集体经营性建设用地入市路径思考时间： 2017-03-28信息来源：黄发儒　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.02.009
 
　　党的十八届三中全会明确提出，到2020年要“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这为集体经营性建设用地使用权改革指明了方向。事实上，国土资源部早在上世纪末就在安徽省芜湖市开展了集体建设用地流转试点，2001年，国土资源部又同意在安徽全省开展立法试验，主要从集体建设用地入市条件、范围、用途、方式、收益分配及融资等方面进行探索。从效果看，除芜湖市取得一定进展外，其他市县的实验与全国其他地方一样，实践层面的进展并不理想。笔者结合安徽省的实践，就集体经营性建设用地使用权入市的路径问题谈一些认识。
 
　　农村集体经营性建设用地入市面临的主要问题

　　影响集体建设用地使用权入市的主要问题和症结，主要体现在以下3个方面：
 
　　产权不清，制度缺失，集体建设用地入市失去了行为能力
 
　　产权清晰是市场经济的前提和基础，而目前农村土地却产权不清、权利不明。集体土地所有制是全体村民所有，但具体每个村民有多少产权却是非常模糊的。随着近年来村庄拆并的开展，到2012年，安徽省行政村从2000年的29745个减少到15014个。在此过程中，并没有对自然村或村民小组的土地所有权变化情况重新进行确权登记。截至2012年底，全省共颁发集体土地所有权证17350本（发证率99%），但只是确权给村民委员会，并没有确权到村民小组。这就使用地者不得不直接面对一家一户农民，不但增加交易环节和成本，而且由于同农民个体签订的合同约束性低，影响了企业的用地意愿。
 
　　土地征收权的扩张滥用，使集体建设用地入市失去了生存空间
 
　　根据现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。虽然法律规定为了“公共利益”需要才可以依法对集体所有土地实行征收，但在实践中这种限制形同虚设。征地权无节制的滥用，不但使集体土地过快丧失，也使集体建设用地入市的空间变得非常狭小，几乎失去了开发利用的空间。
 
　　国有土地有偿使用催生的“土地财政”机制，使地方政府失去推进集体建设用地入市动力国有土地通过建立和实施有偿、有期、有流动的市场配置制度，显化了土地资产、资本价值。2001年～2013年，全国国有土地出让总价款19万亿元左右，纯收益约5万亿元，为工业化、城镇化建设提供了巨大的资金保障。显然，如果允许集体建设用地入市，市、县政府就不能再轻易地将集体土地征收后出让获取出让金，在“土地财政”没有替代财源的情况下，地方政府不可能对集体经营性建设用地入市有积极性。如安徽省，虽然规定市、县政府可以收取集体土地出让价款10%的土地增值收益，但是市、县（区）政府普遍认为收益比例太低，与巨额的征地利益相比，市、县（区）政府明显缺乏推动集体建设用地入市的经济动力。
 
　　入市路径的考量
 
　　一个完整的市场，至少要满足3个基本条件：即交易主体、交易标的和交易规则。农村集体建设用地使用权入市，可以从主体、标的和规则入手，进行改革探索。
 
　　以农村土地产权制度改革为核心，培育新型农村集体经济组织，使其成为市场主体
 
　　首先，要界定产权，进一步明确主体。农村集体土地所有权证必须确权到具有所有权的农民集体，但对农民集体土地所有权确权给谁却有不同的认识。笔者认为应当确权给村民小组，理由是农村集体土地从互助组、合作社、再到人民公社这一历史过程，逐步形成了“三级所有、队为基础”的产权模式，并为物权法和土地管理法所确认，村民小组是真正的产权主体，它具有历史的、现实的依据。
 
　　其次，要探索农村土地股份制改革，建立新型农村集体经济组织。按照“权地相分离、确权不确界”的原则，探索农村土地股份制改革。在集体土地所有权不变的前提下，每户村民按照自愿的原则，可以以其享有的承包地、集体建设用地、林地等土地使用权以及其他合法产权入股，量化其股权，组建农民土地股份合作社，依法经营、管理其所有的农村集体土地，其成员按股份比例享有收益。
 
　　再次，要建立权力运行规制，加强农村集体经济组织内部管理和运作机制建设。完善农民土地股份合作社章程，建立股东大会、理事会和监事会等法人治理机构，制定土地收益分配使用管理办法，以及会计核算、审计监督和财务管理制度，保障集体经营性建设用地入市交易收益分配使用管理的安全运行。
 
　　缩小征地范围，让渡入市空间，是集体经营性建设用地入市的关键
 
　　关于公共利益的范围界定，可以借鉴我国台湾地区的做法。将土地征收区分为“一般征收”和“政策性征收”。对于“兴办公益事业”的用地，采取一般征收，并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于“实施国家经济政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具体补偿、土地分配和土地溢价处分实行区段征收的办法。区段征收实质上是一种具有政府强制性，同时又具有政府与民众合作性的整体开发方式。区段征收的做法与集体建设用地使用权入市改革可以做到很好的衔接。
 
　　明确范围，为集体经营性建设用地入市提供交易标的
 
　　一是存量经营性建设用地。符合规划和用途管制的存量集体经营性建设用地，凡符合用地条件和标准的均可入市流转。对于位置偏远一时不能立即进入市场的，可以通过原有经营性建设用地退出开发权，将其开发权有偿让渡于其他符合规划、更加适合开发利用、但现状为农用地或者未利用地的地区，将这些土地变更为经营性建设用地后准许其入市开发。
 
　　二是增量经营性建设用地。政府可以通过规划将原来的非经营性建设用地改变为经营性建设用地，也可以将经营性建设用地变为非经营性建设用地。因此，政府为实施经济政策，在成片开发建设区域，将原村庄其他非经营性建设用地或者农用地规划为经营性用地的，对于因实施规划而变成的经营性建设用地，应当允许依法变更的增量集体经营性建设用地进入市场。
 
　　实行存量经营性建设用地开发利用权利的退出与让渡、增量经营性建设用地使用权入市政策，就为盘活大量闲置的农村集体建设用地，显化集体建设用地资产提供了一条有效的途径，为经营性建设用地的入市提供了更加广阔空间。
 
　　合理调节利益分配，是集体经营性建设用地入市动力所在
 
　　利益调节不仅仅要关注和考量集体经营建设用地收益调节，还要统筹兼顾征收土地中的收益分配关系，实现国家、集体和农民个人获得的收益大体均衡。集体经营性建设用地入市收益主体是集体土地所有者，其成员是根据股份多少进行分配，国家从其第一次入市中应当收取一定数量的土地增值收益，在入市后的流转中通过税收的形式收取增值收益。第一次入市收益可以是货币，也可以是等值的一定数量的配套公共设施服务用地，这就与征地制度改革的区段征收实现了有效衔接。
 
　　政府为什么要从集体建设用地入市中取得收益呢？举一个简单的例子，安徽省皖北一些地方群众热衷于“骑路”建房，觉得路边建房比原来的居住地出行、生活更方便，而且路边的地比原有村庄宅基地价格卖得更高。这就是因为政府大量的基础设施、公益事业建设所投入的资本带来周边土地的增值，这种增值土地应对所有权人给予回报。这种收益不是依据国家强制力所征收的税，而是依据其资本投入带来的增值收益。
 
　　政府对增值收益收取的比例，不但取决于政府投资收益，也取决于各方积极性的调动。从近年的实践来看，40%左右还是合适的。如广东省部分市政府的收益一般在40%左右，深圳市基本上是50%。台湾地区市地通过区段征收后抵价给农民的土地一般在50% 左右，最低不少于40%。当然这个比例应当根据区位、政府基础设施、公益事业投入情况进行调整。
 
　　总之，笔者认为，只要从法律上赋予集体建设用地使用权入市的权利，培育、激活和壮大农民集体主体，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，政府通过规划管控和用途管制，建立和规范流转行为及收益分配机制，就能激活市场动力，推进城乡统一的建设用地市场建设。
 
　　（作者为安徽省国土资源厅调控处处长）