避免，容易滋生腐败和舞弊行为。
 
　　笔者建议，采用明标明投、摇号中标的方式取代旧有的暗标暗投的方式，以遏制假借资质进行围标、串标、霸标、转标等违法违规行为。明标明投可按照规划设计委托有资质的造价咨询单位制定标底，将确定的标底明示在标书中，明确告知购买标书的投标人，不设浮动值。摇号中标是指经评审入围的投标人，首先由其法人代表或委托代理人亲自摇号产生各投标人的编号；其次在招标领导小组成员中抽签产生摇号人；最后由摇号人分标段通过摇号机随机摇出中标号，编号与中标号一致的投标人即为中标人。这样可使土地整治项目的招投标工作最大限度的避免人为干扰，做到客观、公平、公正，减少腐败发生的几率。
 
　　施工阶段。施工阶段的问题主要表现为项目工程总体质量不高和虚报、瞒报工程量等，究其原因主要还是国土主管部门和业主单位很难对具有信息优势的施工单位和监理单位进行有效地监督，从而导致施工和监理单位合谋偷工减料、虚报工程量等违规现象时有发生。
 
　　为此笔者建议，建立健全由国土行政部门授权、土地整治专业机构组织专业人员进行定期巡检和农民参与土地整治项目施工监督机制。市县两级级国土行政部门应定期对项目进行现场检查和督促，加大对项目的监管力度，确保工期和工程质量。同时，鼓励农民参与对土地整治项目的施工监督，从而在一定程度上避免施工单位和监理单位违规行为，防止其形成合谋，进而提升工程施工质量。
 
　　技术复核和验收阶段。目前，大连土地整治项目的技术复核和验收工作比较成熟。在市政府验收之前，由市土地整治中心招标确定有一定经验的技术复核单位对工程的数量和质量进行全面复核，复核成果作为验收的重要依据。验收由国土部门牵头，农业、水务、财政等部门参与，重点针对技术复核报告中所反映的突出问题进行验收，从而保证了验收的全面性和效率。
 
　　后期管护阶段。土地整治项目后期管护阶段普遍存在工程设施后期管护所有者缺位、管理责任不明确、管护资金无法落实等问题，这无疑影响着项目效益的发挥。
 
　　笔者建议，与项目所在地政府、国土部门、业主单位逐级签订后期管护协议，落实责任主体，明确相关责任人，申请管护专项资金，确保后期管护工作落到实处。同时，重视土地整治权属调整，对确认的权属结果依法进行登记，形成系统的地籍资料，为项目实施后土地权属的合理调整提供法律依据。
 
　　（作者供职于辽宁省大连市土地整理中心）