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贵州绿色金融发展的实践与建议时间: 2018-09-02信息来源:中国经济时报 百家号04-11 作者:“贵安新区绿色金融发展研究”课题组(执笔:王辉 田辉 蓝虹) 责编:qgy


贵州贵安新区作为5个国家级绿色金融改革创新试验区之一,较大程度上反映了贵州省在绿色金融方面取得的积极成果。贵州省的绿色金融建设起步较早,积累了宝贵的发展经验,也面临一些问题,因此必须进一步改进现行的政策体系,要点在于“顶层设计”与“地方探索”有机结合,“自上而下”与“自下而上”密切配合。


随着绿色发展上升为国家战略,绿色金融体系在我国蓬勃兴起。它借助金融的融资、风险管理等功能推动绿色发展,成为近年来金融市场的热点和焦点。2017年6月14日,国务院决定在贵州、浙江、江西、广东、新疆5省(区)选择部分地方,设立绿色金融改革创新试验区,进一步推动我国绿色金融体系向纵深发展。选择处于不同经济和金融发展水平、不同资源环境承载能力的五个省区开展试点,既体现出绿色金融是一项具有系统重要性意义的任务,也有利于在更具差异性的背景下开展相关工作,为全国普遍推开积累充分经验。然而,金融改革创新试验区的建设不是一件简单的事情,势必面临诸多挑战和考验。

贵州省发展绿色金融的探索实践

在首批5个国家级绿色金融改革创新试验区中,贵州省贵安新区名列其中,成为西南地区唯一入选者。无可否认,贵安新区的入选与贵州省以往在推动绿色金融方面所取得的积极成果以及享有的良好声誉具有相当大关系。事实上,贵州省的绿色金融建设起步较早,也积累了一定的经验,主要包括以下方面。

(一)高度重视生态文明建设,为绿色金融体系发展奠定基石

贵州省属于经济相对落后但发展速度很快,生态环境良好但十分脆弱的地区,在全国颇具代表性。对自身的优势、劣势贵州省有清楚认识,严格遵循“守住发展和生态两条底线”的思路不摇摆,期望实现经济发展与生态保护双赢的目标,而不能重复“先污染后治理”的老路。贵州省出台了许多切实措施来守住发展和生态两条底线,包括对地处重点生态功能区的10个县调整综合测评办法,取消GDP考核指标;开展生态环境损害领导干部问责和领导干部自然资源资产责任审计试点等。这些措施有助于优化绿色金融发展的外部环境。此外,在清晰的发展思路下,贵州省大力盘活现有绿色资源,着重发展生态利用型、循环高效型、低碳清洁型、环境治理型等绿色经济“四型”产业,2017年,贵州省“四型”产业占地区生产总值比重达到37%。如何围绕“四型”产业服务,成为贵州绿色金融发展的着力点。

(二)及时出台地方性绿色金融发展规划,向金融市场清晰传递出积极信号

2016年8月31日,中国人民银行、财政部、国家发展改革委、证监会等七部委联合颁布《关于构建绿色金融体系的指导意见》,成为我国绿色金融体系的顶层设计文件。贵州省对此作出了积极响应,2016年11月,率先出台了《关于加快绿色金融发展的意见》,明确提出推动本省绿色金融发展的具体要求和工作安排,其中也包括“积极争取国家批准贵安新区作为绿色金融改革创新试点”的相关内容。与贵州省形成鲜明对比的是,目前全国仍有不少省份没有因地制宜出台地方性绿色金融发展规划,即使有规划,也以地市级颁布的文件为主,缺乏省级层面的统筹。地方性绿色金融发展规划的颁布,连同七部委联合印发的《贵州省贵安新区建设绿色金融改革创新试验区总体方案》,不仅为全省绿色金融体系发展提供了指导,更向金融市场传递出贵州省大力发展绿色金融的坚决态度,有利于吸引更多金融机构和投资者参与贵州省绿色经济建设。

(三)深入推进相关领域创新,注重对绿色化的倾斜和引导

贵州省绿色金融的相关市场实践活动十分活跃,在信贷、保险、证券等领域均有所体现,有的做法还开创了全国风气之先。例如,在绿色信贷的专营方面,兴业银行贵阳分行于2014年在贵州成立系统内首家生态支行,对绿色信贷开展差异化授权政策。此外,在政府的引导下,金融市场和政策体系向绿色化倾斜的特质已经有所表现。例如,截至2017年6月末,贵州全省境内外上市和新三板挂牌企业88家,2016年以来就新增了30家,其中近一半企业来自绿色“四型”产业。另外一个例子是,在推动实现全省县域政策性融资担保机构全覆盖时,积极引导政策性融资担保机构支持绿色项目。

贵州省发展绿色金融面临的问题

绿色金融,既是金融议题,也是环保议题,在全球范围内都属于崭新领域,再加上传统中国金融体系的一些痼疾尚未有效解决(如金融基础设施不健全、缺乏坚实的机构投资者队伍等),还有一些新问题在不断涌现,导致地方在发展绿色金融过程中势必面临许多考验,这些考验多数都具有共性,并非一个省份所独有。

从贵州实践看,当前绿色金融发展所面临的主要问题包括以下方面。

(一)在地方探索和顶层设计之间缺乏有效衔接机制

构建绿色金融改革创新试验区的目的旨在通过地方探索推动顶层设计的落地。然而,目前在顶层设计和地方探索之间还存在一些衔接问题。就贵州而言,突出体现在两个方面:一是由于多数金融事项的决策权集中在中央政府及其职能部门手中,地方政府对本地发展绿色金融所需要的一些新业务创新权限、监管规则调整、信贷规模、配套制度建设等事项权限很小,话语权有限,从而可能影响绿色金融的纵深拓展;二是贵州全省范围内生态文明示范区与贵安新区绿色金融示范区之间的衔接不匹配。目前,贵州省国家重点生态功能区已达到25个县(市),但目前绿色金融支持产业的布局主要还在贵安新区,贵安新区作为绿色金融聚合区对全省的辐射作用尚不明显。

(二)推动绿色发展的各项金融功能尚不能充分发挥

金融业服务实体经济,关键在于要充分发挥金融业的多种功能。从贵州实践看,目前金融功能远未发挥出来:一是绿色发展存在巨大融资缺口。从融资功能看,目前贵州省的绿色金融供给远远低于需求。根据我们的初步测算,基于建设生态文明示范区情景下贵州“十三五”期间绿色投资需求,大约为2.6万亿元。这些需求主要分布在固废处理、天然气以及非化石能源开发和运用、节能领域、污水处理和大气治理领域、生态保护特别是森林培育、生态产品开发领域等。相比之下,贵州省2016年绿色金融总供给为1530.8亿元,二者之间差异很大。

在5个绿色金融试点省份中,贵州省绿色信贷占全部信贷余额的比重处于中游水平,并不算很低。但考虑到当前贵州省绿色“四型”产业的产值占比超过三成,获得的信贷资源却不足以与之匹配,显然,绿色产业的融资供给远远不能满足实际需要。

二是缺乏银行以外的资金来源。目前绿色发展所需要的融资来源仍然以银行信贷资金为主。在整体宏观杠杆率高企的背景下,期限较短的信贷资金并非理想的资金来源,更适合绿色企业和绿色项目发展所需要的长期、权益类资金十分缺乏。

三是融资以外的功能薄弱。金融的功能不仅仅在于融资,在风险管理、价格信号、信息提供等方面同样大有可为。然而,从贵州省的实践看,融资以外的功能十分薄弱。

(三)对绿色标准的认定存在很大差异

绿色金融发展的一个关键事项是,需要对绿色企业或项目给出明确的认定标准,标准的内涵以及对标准的不同认知将直接影响市场的决策以及政策执行效果。当前,地方开展绿色金融时常常会遇到两类标准方面的问题。一是同一类绿色金融工具之间存在标准差异。例如,对于绿色债券而言,目前国内有两套标准,分别是人民银行下属中国金融学会绿色金融专业委员会的《中国绿色债券项目支持目录(2015年版)》和国家发展改革委《绿色债券发行指引》。人行主导下的绿金委标准共有6大类(一级分类)和31小类(二级分类),国家发展改革委标准则有12大项。二者口径有差异,而且缺少互认。二是不同绿色金融工具之间存在标准差异。目前,原银监会通过《绿色信贷指引》等文件对绿色信贷制定了认定标准,人民银行和国家发展改革委也分别对绿色债券实施了认定标准。绿色信贷和绿色债券同样作为绿色融资工具,缺乏标准之间的协同。此外,原中国保监会对绿色保险尚缺乏明确的认定,什么样的保险产品属于绿色保险既没有统一说法,也缺乏统计对应。

(四)尚未对绿色金融的市场参与者建立起有效的激励约束机制

如上所述,贵州省已经通过改变干部绩效考核体系、开展环保审计等方式激励地方官员更加注重绿色发展,然而,受制于权限等因素的影响,贵州省在激励和约束金融市场和投资者更多参与到绿色金融体系建设方面还有较大作为空间。主要表现为:一是财税政策尚不健全。目前的财税政策主要针对特定节能环保企业或项目展开,对相关绿色金融业务的激励政策远远不够。此外,由于贵州省政府负债率较高、财政空间狭窄,未来期望通过政府提供财政补贴或者税收优惠的方式推动本地绿色金融发展,并不现实。二是外部约束机制不足。以保险机构开展的环境污染责任保险为例,由于环境污染责任保险属于自愿投保险种,缺乏强制力,再加上当前环境违法的司法执行和处罚力度仍不够强,无法充分激发企业投保环境污染责任保险的市场需求。

推动地方绿色金融发展的政策建议

贵州实践表明,政府通过制定明确的发展思路、出台发展规划、支持金融创新等方式,有利于推动绿色金融体系的发展,这一经验在地方绿色金融体系建设的早期阶段特别重要。然而,随着绿色金融向纵深发展,单靠政府的力量已经不够,必须更多激发金融市场的动力和活力。绿色金融的发展是一项系统工程,绝不仅仅是金融部门的任务,而是需要产业、环保、财税、监管等多个领域的政策相互配合;既涉及到市场机制,也涉及到政府作用的发挥;既需要中央政府及职能部门的支持,也需要各级地方政府的积极探索;既需要切实的激励机制,也需要有效的约束机制。有鉴于此,必须对当前地方绿色金融发展的政策体系有所改进,要点在于推动“顶层设计”与“地方探索”有机结合,“自上而下”与“自下而上”密切配合。

基于贵州实践,为了推动绿色金融改革创新试验区建设以及地方绿色金融的进一步发展,特提出如下政策建议。

(一)对顶层设计和地方探索相互衔接中的关键问题予以明确

第一,绿色金融试点地区应加强与中央政府相关职能部门的沟通协商,积极争取将绿色金融领域部分机构准入、业务创新、产品审查、高管核准等职能授权于地方监管派出机构或者地方金融管理部门,适当增加本地金融管理部门对绿色金融事项的决策权力,减少决策层级。

第二,在新设绿色金融及相关服务机构、创新和使用各类绿色金融产品、推动开展绿色金融地区合作等领域,中央政府及相关职能部门应给予绿色金融试点地区更多的政策倾斜和扶持,以便创造良好的“先行先试”政策环境。

第三,对不同领域国家试点的相关内容进行整合协同。例如,贵州既是国家生态文明试验区,也是绿色金融改革创新试验区,二者之间不应产生冲突。贵州省范围内可以建立多个生态功能区,但应只建立一个绿色金融集聚区,即应以贵安新区为贵州省绿色金融资源的聚合中心,其支持的项目应该面向全省,并代表贵州省对外开展区域绿色金融合作,向省外进行辐射。

第四,对不同的绿色标准进行统一协调,包括对国家发展改革委和人行的绿色债券标准进行整合,对绿色信贷和绿色债券标准进行整合,推动银保监会尽快出台对绿色保险的认定标准等。

(二)构建多元化绿色金融服务体系,充分发挥金融的多重功能,最大化协同效应

绿色金融服务体系应该是多元化的,既有银行、证券、保险等传统金融机构,也应包括金融科技公司、融资担保公司等新型融资服务组织;既有商业性金融机构,也应将政策性金融机构、合作性金融机构纳入。

要想推动金融体系更好地服务实体经济,必须充分发挥金融的各项功能。在融资功能方面,除了传统的信贷资金之外,更要注重引入寿险公司、养老基金等长期资金,这类资金来源稳定,规模巨大,投资期限较长,要求的回报率偏低,是理想的绿色项目融资来源。

此外,还应注重发挥金融机构之间的协同效应,例如,建立绿色信贷和绿色保险的联动机制。

(三)转变财政资金的使用方式,放大财政资金对绿色金融发展的激励效果

在地方财力有限的情况下,如何最大化财政资金的使用效率至关重要。要点在于:一是对金融机构更多采用以奖代补方式。例如对于绿色贷款实施增量奖励,绿色信贷余额增量越大或增幅越大,则奖励比例越大。二是在现有补贴政策的设计和发放中引入更多的绿色因素,例如将农业生产的绿色化程度作为决定特色农业保险保费补贴力度的重要评估标准。三是更多借助绿色母基金、绿色PPP项目、绿色担保基金等方式,吸引社会资金的参与,并综合降低绿色融资的成本,分担绿色金融风险。

(四)优化外部发展环境,为金融市场更积极主动地投身到地方绿色金融体系建设中来创造有利条件

一是强化司法体系建设。地方政府应在立法权限范围内,通过加强环保立法、环保执法等方式,使得企业务必要对自身产生的污染、环境事故等非绿色行为承担责任,从而激发其借助金融市场改善生产设备、管理环境风险的需求。

二是强化金融基础设施建设,特别是强化绿色信息共享机制建设。很多绿色产业和绿色项目都属于新兴领域,对金融机构和投资者而言比较陌生,可能影响其对项目真实状况的判断,此时通过加强企业环境信息披露、建立绿色项目公示平台、梳理绿色产业名录等方式,有利于缓解信息不对称,最终实现绿色项目的落地。

(中国经济时报社国研经济研究院“贵安新区绿色金融发展研究”课题组)