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地区发展

陆海统筹先导区创建研究时间: 2018-08-21信息来源:《区域经济评论》 2018年第3期 作者:李 靖 宇 张 晨 瑶 责编:qgy 文 锐


摘 要:党的十九大报告提出要实施区域协调发展战略,并且着眼于建设海洋强国目标,对陆海统筹发展做出重要战略部署。辽宁省作为中国东北地区唯一的沿海省份,应当抓住国家陆海统筹推进的战略机遇,充分发挥自身具有的综合优势,调动依靠广大内陆腹地、面向全球发展的产业布局和资源配置能力,通过改革创新为全国海洋经济和陆海统筹发展做出表率,使辽宁省成长为全国陆海统筹推进的战略先导区。辽宁省具备创建陆海统筹先导区的综合优势,先导区的创建也将为辽宁省实现高质量发展、促进东北老工业基地振兴提供重要机遇。

关键词:辽宁省;陆海统筹先导区;综合优势

中图分类号:F124 文献标识码:文章编号:2095-5766201803-0059-09 

收稿日期:2018-02-19

作者简介:李靖宇,男,辽宁师范大学海洋经济与可持续发展研究中心教授、博士生导师,世界海洋城市总部发展研究院院长(大连 116029)。

张晨瑶,女,世界海洋城市总部发展研究院副研究员(大连 116029)。

习近平总书记在党的十九大报告中提出要“实施区域协调发展战略”,并且进一步要求“坚持陆海统筹,建设海洋强国”①。这充分说明,进入中国特色社会主义发展新时代,中国已经实现了从以陆域为主的经济社会发展理念到陆海统筹发展的战略性转变。随着陆地资源过度开发、生态环境恶化,特别是海洋国土争端僵持不下,海洋的战略地位日益显现,所以我们必须制定和实施海洋发展战略,提高海洋开发、管理的能力和水平,科学开发海洋资源,保护海洋生态环境,维护海洋权益,全方位保障海洋国土安全,建设海洋强国。有鉴于此,辽宁省作为中国东北地区优势独具的沿海省份,应把握黄金时机,依靠东北地区广阔的内陆腹地、面向全球的产业布局和资源配置能力,充分发挥其区位优势、陆海资源优势和产业基础优势,将自身打造成为推进全国陆海统筹战略的先导区,为新时期实现高质量发展赢得更多战略空间。

一、辽宁创建陆海统筹先导区的时代背景

当前,中国海洋经济迅猛发展,势头强劲,东北老工业基地振兴战略深入推进,新动能不断涌现,辽宁沿海经济带立足港口面向世界努力实现高质量发展,这些都为辽宁省创建全国陆海统筹先导区带来了重大机遇。

1. 国际背景:海洋经济成为各国经济新增长点

现代海洋经济兴起于20世纪60年代。1960年,时任法国总统戴高乐提出“向海洋进军”的口号。紧接着,1961年美国总统提出“美国必须开发海洋”,意在开创一个海洋开发的新纪元。1967年法国政府成立国家海洋开发中心,全盘统领海洋开发、政策制定等相关事项。21世纪将是海洋开发的世纪,当今国际经济发展主要态势也印证了这一点,特别是在人类社会面临地球生态环境危机,地球资源日渐枯竭的危急时刻,开发海洋、发展海洋经济成为各沿海国家的发展重点。美国制定了《2000年海洋政策法令》,从法律上为海洋政策制定提供保障,随后《美国海洋行动计划》为21世纪的美国海洋事业指明了方向;2001年,从《保护我们的海洋》到《变化中的海洋》,英国开始制定综合性的高层次的海洋综合管理政策;普京签署的《2020年前俄罗斯联邦海洋学说》,以期继续巩固俄罗斯的世界强国地位。尤其是2008年国际金融危机后,各国纷纷加快经济结构调整步伐,而发展海洋经济能够打造区域经济发展的新增长点,所以国际海洋竞争日趋激烈。

2. 国内背景:海洋经济带状和点状空间布局基本成型

中国是陆海兼备的国家。海洋不仅是守护中国国家安全的天然屏障,同时更是中华民族实现可持续发展的重要战略资源。中国未来经济发展陆域发展空间和资源的限制,自由贸易、交通运输对海洋的依赖,国家权益的拓展均要求我们要更好地开发和管控海洋,而做好发展海洋经济这篇大文章,对于拓展社会经济发展空间具有重大的意义。“十二五”规划纲要将发展海洋经济提升到了国家战略高度,“十三五”规划提出“拓展蓝色经济空间”,发出了向海洋进军的时代最强音。《全国海洋经济发展“十三五”规划》提出到2020年形成陆海统筹、人海和谐的海洋发展新格局。中国海洋经济布局整体呈现出大“S”型,从北往南看,包括9个省份的海洋经济整体布局已经形成,经济总量不断增长、崛起中的蓝色地带正面向世界成为更加充满生机的发展前沿。

3. 区域背景:辽宁沿海经济带优势潜力彰显

当前,中国区域海洋经济发展迅速。珠三角、长三角、环渤海地区城市群综合实力继续占据优势地位,沿海优势持续释放,三大区域继续承担着转型发展、拉动经济的火车头作用。辽宁省是环渤海经济圈的重要组成部分,同时也是东北地区的开放前沿,是辽宁沿海经济带这一国家战略的实施主体。20097月,经国务院批复,辽宁沿海经济带开发建设正式纳入国家战略,中国沿海经济布局更加完善。经过多年发展,辽宁沿海经济带已成为东北地区对外开放的新平台,以及面向东北亚经济圈国际开发合作的最具后发优势潜力的新增长极。目前,辽宁沿海经济带发展规划在国家战略政策支持的基础之上,正在与沈阳经济区、突破辽西北等区域发展战略协调并进。因此,要充分利用辽宁自由贸易区这个平台,立足改革开放创新,依托东北的雄厚基础和资源优势,不断注入改革开放新内涵,推动经济社会发展回升向好,努力在东北振兴中开拓新局面。要注重继续发挥大连的龙头和核心作用,打造辽宁沿海经济带升级版,从而为创建全国陆海统筹先导区创造条件。

二、辽宁创建陆海统筹先导区的综合优势

依据地缘关系、腹地支撑、资源禀赋、基础设施、经济基础、科技人才、政策投放等优势资源,辽宁省已经具备了创建全国陆海统筹先导区的综合优势支撑。

1. 地缘关系优势

辽宁省地缘关系优势十分显著。对内,辽宁省地处东北综合经济区,毗邻京津冀地区,是东北三省与内蒙古东部地区的对外开放门户;对外,辽宁省面向太平洋,与俄、日、韩、朝等国家山水相邻。其中位于辽东半岛最南端的大连市②,由于地理位置重要、开放地位显著,特别是“一带一路”倡议深入实施以来,以大连港为枢纽的国际运输与物流通道建设正在加快推进当中,“辽满欧”“辽蒙欧”“辽海欧”三条交通运输通道也初见规模,大连作为辽宁沿海经济带的龙头地位和东北老工业基地振兴的引擎功能愈加凸显。位于辽东半岛西北部的营口市,是东北第二大港口城市,辽宁自贸区营口片区挂牌使得营口的开放地位进一步提升。位于辽宁省东南的丹东市,东与朝鲜隔鸭绿江相望,具有重要的沿边开发开放战略地位。位于辽宁省西南部的葫芦岛,是辽宁省乃至东北地区的“西大门”,战略地位极为重要,是东北、华北地区的海上咽喉。独特的地理位置,复杂而多变的地缘政治关系,使得辽宁省在拥有众多优势条件的同时也必须承担更多的发展重任。陆海统筹开拓蓝色经济新空间,巩固辽宁省在东北地区对外开放中的主导地位,对于推动形成互利共赢的开放格局具有重要的战略意义。

2. 东北腹地优势

东北三省曾经为奠定中国工业化的初步基础输送大量人力、资源,做出了透支性的历史贡献。东北地区具备优于中国东南沿海省市的工业基础设施优势和产业技术人才优势。东北三省以煤矿、石油、铁为代表的40多种矿产资源储量居全国前三位。东北地区是中国最大的天然林区,特别是土地资源丰富,人均耕地面积大,且地势平坦,气候、降水量适合农作物生长,是中国商品粮主产区之一。内蒙古东部五盟市与东北三省在资源结构、产业结构、科研技术等方面具有极强的协同发展和互补特征。同时,与俄罗斯、蒙古国的陆路相连,可以构建东北腹地通往欧洲市场最便捷的运输通道。依托自然资源优势、交通区位优势、产业基础优势,东北地区已经成为重要的装备制造业、原材料工业、商品粮和能源工业基地。随着开放步伐加快,东北腹地正在转身向海,进一步激发自身优势和潜力,从而加快东北综合经济区经济一体化的建设进程。

3. 资源禀赋优势

辽宁省矿产储量丰富,全省已发现各类矿产119种,是中国矿产资源大省之一。辽宁省也是全国13个粮食主产区之一,蔬菜产量全国前十,畜牧业产值全国前五,是全国重要的畜产品供给基地。另外,辽宁省位于中国沿海地区的最北部,横跨黄海、渤海,海岸线全长2017公里,约占中国的12%。全省滩涂广阔、资源丰富,面积约2070平方公里,拥有岛、坨、礁506个,面积较大的有外长山列岛、里长山列岛等,总面积为191.5平方公里。辽阔的海域使辽宁省拥有丰富的海洋生物、海洋矿产、海水化学资源、海洋旅游和港口建设资源。海洋生物名类繁多,有520多种,已被确认具有经济开发利用价值的品类80多种;海洋矿产种类多、分布广,已探明石油资源量为7.5亿吨,天然气资源量1000亿立方米,海水化学资源极为丰富;天然海水浴场众多,滨海、海岛、海上旅游形式多样;全省宜港岸线长达1000多公里③。随着港口资源整合大幕拉开,2018年内将有望实现省内沿海港口经营主体整合,辽宁港口集群的发展潜力将会得到进一步激发。

4. 基础设施优势

辽宁省区位优越,交通体系发达,现代化综合交通运输体系架构逐渐形成,服务功能显著增加。目前已形成以港口为门户,航空、铁路、公路、水路相配套的四通八达的综合立体交叉运输网。党的十八大以来,辽宁省港口新增万吨级以上泊位40个,总数跃升至227个,“辽满欧”“辽蒙欧”“辽海欧”交通运输大通道正在构建当中,推动辽宁省加快融入“一带一路”布局。全省4个航空港已开辟206条国际国内航线,拥有东北地区最大的国际航空港。《辽宁省“十三五”综合交通运输发展规划》指出,5年内实现省内市市通高铁、县县通高速,建设康平等15处通用机场,建设沈阳、大连铁路枢纽和12个综合客运枢纽等。辽宁省正在贯通连接14个城市的高速铁路网、高速公路网与全国整体路网、东北区域性路网紧密结合。目前,辽宁省已经形成了纵横交织的现代化综合立体交通网络,并不断完善区域交通网络布局结构,成为服务省内省外、链接国内国际的重要交通枢纽区域。

5. 经济基础优势

2017年辽宁省供给侧结构性改革纵深推进,结构调整步伐加快。工业增加值趋稳向好,装备制造业、石化行业、冶金建材行业均彰显出向上势头。电子信息行业新产品、新技术不断涌现,高端装备制造引领带动作用提升,显现出较强的国际竞争力;石油、电力、天然气、煤炭、土地等供给能力增强。另外,全省已经形成了初具规模和较高竞争力的产业集群。目前,销售收入超过百亿元的产业集群近百个,超千亿元近10个。2017年全省高新技术企业达到2580家,比2016年增加743家,高端装备制造业占比达18%。工业机器人、智能制造等战略性新兴产业发展迅速,企业数量大幅增长,其中,先进制造与自动化、新材料领域发展迅猛,工程技术服务业、教育和培训、文化创意和设计等科技服务业类高新技术企业数量也逐渐增多,集聚和培养了数量可观的各类创新型人才。

6. 科技人才优势

辽宁省科研力量雄厚,拥有大量中央直属骨干企业、省直属企业、大专院校、科研院所等,为产业发展提供了有力的智力支持和人才储备。全省已组建省级以上工程技术研究中心和重点实验室1053个,辽宁省(不含大连市)拥有科技企业孵化器31家,产业技术创新平台128个,产业技术创新战略联盟76个。包括金属材料、航空发动机、工业自动化等25个学科和专业的研究水平,处于全国领先水平。辽宁省拥有国家级高新区8个,省级高新区7个,规划到2020年总数达到25家,累计培育高新技术企业1800余家,占全省的30%,拥有博士以上学历高端人才4961人,吸纳大专以上科技人才31万人。全省有两院院士57人,位居全国第7名,各类专业技术人员323万人,8148人享受政府特殊津贴。2016年全年研究与试验发展(R&D)经费支出354.7亿元。年末从事科技活动人员25.6万人,其中研究与试验发展(R&D)人员13.8万人。全年专利申请52603件,增长24.8%④。全省所在单位主持和参与完成的国家科技奖13项,其中包括技术发明二等奖1项,科技进步一等奖1项、二等奖7项⑤。

7. 政策支持优势

辽宁省作为东北地区唯一的沿海省份和老工业基地获得政策支持,又有沿边沿江沿海的开发开放政策,是国家一直以来关注并给予政策倾斜的地区。辽宁自贸区挂牌成立,其政策优势正在逐渐显现。作为东北振兴战略的主体,辽宁省委、省政府一直致力于为辽宁省发展创造良好的政策环境,对重点行业给予税收优惠,扶持重点产业集聚区,加大企业技术改造等。《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》是党的十八大以来首个区域发展政策文件,并且提升至与“三大战略”同样的高度,充分体现了党中央对解决东北问题、提振东北经济的决心与信心。早在2006年,辽宁省人民政府就在税收、贷款、资金扶持、行政管理等方面给予沿海重点发展区域以政策优惠。20105月,辽宁省政府通过了《辽宁沿海经济带发展促进条例》,从法律角度为其保驾护航。《辽宁沿海经济带三年攻坚计划(20182020年)》也提出,辽宁省将出台一系列具体政策,在沿海重点园区创新发展方面,在政府财政支持方面,在全面推进港产城融合发展等方面加大力度,攻坚克难谋求更大发展。应当明确,辽宁沿海沿边沿江开发开放、东北老工业基地振兴、辽宁自贸区建设是党和国家赋予辽宁省的一项重要任务,所以辽宁省应当不辱使命,把握好利好政策,争取成为沿海沿边沿江地区对外开放、老工业基地振兴的国家级发展示范平台。

三、辽宁创建陆海统筹先导区的战略意义

辽宁省创建全国陆海统筹先导区有利于推动辽宁产业结构的优化升级,有利于加快东北老工业基地振兴,有利于促进陆海统筹一体化发展,有利于构筑辽宁全方位开放新格局。

1. 有利于推动产业结构的优化升级

由于临近港口,便于发挥港口产业聚集作用,统筹陆海生产力科学布局,加上东北腹地石化、钢铁等产业支撑,以及便利的交通条件,辽宁省可以加快沿海港口布局与功能整合,推动重化工业向沿海地区布局,也可以因地制宜承接国际重化工业等产业转移。要注重在调整陆海产业结构进行产业升级的同时,加强新兴科技与现有产业的融合,通过以信息化带动工业化等措施,将改造传统产业与增加新兴产业及高科技产业相结合,使辽宁临港区成为国家新型产业基地的主要承载地和战略性新兴产业培育发展的重要策源地,带动辽宁省乃至东北地区产业结构的优化升级,推动国家新型产业示范基地建设。临海产业是陆域产业与海洋产业联系的纽带。相较于陆域产业而言,推进海洋产业与科技结合,做大做强海洋经济,是优化经济结构、实现绿色发展的一条重要经验。推进陆海统筹,既可以把辽宁省海洋产业所具有的海洋资源利用优势向陆域产业转移和扩展。也可以促进陆域产业将所积累的技术资金等优势向海洋产业延伸,通过上面两种途径,可以加强陆海产业的联系,吸收和应用海洋科技新成果的导向带动作用,调整优化海陆产业结构和空间布局,促进陆海各领域产业的发展,从而推动辽宁省整体产业的调整和升级,突破海洋经济发展瓶颈。

2. 有利于加快东北老工业基地振兴

全面振兴东北老工业基地是“十三五”时期促进国家区域发展总体战略协调推进的关键环节,是推进经济结构战略性调整的重要举措,是优化调整国有资产布局的客观要求,是塑造东北地区全方位对外开放格局、打造新经济支撑带的重大任务。中国特色社会主义进入新时代,东北地区必须以党的十九大精神为指导,始终坚持深化改革不懈怠,顶住经济下行压力,把握稳中有进的向上势头。为贯彻党的十九大精神,全面推动东北老工业基地调整和改造,辽宁省提出打响三年攻坚战,支持引领辽宁实现全面振兴。应当看到,推进陆海统筹,有利于辽宁省五大区域发展战略协同并进,打造区域四大发展中心,有利于将辽宁沿海经济带打造成为国家沿海地区的新增长极,实现大连“三个中心一个聚集区”的发展定位,强化大连—营口—盘锦主轴作用。有利于充分释放东北地区资源丰富、产业基础、技术人才等潜在优势,形成面向沿海的发展模式,增强对产业资本的吸引力,带动东北地区在国际舞台上参与更高层次的产业分工与合作,全面提升东北优势产业的国际竞争力。有利于进一步优化经济布局,加快形成海洋医药与生物制品产业、海洋新能源、休闲渔业等新型产业基地建设。有利于解决东北地区作为传统资本密集型重工业基地的就业问题,促进人口、资源、环境协调发展。

3. 有利于促进陆海统筹开发一体化

早在20世纪80年代,伴随着中国经济改革和对外开放的深入发展,中国沿海各省逐渐重视海洋国土资源的开发,浙江、海南、山东等省份都先后提出了建设海洋经济大省的战略目标,特别是“一带一路”重大倡议推出以来,全国各沿海省市均提出要积极融入“一带一路”建设,努力开拓海洋经济新空间。辽宁省在20世纪80年代提出建设“海上辽宁”目标,经过多年建设,辽宁省海洋事业发展势头迅猛,海洋产业总产值从1996年的207亿元增长到2017年的4800亿元⑥。此外,辽宁省海洋科技支撑水平显著提高,海洋综合管理能力有所增强,海洋生态文明建设稳步推进。“十三五”时期,围绕国家发展总体战略,陆海统筹壮大海洋经济的时机已经成熟。辽宁省应积极承担这一国家战略使命,落实海洋强国战略具体行动,加快发展海洋经济,优化陆海产业布局,以沿海牵动东北腹地、辐射环渤海区域、面向东北亚,联通欧亚大市场,积极融入“一带一路”倡议,带头打造陆海统筹开发先导区,自觉以开放、共享的发展新理念为指导,争当率先实现陆海统筹开发一体化的排头兵。

4. 有利于构筑全方位开放新格局

推进陆海统筹,有利于辽宁省“引进来”和“走出去”战略的实施,有利于加快辽宁省开放型经济建设进程。一方面,由于辽宁省在位置上临近日、韩两国,长期以来往来密切,而且辽宁省又是东北产业链条的中间环节,这种得天独厚的地域优势有利于增强经济的外向度,尤其是吸引了大量日、韩等国大型跨国公司入驻。另一方面,陆海统筹可以促进沿海与腹地良性互动,有助于加强腹地与国际资本的对接,特别是能够加强与俄罗斯的经济技术交流与合作,充分利用西伯利亚与远东地区丰富的石油、天然气资源,借以缓解中国资源相对不足的困境,从而打破能源供给瓶颈,实现经济可持续发展。辽宁省可以充分发挥比较优势,促进外向型加工业发展,增强腹地的产业服务功能,带动腹地经济联动发展。可以通过多种形式积极参与东北亚区域能源、矿产勘探、开采等合作,特别是钢铁、石油、煤炭等领域的国际开发与合作,搭建国际产能合作平台,以便为东北老工业基地全面振兴和环渤海经济圈整体开发提供能源支撑。与此同时,还要努力在石化机械、动力机械制造这些领域实现产业延伸,培育新兴业态,打造新增长点,不断优化调整产业结构,不断提升发展质量,形成滚动发展格局。

四、辽宁创建陆海统筹先导区的现存问题

反观现实,辽宁省的海洋综合实力距离达到创建全国陆海统筹先导区的目标定位还存在一定的差距,具体体现在以下几个方面。

1. 陆海区域开发一体化能力亟待加强

陆海统筹战略在海洋学术研究领域的提出由来已久,但时至今日这一战略的实施仍然还处于探索阶段。陆海统筹强调的是要以沿海陆地为依托、为基地、为平台,从陆海各自为战转向陆海联动,以蓝色海洋引领发展新格局,走向外海,走向大洋,走向深远海。但就辽宁省目前的发展来看,更多的局限在近海滩涂、陆地的开发。陆海两大板块并没有实现对接融合,在发展路径和开发逻辑的选择上依旧是传统陆地发展模式的延续,而且延续了陆地开发的低效、不可持续、不协调的方式。近年来,在蓬勃发展的海洋经济开发大背景下,因为缺乏强有力地规范引导,辽宁省各沿海城市都在争上大项目、大港口、大钢铁、大石化,并且围绕项目展开激烈竞争。如大连大孤山半岛烟囱、管道林立,石化类企业就多达38家以上,化工园区混乱分散⑦。而海洋经济中对环境负面影响较小、比较能够富民的滨海旅游业、海洋服务业等业态发展明显不足。可以看到,辽宁省陆海区域开发一体化规划不合理,没有形成合理的产业布局,导致沿海重工业产业布局混乱,这不仅会造成地区产业结构严重趋同,同质化恶性竞争,而且由于不计后果的粗放式开发利用造成的海洋生态环境问题,必然不利用陆海经济的可持续发展。

2. 陆海产业开发一体化效益亟待提高

辽宁省陆海产业布局存在诸多问题,例如,海域与陆域开发布局衔接不畅,不利于陆海经济资源互补。海洋产业结构不够合理,海洋科技等产业落后于陆域产业发展步伐,影响陆海产业结构协同演进。主要表现在,海洋第一产业相较其他十个沿海地区所占比重过大,海洋渔业资源从数量到品质都有所下降,海洋捕捞业亟待转型升级。由于基础设施相对落后,海洋第二产业难以扩大规模,同时还存在盲目扩张等影响规模效率的问题。这种情况必将导致陆海产业在开发利用和布局上产生差异与错位,使生产要素不能得到最优配置,不利于陆海经济社会效益的最大化。特别是由于海洋第二产业发展滞后,科技含量低,产值链短,深加工能力不足,使得产业附加值较低。由于采取粗放型发展,海产品资源浪费严重,利用率低。另外,辽宁省陆海产业子系统内部的各种具体产业之间,存在“蓝色经济”与“绿色经济”发展不协调的情况,争地矛盾一直比较突出。具体表现为临港产业区建设、化工园区和滩涂围垦等一窝蜂似的扎堆开发,海域、海岸带的军事用途和生产利用存在多重矛盾;港口运输业与水产养殖业存在用海冲突,在非规划区、禁养区违规养殖,占用航道、军用锚地给港口的航运业带来安全隐患,同时海上溢油、漏油事故也会对违规、违法养殖造成严重影响。产业布局不合理,造成了陆海产业在产业规划建设、资源要素配置、生态环境整治等环节上屡屡出现问题和漏洞。这既给整个辽宁省沿海区域的生产和生活带来不良影响,又阻碍了陆海产业一体化开发整体效益的实现。

3. 陆海两域管理部门职能相互交叉

中国海洋事业管理一直遵循传统的行业部门管理模式。2013年国务院重新组建国家海洋局,这样的整合提高了工作效率,改善了政出多门的情况,然而至今“九龙治海”乱象仍然存在。例如,名称上不明确,海监和渔政没有正式合并;身份不统一,有的是政府系列,有的是事业属性;职责不明确;权限不清晰等。辽宁省也存在这样的问题,辽宁省海洋渔业厅行政级别不高,权威性不足,海洋事务主要集中在渔业、船舶运输等传统管理方面,管理力量分散且局限性强,出现问题时难以及时发挥指挥和协调作用。而且,辽宁省海洋渔业厅对各地方的海洋管理部门不是统属,都是独立的、垂直运作,管理权限存在交叉。同时,长期以来分散型、分割式的管理模式,导致决策上存在随意性和盲目性,部门之间彼此推诿等情形并不少见。因此,亟须建立海洋综合管理体制,对各管理主体进行协调。另外,中国涉海法律法规不健全也不利于辽宁省等沿海省份海洋事业的健康有序发展。中国现行的海洋法律法规,还没有综合性基本法,仅有渔业法、海上交通安全法等专项法,部分行政法规欠缺可操作性,适用范围不明晰,因此,健全海洋法律法规十分紧迫。为此必须在深入研究的基础上,不断完善海洋法律体系,尽快改变当前海洋立法适用度差、可操作性低、覆盖面窄的不利局面,保障中国海洋事业健康、有序发展,确保海洋权益得到有力保护。

4. 陆海生态环境保护工作仍然不到位

辽宁省陆海资源的开发不同程度地受到某些因素的制约,这种现象在海域资源的开发中表现得更为明显,结果导致资源过度利用与开发不足并存,近岸海域污染和生态环境恶化未得到有效控制。主要表现为近岸海域开发利用过度,海域使用综合效益低,特别是局部海域污染严重,非法排海污染屡禁不止,影响正常用海活动;捕捞强度超负荷,鱼不成汛,部分海洋珍稀物种濒临灭绝;部分入海排污口长期监管不到位,近岸海域陆源污染防治工作推进不力,环境污染监管难度较大。经调查,目前辽宁省环保部门提供的211个入海排污口中,有68个是违规设置。《2016北海区海洋环境公报》显示,渤海海水环境质量趋于改善,但渤海近岸海域水质一般,多数水域为亚健康状态⑧。与此同时,岸线和海域非法占用现象严重,如2014年大连长兴岛经济区管委会批准建设项目违法填海222公顷;2012年至2015年,庄河违法填海261公顷等。尽管中央三令五申,但是部分地区屡屡突破环境底线上项目,问题根源在于海洋管理等部门和有关地方政府的纵容姑息,比如虽然当地海洋部门对太平湾港区违法填海进行处罚,但由于处罚金额远远低于填海所得,而且处罚后将罚款又以补贴名义全额返还企业,导致问题始终难以解决。

五、辽宁创建陆海统筹先导区的对策建议

面对诸多问题,辽宁省应制定陆海统一规划,构筑区域合作新平台,要着力统筹陆海产业合理布局,做好产业链优化对接,统筹陆海管理职能部门实现统筹协调综合性管理,切实加强陆海环境综合整治,做到开发保护相结合,从而逐渐步入创建全国陆海统筹先导区的理想境界。

1. 因地制宜制定陆海统一规划,构筑区域合作新平台

目前辽宁省海洋开发出现的不合理、不可持续开发态势,其主要原因是缺乏因地制宜的陆海统一规划。从宏观、中观、微观层次相结合统筹谋划陆海国土空间,是解决陆海资源分布、功能布局矛盾的有效措施。具体可采取点轴发展模式,一方面,在海岸带地区实行重点开发,形成几个实力强劲的增长点,带动陆海经济发展;另一方面,加强基础设施建设,形成发展轴,发挥轴线的辐射和带动作用。结合辽宁省海岸带地区的产业发展现状和经济基础情况,可以选取港口和海洋重点产业基地作为陆海经济统筹发展的增长点。辽宁省包括两个方向陆海统筹发展主轴:一个方向是环渤海地区的海岸线,重点是加强辽宁沿海经济带的建设,真正实现国家级战略发展平台的运作功能和竞争实力;另一个方向是连接沿海港口与腹地交通枢纽的四通八达的交通线。其中重点是要加强贯通沿海和腹地的沈大交通经济带、京哈主线、东北东部沿线经济带等。沿着主线、副线及各自的延长线,可以把海洋经济对周围区域的辐射带动功能传递到蒙古甚至俄罗斯等国家和内陆地区,从而拉动内陆的经济基础、技术能力和人才储备,用以拓展海洋资源开发的广度、深度,同时能够缓解资源匮乏、空间不足、能源短缺、交通紧张等陆域发展的现实问题,拉动陆域的就业水平,同时带动海洋经济发展。

2. 着力统筹陆海产业合理布局,做好产业链优化对接

鉴于辽宁省陆海产业布局存在的问题,各级政府和部门应当从战略的高度,统筹规划、科学开发,采取有针对性的措施,优化海洋产业布局,使海洋产业功能和效益得到最大程度发挥,确保在新常态下推进海洋经济又好又快发展。临海产业是实现陆海产业联动的纽带,通过这个载体,推动广大腹地的经济力量向沿海地区集中,同时由海域向陆地延伸产业链。这样的发展方式,可以统筹陆海产业逐渐实现协调、错位发展。为此,要充分利用辽宁沿海经济带独特的区位优势,基础优越的港口优势,显著的产业集聚态势,加快发展临海工业。具体而言,是要立足辽宁省本地区优势,因地制宜地规划生产和产业发展重点,选择链条长、关联度高、辐射力强的临海主导产业和优势产业,提高产品加工深度和产品高技术含量,在产品层次、产业分工、经营规模等方面多下功夫,提高海洋产业素质和海洋经济综合发展水平。大力推动产业重组,积极稳妥处置“僵尸企业”,优化资源分布,并充分发挥大企业集团的规模经济效益和聚集经济效益,增强企业集团的技术水平、技术创新能力、经营管理水平、企业自我积累能力等,以此打造一批具有较强竞争力、美誉度、产品市场覆盖率较大的明星产品和拳头产品,推动形成一批海洋优势产业和产业聚集区。

3. 协调陆海管理部门之间矛盾,实现陆海综合化管理

要实现陆海统筹发展,就必须解决当前存在的陆海产业发展各自为政、管理权限不明晰的问题,真正做到从宏观、长远发展角度出发综合规划陆海产业,避免海洋资源的无序开发,减少重复建设。首先要以辽宁省海洋渔业局为主,明确各海洋管理部门的权限,统筹海洋宏观调控和地区发展战略,理顺并细化各部门职责分工,促进省(市、区)海洋管理部门的统一协调运行。形成海洋事务综合管理的统筹安排,建立强化服务、监督和引导功能的综合管理体制,形成跨部门、多层次、多维度的协调机制。转变海洋管理模式,形成联席会议制度,建立跨领域综合协调制度和咨询服务制度。统一管理和分级、分部门管理相结合,加强涉海部门的信息传递,加强协作,形成配合密切的长效工作机制。构建科学的管理模式,可以在组织机构和管理体制逐步完善的过程中,建立面向公众的信息管理平台,形成海洋事业日常事务、战略规划、科研进展等事项由多元主体共同参与、建设、监督的管理模式和工作局面。要形成依法行政的工作机制。海洋管理注定存在其特殊性,特别是面对海洋突发事件,如海上溢油事故造成污染等海洋环境问题,中国执法船遭到他国军舰跟踪、监视和拦截以及渔民遭遇他国扣押等海洋权益争端问题,海上沉船等海上突发式应急救援事件等,所以必须要形成一套应急管理系统和管理机制,以便在突发事件中尽快传递国家意志,保护海洋权益。可以在海洋管理机构建立海洋事故应急总指挥系统,健全以各级应急指挥中心为平台的各个协作部门的交流沟通机制,定期组织应急处置联席会议,联络海洋应急处置成员单位,全面评价事故处置的组织领导、事件预防、组织调度、监测评估、应急处置以及事后恢复、调查处理和究责赔偿等情况,实现常态化的海洋应急管理。

4. 切实加强陆海环境综合整治,做到开发保护相结合

为维持陆海生态系统之间的平衡,第一,要大力强化全民海洋意识,增强对海洋资源的保护意识,辽宁省作为陆海兼备的具有特殊发展优势和发展条件的省份,要引导舆论和公众树立正确的海洋观,使人们明白对经略海洋、保护海洋而要承担的责任和义务。只有做到珍视海洋的馈赠,才能实现人与自然和谐共生,才能使海洋资源长久持续地为人类造福。第二,要合理开发海洋资源,促进资源有效利用,优化配置海洋资源,在满足人类基本能源需求的同时做到物尽其用,实现经济效益、社会效益和生态效益最大化;对海洋资源要适度开发,避免由于利用不当、管理不善而造成损失。对海洋可再生资源而言,要增强海洋科技创新的引领和支撑能力,要改善资源利用的质量、效率、效益。第三,要维护海洋生态安全。具体要做到依法保护性开发近海和浅海资源,探索深远海资源开发利用活动。加强水域环境的保护,重点加强对入海河口地区的水域环境保护,摸清入海污染源分布情况,从污染源头进行整治,严格禁止企业长期大幅度排放污染物质、倾倒废弃物,严格禁止建立大型污染性工业企业,实行污染物总量控制制度,落实排污收费、非法污染罚款等制度;控制和管理海上石油等海上活动引起的污染,要求海运企业或作业者配备防污器材,具备防治污染应急能力,减少突发性污染事故。要加强海洋生态系统的防治和修复,结合重点海域生态污染和治理情况,基本实现恢复和重建海洋生态系统的结构和功能,为海洋资源再生提供基本的条件,推进海洋生态文明建设。第四,要加强海洋环境监测和执法力度。目前,国家已经颁布了《临海及毗连区法》《渔业法》《海洋环境保护法》《海上交通保护法》等一系列法律法规。为了更好地如期完成计划,还应出台能够反映地区特点和需要的地方性法规、补充规定和实施细则,诸如《辽宁省海洋资源开发和保护法》《辽宁省海域使用管理细则》《辽宁省海岸带管理法》《辽宁省海洋保护区管理专项规定》等,并对一些不适应形势的规定进行修改,最终形成与国家法律衔接配套、具有较强操作性的周密严谨的地方性法规体系,为进行海洋综合管理提供法律依据。同时要加强执法管理工作,贯彻落实海洋管理的各项法规。依据《辽宁省海域使用管理办法》加强海域使用管理和海洋资源综合管理,加大海洋资源开发利用管理的执法力度,促进海洋管理工作法治化进程。

 

注释

① 习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,人民出版社,201710版。

②刘楠,周跃,刘纤:《大连市海绵城市建设有效途径研究》,《国土与自然资源研究》2017年第6期。

③涂雯:《“一带一路”战略下大连港多式联运发展现状及对策建议》,《港口经济》2017年第5期。

④赵喜仓,张大鹏:《加强知识产权保护会促进经济增长吗?》,《经济问题》2018年第2期。

⑤⑥辽宁省统计局:《辽宁省2016年国民经济和社会发展统计公报》,201731日。

⑦李雪铭,张春花,夏春光,等:《基于人居安全视角的化工园区安全风险评价——以大连大孤山半岛化工园区为例》,《辽宁师范大学学报(自然科学版)》2017年第3期。

⑧国家海洋局北海分局:《2016年北海区海洋环境公报》,20176月。


Research on Establishing National Land and Sea Integrated Planning Leading Area

Li Jingyu  Zhang Chenyao

AbstractThe 19th National Party Congress proposed to implement a coordinated regional development strategy  and focused on the goal of building a marine power and made important strategic plans for the development of land and sea as a whole. Liaoning Province as the only coastal province in northeast China should seize the strategic opportunity of national land and sea overall planning give full play to its own comprehensive advantages and mobilize the industrial layout and resource allocation capabilities that rely on the vast hinterland and global development set an example for the nations marine economy and the overall development of land and sea through reforms and innovations so as to enable Liaoning Province to grow into a strategic area for the overall development of the land and sea. Liaoning Province has the comprehensive advantage of establishing a land and sea integrated pilot area. The creation of the pilot area will also provide important opportunities for Liaoning Province to achieve high quality development and promote the rejuvenation of the northeast old industrial base.

Key WordsLiaoning Province Land and Sea Integrated Planning Leading Area Comprehensive Advantage                                (责任编辑:文 锐)