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什么是“多规合一”?  时间: 2018-01-05信息来源: 作者:qgy_admin 责编:


    “多规合一”是指在一级政府一级事权下,强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接,确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致,并在统一的空间信息平台上建立控制线体系,以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。

基本概念


    “多规合一”,是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。[1]

指导思想

    2017年2月23日至24日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平到北京市考察城市规划建设。他指出:“合理布局 规划先行”,城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用,做好规划,是任何一个城市发展的首要任务。习近平要求,把握好战略定位、空间格局、要素配置,坚持城乡统筹,落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图,着力提升首都核心功能,做到服务保障能力同城市战略定位相适应,人口资源环境同城市战略定位相协调,城市布局同城市战略定位相一致,不断朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进。他同时指出“不能政府一换届、规划就换届。编制空间规划和城市规划要多听取群众意见、尊重专家意见,形成后要通过立法形式确定下来,使之具有法律权威性。”[2]

试点工作

   
   市县层面
    国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委2014年联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(以下简称《通知》),提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。中财办副主任杨伟民此前公开介绍,推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。“根据中央的要求,相关部委要形成一个推进‘多规合一’的试点工作方案,上报中央全面深化改革领导小组办公室。”
    《通知》要求试点、探索“多规合一”的具体思路,研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案,形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时探索完善市县空间规划体系,建立相关规划衔接协调机制。具体而言,提出了四项试点内容。首先,四部委要求合理确定规划期限。统筹考虑法律法规要求和各类规划的特点,探索确定统一协调的规划中期年限和目标年限,作为各类规划衔接任务的时间节点。以2020年作为规划的中期年限,研究探索将2025年和2030年作为规划中长期目标年限的可行性和合理性。其次,《通知》提出要合理确定规划目标。把握市县所处大区域背景,按照市县的不同主体功能区定位以及上位规划的要求,统筹考虑国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标,研究“多规合一”的核心目标,合理确定指标体系。第三,《通知》要求按照资源环境承载能力,合理规划引导城市人口、产业、城镇、公共服务、基础设施、生态环境和社会管理等方面的发展方向与布局重点,探索整合相关规划的控制管制分区,划定城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线,形成合力的城镇、农业和生态空间布局,探索完善经济社会、资源环境和控制管控措施。再者,四部委还要求,构建市县空间规划衔接协调机制。从支撑市县空间规划有效实施的需求出发,提出完善市县空间规划的建议,探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制。[3]
    (1)厦门试点经验
    统一布局,“一张蓝图”干到底,重在规划后的管理。“多规合一”审批流程改革既实现了在市、区、部门等建设审批服务领域的全覆盖,也实现投资建设从前端项目策划生成到后端施工图审查、施工许可、竣工验收阶段的全流程覆盖,切实推进了与投资建设涉审批服务密切相关的各个领域的全方位监管。
    率先在全国推动“多规合一”立法。市人大常委会将《厦门经济特区多规合一管理若干规定(草案)》(以下简称“草案”)正式列入2015年立法项目,12月经市人大常委会一审,2016年2月底进行了第二次审议。“草案”共五章三十六条,分为总则、空间战略规划、建设项目生成与审批、监督与责任和附则。该立法将着眼福建自贸试验区厦门片区先行先试,可以对建设项目生成及审批采取更为简易程序。“多规合一”立法具有重大现实意义。“多规合一”后,审批流程较以往有较大改变,以提升行政审批效能、促进政府职能转变。[4]
    (2)贺州“多规合一”试点经验[5]
    1)形成“一本规划”
    构建“1+3+X”地方规划体系
    贺州市以主体功能区规划为基础,依托经济社会发展规划,统筹各类规划,编制形成贺州市发展总体规划,即“一本规划”。构建以发展总体规划为龙头,城乡、土地利用、环境保护为3个主要空间性规划,以及交通、林业、水利等多个规划组成的“1+3+X”规划体系,并同步开展多个规划的编制工作。在编制阶段直接统一了各类规划的规划期限、基础数据、技术标准等内容。
    2)统一绘制“一张蓝图”
    成立市县两级“多规合一”试点工作领导小组,同步推进两区三县的试点工作。市县明确各自的职责任务,制定切实可行的试点工作推进计划。同时,发布全市试点工作指南和统一技术规定,对基础数据、坐标系、三类空间和三大控制线的划定方法等内容进行了详细的规定,市县按照统一的技术要求绘制“一张蓝图”。
    3)探索将发展目标任务落实到三类空间
    在发展总规中确定统一的规划目标任务,将资源环境、经济发展、城镇建设、耕地保护等规划要求,通过定量、定线、定政策的方式有效落实到三类空间,探索以产定地,解决长期以来经济社会发展规划和空间土地规划各自为政的问题。
    4)探索合理的规划弹性调整机制
    提出了城镇用地“规模刚性、布局弹性”的创新模式。在规划期内保持城镇用地总规模不变的前提下,允许布局进行规定幅度以内的弹性调整,以增强规划应对发展不确定性的弹性应对能力。在城市开发边界以内划定相应规模的“白地”,作为城镇用地进行布局弹性调整时的优先备选地,避免弹性走向随意性。
    5)建立统一的规划信息管理平台提升政府现代治理能力
    通过建立统一的规划信息管理平台,统一全市各类规划的空间坐标体系和数据标准,保障空间信息的共享;并通过政务网络接入三县两区和各委办局,实现业务协同。通过优化行政审批流程,提高行政审批效率,提升政府现代治理能力。
    6)探索构建规划衔接协调机制
    谋划成立贺州市规划委员会,负责指导、审查、协调各类规划,在规划的编制、审批、实施监管等环节建立相应的规划衔接协调机制。
    (3)德清试点经验[6]
    1)消除多规矛盾,编制空间一张蓝图。第一,以全域规划优化城乡空间。通过生态空间、农业空间、城镇空间三类空间的划定,实现生态、生产、生活的“三生”空间优化覆盖全域。对生态空间制定了三级管控要求,切实保障了县域生态安全。确定各类农业发展功能区,确保农业生产安全。调整优化城乡空间布局,实现城乡发展从注重“增量”转向“存量”,从注重“外延扩张”转为“内涵提升”。第二,以控制线体系实现无缝对接。建立统一的 “多规合一”控制线体系。保护方面,立足保障生态安全和粮食安全,优先划定永久基本农田控制线和生态控制线。开发方面,避让保护边界,限制城乡无序发展,有效引导城乡空间发展和建设项目布局,合理划定建设用地规模控制线。同时,为保障城乡功能的完整性,增强规划弹性,预留满足特定条件后可开展城乡建设的空间,在城乡建设用地规模控制线基础上划定城乡建设用地开发边界控制线。
    2)提高管理效率,实施空间一张蓝图。第一,“多规合一”信息平台建设总体构架为“1+1+N”,即规划协同平台+审批服务平台+部门服务平台。通过各类系统平台的互联互通,实现“多规”信息的集成和运用。第二,以规划协同平台构建实现项目生成,新建规划协同平台,运用一张图集成,各类招商引资项目、技改项目和政府性投资项目,通过平台进行项目合规性审查,进行项目预评估,达到项目生成的目的。第三,以项目审批流程再造提高行政效率。通过调整审批事项办理阶段、合并部分审批环节、跨部门联合评审等项目审批流程再造机制,改造升级项目审批服务系统平台,统一收发件窗口,申请人进“一家门”办“多家事”,实现从“部门审批”向“综合审批”转变。
    3)增强治理能力,保障空间一张蓝图。第一,以规划委员会统领空间规划工作。完善德清县城市规划管理委员会的人员组织架构和职能,负责国民经济和社会发展规划、县域总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划等规划成果的审查,以及重大项目选址和设计方案审查。第二,以考核体系强化分区分类管理。根据“多规合一”政策分区对各乡镇进行分类考核。生态空间重点考核环境保护和生态旅游产业,城镇空间重点考核工业及城镇功能配套,农业空间重点考核现代都市农业发展及传统产业转型升级能力。    通过对不同区域提出不同的发展要求,在考核指标设置上既有共性指标,又有区域性指标,并赋予不同的权重,有效引导不同区域实现科学发展,实现城乡一体化统筹发展。第三,以协调机制保障一张蓝图干到底。建立一套部门间协作的管理流程,定期组织多部门的联席会议,建立长效工作机制。保证各部门规划编制、实施、管理及更新过程中的有效衔接;统筹各部门规划立项、规划编制、规划审查及实施管理;研究审议规划编制重点和难点,协商解决方案;协调解决规划实施中涉及相关部门的问题,促进部门间协作配合。
    4)一个规划管理与项目审查平台。各类选商引资项目和工业技改项目通过平台进行项目合规性审查,开展项目预评估工作。该平台遵循“一个市县一本规划、一张蓝图”核心理念,基于多规衔接的技术标准和工作机制,消除空间矛盾,通过对多规信息要素叠加,集成多种地理信息数据资源,建成全县统一的规划协同信息平台,实现多规信息的融合汇聚、多方共享和在线审批。
    开化试点工作。开化县结合自然资源资产调查,摸清县域资源环境本底条件,系统梳理各类规划,查找交叉矛盾等问题,研究制定规划体系、空间布局、基础数据、技术标准、信息平台和管理机制“六个统一”为目标的“多规合一”改革方案。当前规划编制工作正在进行,还在处于探索阶段。[7]

   省级层面
    2016年3月到5月,国家发展改革委员会联合国家测绘局先后与浙江省、贵州省、广西省、福建省、湖北省人民政府签订了省级空间规划合作意向。
    海南省多规合一经验。海南省有关部门基本完成了“多规合一”32个专题、12个产业的深入研究,明确了加快推进“多规合一”的许多具体问题。已经编制完成《海南省总体规划》战略规划,确定了我省到2020年的战略目标和2030年的发展愿景,明确了生态红线、环境质量底线、资源消耗上限、城市发展边界、人口环境容量、空间结构、功能和产业分区、基础设施布局、分区管控与指导、保障措施等主要内容。强化“五个统一”,一是探索成立统一权威的规划管理机构,统筹协调全省各类规划,加强规划实施的监督管理,使“多规合一”管理工作常态化;二是探索建立与“多规合一”相适应的行政区划体制,避免资源浪费和同质化、重复建设;三是探索明确省级总体规划刚性指标约束力,各市县、各部门必须严格遵照执行,确保在管控目标上协调一致;四是探索建立全省统一的信息管理平台,对收集的城乡、国土、林业、海洋等空间规划数据转换坐标后集合在统一的信息管控平台上,对出现的数据冲突问题以“尊重历史、面向现实”为原则形成统一口径;五是探索完善规划编制、审批和修改机制。通过“多规合一”进一步提高政府治理能力。一方面,坚持以立法保障改革,在法治下推进改革、在改革中完善法治,确保重大改革事项必须于法有据;一方面,完善规划强力执行实施的相关政策机制,对违反规划的及时发现、及时处置,确保不出现违反规划的项目。在土地、财政、生态补偿机制等政策方面进行研究创新。[8]
    2016年12月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》(厅字〔2016〕51号)(以下简称《方案》),这是在市县“多规合一”试点工作的基础上,中央执行深化改革的又一项重要战略部署,其目的在于建立健全统一衔接的空间规划体系,提升国家国土空间治理能力和效率。


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