“一带一路”战略下国际公共产品供给研究时间： 2017-03-01信息来源：杨默如 李平　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要：全球经济治理中，国际公共产品（含公共服务，下同）供给具有日益重要的作用。本文首先讨论国际公共产品的概念和理论文献，其次分析“一带一路”战略带来的机遇和挑战，最后据此提出“一带一路”下国际公共产品供给的对策建议。
　　关键词：国际公共产品供给    全球经济治理    一带一路
　　本文系国家社科基金项目《“营改增”进程中我国增值税制度优化研究》（编号：14CJY062）的阶段性研究成果。

　　当前，国际形势继续发生深刻复杂变化，国际格局和国际秩序加速调整演变，世界经济仍处于深度调整期，主要经济体走势和政策取向继续分化。加强全球经济治理，完善国际公共产品供给，在增进全球人民福祉、缓解经济失衡等方面发挥着主要作用。同时，国际公共产品供给也是一国或地区参与全球经济治理、提升国际影响力的重要途径。中国作为最大的发展中国家，其崛起速度之快、成就之高以及特殊的发展模式，都将对全球治理造成深远影响。中国作为一个负责任的大国，应为推进区域合作、增加国际公共产品的有效供给作出贡献。综合经济实力和对外开放水平的不断提升为我国参与国际事务和承担国际责任提供了基础，而“一带一路”战略的提出，为我国加强国际经济合作和提升国际竞争力提供了良好的平台和契机。据此，本文以国际公共产品供给为研究切入点，结合实施“一带一路”战略，系统阐述了国际公共产品供给的概念、机遇和挑战，以期能够为合理引导我国参与国际公共产品供给提供理论支撑和政策启示。

　　一、国际公共产品与“一带一路”战略概述

　　国际公共产品（含公共服务，下同）是公共产品概念在国际领域内的引申和拓展。Olson（1971）最早使用了“国际公共产品”的概念。Sandler（1980）在其主编的《国际政治经济的理论与结构》中也使用了“国际公共产品”术语。Kaul，Grunberg & Stern（1999）为“全球公共产品”诠释出一个相对较为完整的定义，分为全球自然共享品、全球人造共享品和全球条件等三大类。联合国发展项目组（2006）认为：作为国际公共产品，其提供可能比起直接援助更直接有效。世界银行（2011）指出，国际公共产品是具有实际跨国外部性的物品、资源、服务、规则系统或政策体制，对发展和减贫意义非凡。但只有通过发达国家与发展中国家合作和集体行动，其供给才有可能得到保障。

　　国内研究者们认为，在安全、金融、经济、社保与行政这些方面，全球公共产品的主要表现形式可与国内公共产品在相同的分类组别中对照，只不过其受益范围，已突破了国家、地区、集团和代际的界限。国际公共产品具有非排他性与非竞争性特征，容易带来“集体行动的困境”和“搭便车”行为。集体行动困境是导致国际公共产品供给严重不足的主要原因，致使国际社会在提供全球治理和稳定秩序等国际公共产品方面难以有效协调，采取集体行动（王双，2011）。

　　当前，世界经济增长乏力，区域经济一体化和贸易协定“碎片化”趋势同步增强，发达国家和发展中国家都面临着国际公共产品供给不足的问题。中国“一带一路”战略的提出和实施，在一定程度上缓解现有经济层面上的国际公共产品供给不足，有利于改善国际经济贸易环境。同时，提高中国在全球经济治理中的制度性话语权。可按Todd Sandler（2002）分类法，将“一带一路”可能涉及的区域性公共产品分别对应到纯公共产品、不纯粹公共产品、俱乐部产品和联产品四个类别中。国际公共产品的主要供给主体应包括：政府、市场、非政府（民间组织、企业、个人等）。其资金来源可分为：国际性税收、国际公共资本和国家公共资本。具体筹资渠道有托宾税、特别提款权融资、国际组织促进各个国家供给、通过国家间的选择性激励提供等方式。亦可将国际公共产品的提供与官方发展援助（ODA）联系起来，置于国际财政与发展财政二者关系的学术视角中看待。

　　“一带一路”是通过“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”共同构成中国联通亚非欧三大陆、实现沿线各国共同发展的战略，为促进中国商品、资本、产业、技术、人才等国际化发展提供了难得的历史机遇。

　　二、“一带一路”战略背景下我国参与国际公共产品供给的机遇与挑战

　　（一）面临的机遇

　　1. 提高中国在全球经济治理中的制度性话语权。“一带一路”沿线国家60多个，人口总量约44亿人（占全球约63%），年GDP总额约21万亿美元（占全球约29%）。“一带一路”又是开放的，不仅限于这些国家和人口，只要有合作发展的意愿，任何国家都可以参加。“一带一路”沿线国家多为新兴市场国家与发展中国家，这些国家的公共产品需求较大。从最狭义的交通与信息基础设施建设的公共产品，到教育服务、文化传播、医疗支援、金融扶助等公共服务，再到协调各国法律与规则的公共制度，直至最广义的包括维系安全稳定、保护周边资源在内的公共环境，都是“一带一路”愿景的题中应有之义。构建这种跨国界、跨洲界、跨领域的治理模式，是中国主导发起、积极参与全球治理的有益尝试，不仅有利于进一步优化全球治理机制的合作，而且有利于提高中国在全球经济治理中的话语权。

　　2. 推进我国产业结构优化升级。目前，“一带一路”沿线地区大部分国家基础设施还比较落后。根据世界经济论坛2014年发布的《全球竞争力报告》，基础设施竞争力指数只有少数几个国家超过了世界平均水平。基础设施互联互通是“一带一路”建设的重要内容。铁路、公路、管道、港口、通信等基础设施的建设，需要消耗大量的铁路设备、电力设备、通信设备、工程机械、物流设施等，这为中国消化部分行业产能过剩提供了契机。中国在某些公共产品的供给方面存在着技术与经验优势，但国内市场需求已趋于稳定，同时整个社会也存在产业结构升级与区域间产业转移需求。比如，高铁、核电、光纤、工程机械、特高压设备等领域在技术上已领先全球。因此，可以借助“一带一路”战略逐步开拓海外市场。中国应抓住并充分利用“一带一路”战略机遇，逐步解决部分行业产能过剩，进一步促进产业结构优化升级。

　　3. 推动中国改革开放国际化进程。“一带一路”中，国际公共产品错综复杂，需要不断创新体制机制。从宏观维度看，如同“外需”可以拉动“内需”，国际公共产品的供给，亦可以带动国内上下游产业的供给，助力经济良性增长。同时，可以推进国内各项制度创新，为国际公共产品输出做好制度安排。从中观维度看，产业与企业籍由跨境公共产品的提供更为便捷地“走出去”，不仅加大直接投资规模与效益，而且能够间接地促进人民币国际化，促进金融保险等现代服务业国际化。从微观维度看，人民群众的资产配置更加国际化，教育、工作以及生活中诸多选项更加国际化，都将得益于“一带一路”国际公共产品“先行出海”。所有这些都将进一步推进深化改革开放，进一步加快国际化进程。

　　4. 缓解能源安全问题。能源安全是制约中国经济社会发展的主要问题之一。“一带一路”的建设能够进一步加强中国与沿线石油国家的合作，能够有效开拓陆上运输通道，打通中国与西亚、中东、中亚等能源区域的运输通道，保障能源安全、资源运输安全和海洋安全。

　　（二）主要挑战

　　面对“一带一路”，中国既有难得的机遇，也面临着一些挑战。主要表现在以下方面：一是由于历史原因，与发达国家相比，中国对国际公共产品供给的认识不够，实践经验不足。二是沿线区域是国际政治敏感区域，地缘政治关系错综复杂，不同国家利益诉求不一，存在着不确定性和一定程度的风险。三是中国可供给的国际公共产品类型有限，数量还不多；公共产品供给中，有形产品多，无形产品少；在公共产品供给中的话语权和影响力不够。四是公共产品供给主体比较单一，容易引起负面效应。长期以来，中国政府在公共产品供给中承担着主要角色，非政府供给主体参与较少。这不但增加政府的财政负担，而且容易引来其他国家的猜忌和偏见，阻碍在某些领域供给国际公共产品。五是面临西方国家外部压力。“一带一路”途经的地区是世界自然资源的主要产区，也具有战略上的重要性，发达国家不会放任中国增加经济政治影响力，会通过各种途径给中国施加阻力。

　　三、相关政策思考

　　（一）制定“一带一路”战略下国际公共产品供给指导纲要

　　“一带一路”战略重在互联互通。2014年11月的亚太经合组织会议期间，习近平主席强调，互联互通应该是基础设施、制度规章、人员交流三位一体的互联互通，应该是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大领域齐头并进的互联互通。按照奥尔森（1971）对国际公共产品的分类研究，可将“一带一路”公共产品体系划分为自由开放的贸易投资制度、稳定的货币金融体系、可靠的安全保障机制、有效的国际援助体系等。具体而言，基础设施、电信产业、物流产业、互联网接入都是公共产品的常见项目；文化交流、教育产业、旅游产业亦成为公共服务的主流形态；灌溉系统科学化、传统产业现代化、资源开发与保护也依各国实际持续开展；医疗卫生援助、设计研发、咨询中介等均是传统与新型公共产品提供的结合点；产品与设施行业标准制定与实施、国际法律与惯例设计与改进、地区安全守护与稳定维系等将公共产品与服务从“具体化”升华到“一般化”层面。针对种类繁多且推陈出新的国际公共产品，应该制定“一带一路”国际公共产品供给指导纲要，研究各个国家公共产品的需求，各个国家在公共产品供给上的比较优势，通过更为高效的方式提供国家公共产品，实施国际公共产品的级别分类，有计划、有先后、有步骤地付诸实施。例如，“基础设施互联互通”是“一带一路”建设的优先领域。但是，沿线各国在合作需求方面不尽相同，如哈萨克斯坦的农工综合体、塔吉克斯坦的水利电力业、阿塞拜疆的海域油气田、波兰的公路铁路网新建与改造和通讯网络更新换代、斯洛文尼亚的核电火电升级和太阳能发展、克罗地亚的旅游业开发等，都是其本国当前优先发展领域。中国作为公共产品提供方或合作方时，应当结合接受方或合作方的需求，以便在预算约束下，将国际公共财政资金分轻重缓急使用。

　　（二）健全国际公共产品供给的融资机制

　　应将各种国际公共产品按竞争性（拥挤程度）高低、排他性（收费可行性）强弱与外部性（对其他主体影响程度）大小，以及消费性抑或资本性支出的属性，加上公平与效率原则的考虑，划分为不同类型的公共产品，分别考虑其资金应如何筹集和科学配置。总体而言分为两种：一是定价收费；二是税收与非税收来源的公共筹资。如果是“纯公共产品”，则应当免费提供且通过公共渠道（即国际财政，主要包括征税、债券、自愿捐款）筹资；但如果是“准公共产品”，则按排他性与竞争性的程度而定价收费，不足部分再由公共筹资补贴。“准公共产品”定价的方法，理论上包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。平均成本定价法，是由于公共产品的边际成本很可能因属自然垄断行业而使边际成本很低或几乎为零。因此，不宜采用边际成本定价法；二部定价法是结合了按期支付基本费和按量支付使用费的方法；负荷定价法是对使用高峰与非高峰采用不同价位以平衡需求水平。实践中也存在委托社会中介机构测算出某种公用事业产品的价格（如法国的做法）。

　　当前，要加快建设并利用好亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家开发银行等投融资平台，发挥其在基础设施建设、产业发展的关键支持作用。据亚行估算，在2010—2020年基础设施投资需求中，东南亚约为1.2万亿美元，南亚约2.6万亿美元，大中亚地区约2.1万亿美元。这些数字还不包括许多跨境的大型基础设施建设投资。中国有3.4万亿美元的外汇储备，可以通过基础设施建设扩大投资渠道，加快资本输出。同时，这样有利于扩大沿线国家人民币的跨境使用，加速人民币国际化进程。至于亚投行、丝路基金等金融性投资如何与财政性投资合作，又分别核算其效益，也是值得今后研究的方向。

　　探索创新国际公共产品供给渠道多元化，充分发挥民间和非政府组织的作用，鼓励私人资本通过PPP模式参与基础设施项目的投资，风险共担，利益共享。

　　（三）建立互利互惠的商品贸易合作机制

　　公共产品“走出去”，必须依托良好的商品贸易合作机制。《中华人民共和国政府与大韩民国政府自由贸易协定》和《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》于今年12月20日正式生效并实施第一步降税，2016年1月1日实施第二步降税。中韩、中澳两个自贸协定项下关税减让措施的实施，将为扩大双边货物贸易市场准入、拓展双边经济和贸易往来、推动各国经济增长注入新的动力，进一步推动亚太地区经济一体化进程，也有利于中国进出口贸易渠道的畅通。

　　鉴于TPP、TTIP等区域贸易协定的高标准，考虑建立“一带一路”下双边或多边更为优惠的贸易合作机制。由于沿线各国在国家规模、发展程度、经济实力等差距较大，利益诉求不一样，可根据各国之间已经建立的双边、多边合作机制，通过对话、磋商、谈判等形式，逐步消除关税壁垒和各种非关税壁垒，签订双边或多边贸易协定，或者建立自由贸易区，以此推动沿线各国商品贸易的发展。中国应协力打造中国—东盟自由贸易区升级版，推进新亚欧大陆桥、中巴、中缅等陆上经济走廊建设；以产业园、港口建设为依托，推进海上经济走廊建设。中国还应加快国内自由贸易区建设，在签订中韩、中澳自贸协定之后，加快与欧美国家签订双边或多边互惠贸易的进程，进一步拓宽中国公共产品出口的贸易渠道。

　　（四）完善援助互助制度，提高国际公共产品供给的制度话语权

　　十八届五中全会建议“提高我国在全球经济治理中的制度性话语权”。这说明中国已从国际经济制度的参与者逐渐转变为倡议者。

　　广义来讲，国际公共产品还包括一国具有“正外部性”的各种行动。“一带一路”构想本身即是中国向世界提供的公共产品，且欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织参与到具体的合作中。此外，中国经济的快速发展和持续繁荣，为世界提供了一种充满活力的国家治理模式和新的发展思路，中国模式已经成为不少发展中国家研究和学习的对象。中国在稳定经济和金融体系、提供国际援助和救援、科技创新和进步方面的成就也产生了良好的外部效应，一定程度上增加了全球公共物品供给。在国际社会中扮演负责任的大国角色，本身也需要我们在全球或区域公共产品的提供中，展示实际行动，提供制度建议。以公共投资撬动私人资本，在激活国际公共产品供给的同时，使参与各方实现合作共赢。

　　参考文献：
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　　[2]李新、席艳乐. 国际公共产品供给问题研究评述 [J]. 经济学动态，2011（3）.
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　　（作者单位：杨默如，华侨大学财税研究中心；李平，国家税务总局税收科学研究所）