以水定城的系统视角与实施路径时间： 2019-10-11信息来源：区域经济评论 2019年第3期 作者：冯 奎 李 庆 责编：qgy 晓力
摘 要：以水定城的论断简洁明了，含义深刻，但在实践中以水定城往往被机械地理解为一个城市水的存量决定这个城市人口规模的大小。这种认识影响到这个论断的科学性，也给政策实践带来不利影响。所谓以水定城，应从城市史、生态文明、系统科学等不同维度去进行研究。从北京来讲，水资源的管理，要从城市不同的空间范围、不同的发展环节等方面，以系统的视角来探究认识以水定城的原因、实质及路径。
关键词：水资源管理；城镇化；系统；北京
中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）03-0118-06 收稿日期：2019-03-11
作者简介：冯奎，男，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心研究员（北京 100045）。
李庆，男，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心学术委员会研究助理（北京 100045）。
2014年3月14日，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上的讲话中提出，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。近年来，“以水定城”一词被提出来并逐步上升为政策语言，对城市发展起指导性作用。但以水定城的原因、实质及路径需要进一步被讨论挖掘，对这一政策的理解应从“水”“定”“城”这三个关键词谈起。
一、短板理论决定北京需以水定城
2004年，美国管理学家彼得提出“短板理论”，该理论提出由多块木板构成的木桶，其容量由这些木板共同决定，且其最大盛水量由最短板所限。在北京市发展的路径中，水资源短缺是最为突出的短板，是北京市整体发展中最重要的制约因素。因此“以水定城”被提出，旨在解决因水资源短缺而造成的城市发展问题。这里所说的水，涵盖了生活用水、生产用水、生态水、地上水、地下水等多种类别。其缺水问题具体表现在以下几方面：严重的资源性缺水、严重超采地下水、南水北调解决水短缺能力有限等，这些问题最终将影响北京城市发展及其首都功能的发挥。
1.严重的资源性缺水
根据国际标准，北京的水资源极度匮乏，水资源总量少，供水紧张，属于严重的资源型缺水城市。作为北京主要水源地的海河流域，素有“十年九旱”之说，北京地区随时存在水生态系统崩溃的可能性。2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》新闻发布会上，水利部副部长胡四即称海河流域水资源利用率超过100%。
国际水资源紧缺指标（见表1）显示，国际贫水线为人均1000立方米，极度缺水标准是人均500立方米，而300立方米则为危及人类生存生活底线的灾难性标准。按照北京10年来年均21.2亿立方米水资源总量计算，2017年我国人均水资源量为2074.5立方米，北京人均水资源量仅有137.1立方米，约为全国人均水资源量的1/20，仅为国际贫水线的1/10，极度缺水标准的1/5，灾难性标准的1/3（见图1）。
2.严重超采地下水
随着北京的发展，城市扩张，人口膨胀，工业发展等因素导致城市地表水系枯竭，甚至地下水也超采严重。2017年末，北京地下水平均埋深为24.97米，与1998年年末比较，地下水位下降13.09米；与1980年末比较，地下水位下降17.73米；与1960年年初比较，地下水位下降21.78米（如图2）。由此推算，20世纪80年代以后，北京的地下水年平均下降0.6米；2000年以后，年平均下降0.9米。1949—2014年，北京地区的地下水位下降了30米以上，要钻100米才能达到蓄水层，比20年前下降了5倍。同时，由于地下水的过度开采，致使北京地区形成大面积地面沉降，甚至有些地区面临楼坍地陷危机。
3.南水北调的有限性
为缓解北方缺水问题，南水北调工程自1958年8月正式提出到建成，在一定程度上缓解了北京水危机。但根据相关专家的研究，该工程依然存在一些问题，导致对北京水资源供应有限：一是调水区源头水资源量降低：南水北调东中西“三线”同时引水，导致长江流域水资源量略减，沿江生态将发生难以估计的变化。二是南水北调流域水质降低：三峡工程、上海青草沙江心水库、南水北调东线工三大项目，水源均取自长江，致使长江丧失部分自净能力，部分水体生态功能丧失。三是经济负担沉重：以南水北调的中线工程为例，2003年的计划投资总额是870亿元，但实际操作中，加上征地补偿、水资源费等费用，最终的总投资大概是原来的五六倍。四是同枯同荣问题：南水北调可以解决一部分时间段上的北方缺水问题，但在枯水年，调水源头水资源量降低时，北方供水也将受到影响。五是明渠输水的质量问题：由于南水北调是明渠输水，调水过程中会出现水量损失（主要是蒸发和渗漏）的情况，水深较浅容易出现高温（5—9月）高藻期和低温（12—2月）低浊期，影响水质。
综合上述问题，北京在当前依然处于极度缺水状态。南水北调中线通水后，北京市生活刚性需水得到基本满足，有效缓解了水资源紧张状况，地下水全面超采的趋势有所缓解，但人均水资源量仍远低于国际公认的年人均500立方米的极度缺水标准，生态环境用水需求仍存在较大缺口。
水资源短缺使北京市首都功能及周边地区非首都功能受到影响。在北京发展首都功能，疏解非首都功能的过程中，大量城市建设项目全面展开，这将使北京城市副中心、新机场、新城等重点功能区的区域水资源供需矛盾更加凸显，同时国际大型活动的举办将受到限制，影响北京作为国际交流中心的功能实现。
二、系统中的“定”与“定”的系统
研究如何根据水资源条件来保证城市良性运行和可持续发展，需要从系统的角度看待以水定城。根据20世纪三四十年代美国理论生物学家L.V.贝塔朗菲提出的“系统论”，研究问题应当以系统为对象，从整体的角度出发把握系统的本质，研究系统整体和各要素之间的关系，以达到最优的目标。尤其要注意的是，系统中的各个要素并不是孤立存在的，他们都处于特定的位置，起着特定的作用，相关关联，相互影响，构成了一个不可分割的系统整体。
以水定城的政策语境是京津冀协同发展，也就是区域协调的背景下，研究如何面对北京水城关系，以及如何采取措施解决北京的水城关系。这里，“定”是构建水—城新型关系的核心。从系统的角度出发，“定”的内涵包括两个方面：一方面是要把“定”放到区域—城市这一整体系统中，看到这个系统之中多因、多果、多种形式的决定性关系，即系统中的“定”；另一方面是要看到组成这一系统的各个要素对水—城关系的影响，看到多种形式组成的系统，即定的系统。因此，我们既要在区域—城市的系统中来认识这个“定”，也要认识到“定”有各种的形式，它们组成了一个系统。
1.区域—城市系统中的“定”
研究水资源和北京市城市发展的新型水—城关系，这个定不能只囿于北京市范围内来谈“定”，而是在京津冀区域范围内，以区域—城市为系统来讨论“定”。京津冀整体区域、三地之间、城市内部都应当遵从协调一致的系统决定性关系，以构建新型水—城关系。
第一，区域层面上的“定”，表现为区域水资源顶层规划设计。构建新型水—城关系，京津冀区域应建立共同的区域水资源顶层设计。京津冀要在区域层面有水资源、水承载力、水环境治理的顶层设计；要协同起来，加强水资源保护、水环境治理，扩大环境容量生态空间，确定空间布局，调整产业结构，以实现城市的良性运行和可持续发展。例如，京津冀区域要继续贯彻落实《京津冀协同发展水利专项规划》，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，进一步发挥水利在京津冀协同发展中的约束引导与支撑保障作用。
第二，三地之间互相的“定”，表现为协同协作的体制机制。构建新型水—城关系，京津冀三地之间应建立协同协作的体制机制。主要围绕水资源的保护、使用等方面建立协作机制，积极争取国家资金和政策支持，同时合理确定三地责任与义务。例如，北京市要继续安排专项资金，在密云、官厅水库上游张承地区开展水资源环境治理合作项目；京冀两地应当共同推进北京新机场建设涉水审批事项。
第三，城市层面及内部的“定”，表现为将以水定城落实到具体的城市。构建新型水—城关系，京津冀区域各城市应当具体落实以水定城相关措施。近年来，北京市出台了各项政策，严格实施“以水定城”“以水定产”“以水定人”“以水定地”的战略。如2017年9月29日批复的《北京城市总体规划（2016—2035年）》中，“水”字出现了272次；《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》中大约有1/4的篇幅提到要谋划北京的资源环境，尤其是水资源环境。
2.各种形式的“定”形成一个系统
结合北京的实践来看，以水定城的“定”，有多种多样的形式，它们形成一个定的系统，共同实现城市良性运行和可持续发展的目标。
第一，节水。以水定城要求城市广泛推行节水工作，城市节约用水工作不是权宜之计，而是一项应当长期坚持的战略任务。不仅经济活动要节水，城镇人民生活和社会事业的方方面面也要节水；不仅贫水地区要节水，富水地区也要节水；不仅枯水年要节水，丰水年也要节水。2014年，北京启动了推广高效节水型生活用水器具财政补贴试点工作，4年来，北京累计创建节水型单位和社区（村庄）1.8万余个，创建节水型单位（企业）和小区12000多个，节水型单位（企业）覆盖率达到25.83%，节水型小区覆盖率达到34.01%，城镇居民家庭节水型器具普及率由2013年的95%上升至2017年末的99.3%。
第二，保护水资源。以水定城要求城市发展应当注重保护水资源，水资源是维系城市生态环境可持续发展的首要条件，保护水资源是人类最伟大、最神圣的天职。保护水资源，必须合理开发水资源，避免水资源破坏；还应进行水资源污染防治，实现水资源综合利用。北京开展了饮用水水源地环境保护专项行动，目前已完成了全市地表水型集中式饮用水水源地环境保护违法问题专项排查，对于发现的生活面源污染、农业面源污染等问题，制定印发了《北京市地表水型集中式饮用水水源地环境保护专项行动方案》，相关区政府（门头沟、昌平、延庆）正在按照“一源一策”的整治方案组织落实。
第三，统一管理。以水定城要求城市以实现水资源的持续开发和永续利用为最终目的，对水资源进行统一管理。北京市推进水行政审批制度改革，全面推行建设项目水影响评价制度，把“量水发展”的理念转化成落实最严格水资源管理制度的具体措施；提出推进新时期水务改革发展，全面推动节水型城市建设，实行最严格的水资源管理；制定了《北京市节约用水办法》《北京市河湖保护管理条例》《北京市水土保持条例》《北京市水污染防治条例》《南水北调工程保护办法》，出台了北京市排水和再生水设施建设、运行管理暂行规定等20余项规范性文件，水务政策法规体系进一步完善。
第四，调整产业结构。以水定城要求城市将水资源作为前置刚性约束条件，调整发展规则，视水资源、水生态、水环境承载力，调整产业结构，不断提高水资源利用率。近年来，北京市通过颁布产业用水定额，对高耗水行业实行市场禁入，小水泥、小造纸等传统工业退出北京生产领域，关停、搬迁高耗水、高污染企业，发展高附加值的服务业等一系列措施调整产业结构，实现了工业用水零增长，农业用水负增长，新水总用量持续下降，再生水利用率不断提高。
第五，治标排放，建污水处理厂。以水定城要求城市全面攻坚污水治理。按照“政府主导、城乡统筹、远近结合、源头消减、循环利用”的原则，以加快污水处理和再生水利用设施建设为核心，加强体制机制创新，构建完善的设施体系、运营体系和监管体系，为建设中国特色世界城市奠定基础。北京连续实施污水治理三年行动方案，以城乡结合部和城中村污水处理设施及管网建设为重点，加大截污治污力度，加快解决老城区雨污合流问题，5年内实现城乡污水处理率达到95%，99%的中心城污水得到处理。
第六，形成合理的水价机制。以水定城要求城市发展应当充分利用市场机制，发展有中国特色的水务市场，从而优化配置水资源，也是保护利用水资源的重要内容。近年来，北京市多次上调水价，提高非居民用水价格和洗车业、洗浴业、纯净水业、高尔夫球场、滑雪场用水户等特殊行业用水价格，实行区域差别化价格政策和超定额累进加价政策，落实国家最严格的水资源管理制度，大力促进水资源节约，促进城市可持续发展。
第七，跨流域调水。以水定城要求城市实行跨流域调水，缓解区域水供需矛盾，促进城市水资源的合理配置。跨流域调水增加了北京水资源总量，提高了城市供水安全保障水平，改善了城市居民用水条件，显著改变首都水源保障格局和供水格局的同时，也为北京赢得了宝贵的水资源涵养期。截至2018年5月8日，北京累计接收南水北调来水突破50亿立方米。其中，累计接收丹江口水库来水33.94亿立方米，累计接收河北水库来水16.06亿立方米。
第八，提高再生水占比。以水定城要求城市不断提高再生水资源利用率。再生水资源利用在近期水资源战略中的地位极其重要，它不但有利于缓解城镇化发展带来的水资源紧张，而且相比于海水淡化和跨流域调水，再生水具有明显的经济优势和环保优势。2003年北京市在全国率先实现了再生水利用“零”的突破，“十二五”期间加大城镇污水处理厂升级改造，提高再生水出水水质，再生水已广泛用于工业循环冷却水、城市杂用水及河湖环境用水等方面。在“十三五”期间，北京市规划利用再生水12亿立方米，占全市用水总量的28%，在占全国再生水回用量的1/3以上。
三、将以水定城作为城镇化发展的一条主线
城镇化是现代化的必由之路，这条道路必须坚持走下去。党的十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。中国城镇化仍在快速发展之中，到2030年还将有3亿人口进城。随着城市群的发展，未来可能个别超大城市的人口还将增多，大城市的数目还会增加（见表2）。
中国人均水资源量是2100立方米，是严重缺水的国家。城镇化与大城市的发展将在一定时期内加剧水城关系的紧张局面。采取以水定城的战略，有利于城镇化健康发展，有利于城市健康发展。以水定城就需要在区域系统中讨论以水定城，要形成以水定城的路径系统，要根据城镇化发展的趋势，将以水定城作为一条主线贯穿其中。为此提出如下建议。
1.顺应城市发展规律，全面把握水城关系
城市的发展必须尊重、顺应自然规律。在城市发展进程中，应按照城市发展规律超前谋划多种情境下的水—城关系，特别是在时空两个维度上分析水对城市发展进程的影响，提出具有预见性的对策。将以水定城贯穿到城市的空间、规模、产业等结构内容，把握水城关系的全局性；将以水定城贯穿到城市的规划、建设、管理等环节内容，把握水城关系的系统性；将以水定城贯穿到城市的改革、科技、文化等动力内容，把握水城关系的可持续性；将以水定城贯穿到城市的生产、生活、生态等布局内容，把握水城关系的宜居性；将以水定城贯穿到城市的政府、企业、市民等主体内容，把握水城关系推动的积极性。
2.综合考虑多种空间，科学判定以水定城的区域系统
水是城市产生、发展、演化的重要自然力，它影响着城市社会、经济、文化等诸多方面的发展。中国以长江为界，南北水资源分布极不平衡，占全国面积三分之一的长江以南地区拥有全国五分之四的水资源，而面积广大的北方地区只有不到五分之一的水量。以水定城就是要综合考虑区域、流域、城市群等多种空间，通过规划引导人口更多向水资源充足的城市群地区聚集，尤其是在推进都市圈发展中将以水定城作为首要考量因素。例如，国家发改委主任何立峰谈到雄安新区的区位优势，其中就包括“生态环境优良、资源环境承载力较强，拥有华北平原最大的淡水湖白洋淀等；水资源比较丰富，可满足区域生态用水需求”。此外，以水定城还需研究人口集聚与水资源利用的关系；要借助城市群已有协调机制，推进水资源的共享共用合作，进行城市群水资源利用规划。
3.根据城市水资源分类，实施以水定城的具体策略
城市缺水类型主要包括资源性缺水城市、工程性缺水城市、水质性缺水城市、生态性缺水城市等。资源性缺水城市如北京，水资源总量少，不能适应经济发展的需要，除了严格计划用水、节约用水，提高用水效率，推进海水淡化工作外，还需要构建区域协调发展的用水机制；工程性缺水城市如云南省部分城市，由于地理地质环境的原因，缺少水利设施导致难以留住水，对此则应多建必要的水利基础设施；水质型缺水城市如重庆，长江、嘉陵江在重庆会合，按理水量十分丰富，但由于大量排放的废污水造成淡水资源受污染，导致主城区却没有可资利用的水源，因此需要提高污水处理率，严格限制污水排放；生态型缺水主要是由于很多城市在迅速发展中忽略了环境承载力，打破了生态平衡，对于此类城市，其河流等生态治理标准可适当放宽，不一定要达到地表水三类水体。
4.应用先进信息技术，推动城市智慧水务建设
信息化建设是促进和带动水务现代化、提升水务行业社会管理和公共服务能力、保障水务可持续发展的必然选择。智慧水务是集成各类应用技术，特别是新一代信息技术推动以水定城的利器。发展方向是建立水务物联网，实现生产运营全流程关键指标全面感知。核心是建立指挥调度中心，通过数据共享、大数据分析，形成优化解决方案，实现智慧调度。利用资源平台、运营平台和服务基础平台的有机运行，提高生产效率、经营效率、管理效率和服务效率。智慧水务目前处于发展初级阶段，主要瓶颈在于需求并不明确，企业没有形成良好的商业模式，自身业务的产业链尚未完全拓展开来。
5.改革创新体制机制，构建以水定城制度体系
要形成以水定城的长效机制，必须坚持政府和市场两手发力。政府应落实各级责任，加强引导和监管作用。例如，河长制就是一项成功实践，各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。浙江全省有8万多条河流，自2003年探索实行河长制至今，已经形成了“省、市、县、乡、村”五级联动的组织体系，把治水从河流延伸覆盖到所有水体，不断推进治水向全面纵深扩展，有效促进了水环境质量的改善。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，主要突破口在于水权交易平台以及水权交易机制、交易管理。依据市场交易的水分配制度可以保证高价值用途的用水需求，以避免开发高成本的水源而破坏环境。此外，还可以通过探索建立环境资源承载力监测预警制度，明确最大水资源开发利用总量、污染物排放总量等阈值对城市发展进行合理管控。
6.弘扬传承水文化，促进形成爱水、亲水、节水的风尚
水是人类文明的摇篮，是城市发展的脐带，中国水文化璀璨夺目，源远流长。距今5000年前后，在黄河流域、长江流域一些文化和社会发展比较快的区域率先进入到文明阶段。2600年前，中国开始开掘运河，运河具有漕运及连通南北物资、文化的作用，为城市发展提供了动力，运河两岸成为城市集中地带。古往今来，人们以水论事、以水喻理、以水明志，水文化在华夏文明中占有特殊地位。以水定城需要弘扬传承水文化，多开展运河与城市、长江与城市、黄河与城市的活动；依托世界水日、中国水周广泛开展宣传教育活动；城市建设水文化生态园等，通过注入文化艺术、时尚创意的元素，吸引大众对水文化关注。最终，通过各种形式促使社会形成爱水、亲水、节水的风尚。
参考文献
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