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改革开放以来中国区域发展战略演变的十个特征时间: 2018-09-10信息来源:《区域经济评论》 2018年第4期 作者:蔡 之 兵 责编:qgy


摘 要:改革开放以来,区域发展战略对中国经济的快速发展产生了巨大影响、发挥了巨大作用。从整体演变规律分析,中国区域发展战略在过去40年呈现以下10个显著特征:空间属性增强、创新作用增强、更加注重顶层设计、实施思路的协调性提高、面临问题的复杂性增加、更加注重质量提升、发展动力的内生性增强、发展机制的可持续性增强、作用对象的全面性增强、战略地位的稳定性增强。

关键词:改革开放;区域协调发展;区域发展战略

中图分类号:F061.5  文献标识码:文章编号:2095-5766201804-0026-13 收稿日期:2018-04-28

  *基金项目:研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题“新时代我国区域协调发展战略的理论深化与实践创新研究”(18VSJ022)。

 作者简介:蔡之兵,男,中央党校(国家行政学院)经济学教研部讲师,区域经济学博士(北京 100089)。

 

1978年改革开放至今,中国已经走过了“富起来”的时代,进入了“强起来”的时代,区域发展战略作为推动中国经济发展的重要工具,对“富起来”时代下的中国经济发展产生了巨大推动作用,为了更好地吸收与借鉴过去40年区域发展战略的经验与教训,从而让区域发展战略在“强起来”时代继续发挥作用,笔者从以下10个方面对中国区域发展战略演变特征进行梳理与归纳。

一、区域发展战略的空间属性增强

改革开放以来,如何实现经济快速发展成为国家工作的重心。利用沿海地区的开放发展带动全局发展是这一时期区域发展战略的雏形,这一战略源于邓小平提出的两个大局思想:沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定阶段的时候,又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海地区也要服从这个大局。可以发现,这一时期的区域发展战略主要是作为推动国民经济快速发展的工具,例如,1980年设立4个经济特区、1984年开放14个沿海城市、1985年开放长江三角洲、1990年开发浦东、1992年南方谈话等政策内容都是这一思路的延续。

由上可知,实现国家经济的快速发展在很长一段时期内是区域发展战略的根本属性,区域发展战略某种程度上就是经济发展战略,并没有体现太多的区域与空间属性。随着中国经济发展水平的提高,居民对经济发展的利益诉求开始分化,不同类型的区域问题开始增多,如特大城市面临的膨胀病问题、东北地区面临的萧条病问题、中西部地区面临的落后问题、中小城镇面临的发展乏力问题、地区间面临的产业结构雷同与产能过剩问题等都对区域发展战略的空间差异性、空间针对性、空间专业性提出了要求。在这一过程中,中国区域发展战略的专业性逐渐提高,主要体现在针对不同类型区域发展问题的区域政策增加、区域发展战略的思路与实施机构更为专业等方面,比如针对西部地区落后问题的西部大开发战略以及2008年在国家发展和改革委员会设立西部开发司、针对东北地区萧条问题的东北振兴战略以及2008年在国家发展和改革委员会设立的东北振兴司、针对区域发展失衡问题的京津冀协同发展战略以及2014年成立京津冀协同发展领导小组以及相应办公室,这都说明区域发展战略的区域属性更为突出。这种变化也体现在区域经济学学科地位的提高以及区域经济研究能力的增强。

一方面,区域经济学学科地位的提高是区域发展战略专业性提高的基础。虽然区域经济学学科的形成最早可以追溯到19世纪西方的区位理论①,但是在具体专业设置,尤其是国内区域经济学学科设置上,区域经济学这一学科出现的时间较晚。改革开放以前甚至是20世纪90年代前,都只有属于生产力经济学下面的生产力布局专业而没有区域经济学专业。改革开放以后,随着区域经济发展问题的凸显,区域经济学作为一门单独学科独立出来显得愈发重要。1997年年底,教育部在《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》中首次提出将区域经济学作为应用经济学一级学科所属的二级学科,1998年正式招收第一批硕士生,最初设立了10个硕士点、2个博士点,2002年评定了中国人民大学、南开大学、兰州大学的区域经济学专业为国家级重点学科,随后区域经济学得到快速发展,目前,全国已有22所高校和科研机构具有区域经济学博士点②。区域经济学学位点的设立培育了大量的区域经济学人才,为中国区域发展战略专业性的提高奠定了基础。

另一方面,区域经济研究也为区域发展战略专业性的提高提供了帮助。从学术研究成果分析,在中国知网经济与管理领域CSSCI期刊数据库以“区域”作为篇名进行检索发现,20世纪90年代以来相关成果数量不断增加,其中1998年相关论文数量只有209篇,随后逐年增加,而自2008年论文数量超过1000篇后,已经连续10年超过1000篇,其中最多的年份接近1500篇。此外,另一个体现区域经济研究能力增强的指标是区域经济学领域的相关专业刊物开始出现。在西方核心期刊评价体系即SSCISCI中,区域经济学领域权威的期刊有数十种③。国内区域经济学刊物方面,1981年《经济地理》杂志创刊,区域经济学领域的专业刊物也在2013年出现,由河南省社会科学院《企业活力》杂志更名而来的《区域经济评论》作为中国区域经济学会会刊,是国内第一份区域经济专业刊物。

因此,改革开放以来,由于区域发展问题日益突出,区域发展战略的区域和空间属性逐渐增强,支撑这种变化的基础在于区域经济学学科地位的提高以及区域经济研究能力的增强。

二、区域发展战略的创新作用增强

改革开放以来,区域发展战略的最重要功能是“跟上”功能,这种“跟上”主要体现在中国跟上世界发达国家发展水平以及国内欠发达地区跟上发达地区发展水平两个维度。前者指的是1978年以来通过实施东部沿海地区优先发展战略使得全国整体发展水平追赶上世界发达国家水平;后者则体现在1999年中央提出的西部大开发战略,2003年中央决定实施的振兴东北地区等老工业基地战略,2006年中央提出实施促进中部地区崛起战略④。从战略的实施效果分析,区域战略在这两个维度的“跟上”目标基本都已实现。

从国际“跟上”维度分析,根据世界银行数据,1978年中国GDP1481.79亿美元,仅为同年美国2.28万亿美元GDP6.5%、日本9967.42亿美元GDP14.9%1997年中国GDP3095.23亿美元,为同年美国5.06万亿美元GDP6.1%、日本3.02万亿美元GDP10.2%。可见19781997年中国与美日两国的经济差距在拉大。2007年中国GDP增加至3.49万亿美元,为同年美国13.96万亿美元GDP25%、日本4.36万亿美元GDP80%;而2017年中国GDP增加至13.2万亿美元,达到同年美国19.6万亿美元GDP67%、日本4.34万亿美元GDP3.04倍。由上可知,中国经济从改革开放以来经历了不断追赶并且逐步赶上世界发达国家发展水平的历程。此外,中国在其他一些主要发展指标上也逐渐赶上并超过了世界主要发达国家而成为世界第一,比如2010年中国发电量超过美国、2010年中国工业产值超过美国、2012年中国在货物进出口贸易总额上超过美国、2017年中国社会消费品零售额超过美国。因此,虽然在人均指标上中国与世界主要发达国家仍然存在较大差距,但是从整体经济指标分析,中国经济已经跟上世界主要发达国家的水平,区域发展战略在国际维度的“跟上”功能基本发挥。

从国内“跟上”维度分析,1978年东部省份GDP之和为1743.6亿元,中部省份GDP之和为1006.8亿元,西部省份GDP之和为721.6亿元;1997年东部省份GDP之和为13909.5亿元,中部省份GDP之和为5777亿元,西部省份GDP之和为4115.4亿元⑤。19781997年,东部省份GDP增加6.978倍、中部省份GDP增加4.738倍、西部省份GDP增加4.704倍,东部省份明显快于中西部省份。针对这一局面,中国在19992006年先后实施了三大区域发展战略,2007年东部省份GDP之和为43835.1亿元、中部省份GDP之和为16018.3亿元、西部省份GDP之和为11843.8亿元;19972007年东部省份GDP增加2.151倍、中部省份GDP增加1.773倍、西部省份GDP增加1.878倍。可见在区域发展战略的作用下,三大区域之间的经济增速有所收敛,2017年东部省份GDP之和为106721.2亿元、中部省份GDP之和为45892.4亿元、西部省份GDP之和为36909.2亿元;20072017年东部省份GDP增加1.435倍、中部省份GDP增加1.865倍、西部省份GDP增加2.116倍,最近10年中西部地区的经济增速已经超过东部区域,东、中、西三大区域的经济规模占比也从差距最大的2007年的61.1%22.3%16.6%下降为2017年的56.3%24.2%19.5%,可见东、中、西三大区域的经济规模差距也在逐步缩小。因此,可以认为区域发展战略第二个维度的“跟上”作用也基本发挥。

过去40年,无论是在国际追赶方面还是在国内追赶方面,中国区域发展战略在“跟上”维度都发挥了显著作用。然而,随着中国经济发展水平的提高,中国的发展定位正在由“追赶者”向“引领者”转变,后发优势也在逐渐丧失。想要实现中华民族的复兴,必须探索出新的具备中国特色社会主义优势的发展路径,这就要求中国的区域发展战略具备较强的创新性并在探索新的发展模式上做出贡献。2014年以来,从党中央提出的京津冀协同发展、“一带一路”倡议、雄安新区建设、粤港澳大湾区建设等发展思路分析,未来中国的区域发展战略将更加注重发展模式的创新并探索世界先进水平的发展模式,比如京津冀和粤港澳大湾区的定位就是打造世界级城市群和国际一流湾区,雄安新区的目标则是建设高水平社会主义现代化城市、现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板,“一带一路”倡议更是从国际层面谋求新的、和谐的、互利共赢的大区域经济发展格局。因此,未来中国的区域发展战略将在“引领”方面发挥越来越重要的作用。

三、区域发展战略更加注重顶层设计

解释中国40年来经济快速增长原因的理论较多,其中一种极具代表性且在学术界认可度较高的理论是地方竞争理论或者地方晋升锦标理论。该理论认为由于中央政府对地方政府官员的政绩考核主要集中于经济指标,所以地方官员会为了晋升而在发展经济活动上展开激烈竞争,这种政府间的激烈竞争是中国经济快速发展的根本动力。这种理论比较符合中国区域发展的实际情况,中国区域发展战略在很长一段时期内都是以这种理论作为指导思想且取得了比较明显的成绩。

然而,随着地方经济发展水平的提高以及国内外发展环境的变化,比如保持10年(19972007年)的世界经济持续增长动力已经被2008年全球金融危机破坏;中国加入世界贸易组织的红利在逐渐降低,中国的进口额已经超过了出口额;保持30余年的低成本制造业优势也在逐步丧失,部分制造业已经开始流失;国内人口红利的丧失等因素都在发生变化,地方自由竞争模式能够发挥作用的国内外环境已经发生较大变化。

在这种背景下,地方自由竞争模式正面效应不断降低,与此同时,其负面效应如发展效率低下、无序竞争导致的资源浪费等问题则成为全民关注的重点问题。因此,放弃完全的地方竞争发展模式,转而由中央政府实施区域协调发展战略可能更为有效。这一思路在20世纪90年代以来的政府工作报告以及“十三五”规划中有所体现。首先,区域协调发展战略已经成为区域发展战略的核心战略,区域协调发展最早见于1997年政府工作报告,随后在20042018年政府工作报告中成为长期战略并升级为区域总体发展战略。“十三五”规划进一步提出要建立健全城市群发展协调机制,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,实现城市群一体化高效发展,同时需要建立健全生态保护补偿、资源开发补偿等区际利益平衡机制。其次,差别分类化考核开始在调控地方发展过程中发挥重要作用。差别化绩效考核制度指的是严格按照主体功能区规划,对属于不同主体功能区的区域采取不同的绩效考核制度,比如属于重点和优先开发的区域仍然可以采取GDP权重较大的指标体系进行考核,对属于禁止和限制开发的区域则必须采取另外的考核指标体系,鼓励区域错位发展以实现区域协调发展的最终目标。再次,“精准”经济发展思想的形成也在推动地方无序竞争转向系统和科学的中央顶层设计。自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终强调经济发展与宏观政策的精准性,这一要求体现于用最小的资源要素投入获得最高质量和最大数量的产出。

地方自由无序竞争模式被中央顶层设计与调控模式所取代是中国区域发展战略指导思想上的重大转变,也是过去40年区域发展战略演变的显著特征,这一变化有其独特的国内外发展背景和内在的理论机理,它将深刻影响区域发展战略其他一系列的变化。

四、区域发展战略实施思路的协调性提高

在中国区域发展战略指导思想逐渐由地方无序自由竞争转向国家层面系统的顶层设计这一过程的影响下,中国区域发展战略的具体实施思路也呈现弱化地方行政属性与增强区域合作属性这一特征。在地方自由竞争发展模式的作用下,中国地方经济呈现诸侯经济特征,这一特征体现于地方政府为了追求辖区内经济增长,千方百计地发展和保护辖区内的企业与产业,甚至不顾国家产业与地区分工规划,盲目生产、重复建设,对其他地区相同的产业、企业与产品报以敌视态度。这种诸侯经济导致了资源要素的极大浪费,也不利于构建合理的产业体系,对不同行政区域间的和谐关系也会产生负面影响⑥。因此,打破地方经济的行政属性约束是过去几十年中国区域发展战略的一个重要思路,中国从1980年起针对打破地方行政属性约束而出台的文件如表1所示。

除直接针对地方行政垄断和保护外,中央政府也加快了推动区域合作发展的速度与力度。一方面,国家层面进行交通基础设施建设,在空间物理连接层面削弱了地方行政属性的影响,促进了要素与企业的自由流动。2017年中国高铁与高速公路里程分别达到2.5万公里和13.65万公里,通过推动交通基础设施建设来实现区域之间的协同发展已经成为上级政府打破下级政府行政保护与割裂的有力工具,比如长江经济带战略就是利用交通基础设施的连接来实现地方经济的合作;201710月,广东在《广东省沿海经济带综合发展规划(20172030年)》中明确提出要在省内建设一条1600公里的沿海大道,加快沿海地区15个县市的区域经济合作与发展。另一方面,中央政府出台各种政策、文件、规划来鼓励城市群等多种不同类型的跨行政区域合作,这些区域合作既包括跨省级行政区域的合作,比如京津冀协同发展、长三角协同发展;也包括省内不同城市间的合作,比如武汉与周边城市的“1+8”都市圈合作,这些旨在打破地方行政割裂的区域合作行动是近些年中国区域发展战略实施思路的重要内容⑦。

打破地方行政分割,促进要素跨区域自由流动和区域经济充分发展并最终实现整体经济的高质量发展是近40年区域发展战略实施思路越来越重要的特征。

五、区域发展战略面临问题的复杂性增加

改革开放以来,虽然在两个大局思想的指导下,东部沿海地区迅速拉大了与西部地区的差距,但是在中国实施了旨在缩小区域差距的区域总体发展战略后,这一差距有所缩小。这一过程可以运用1978年、1999年以及2017年三个年份东部与西部主要省份GDP差距变化情况说明。

1978年东部GDP前四位省(市)分别是272.81亿元的上海、249.24亿元的江苏、225.45亿元的山东以及185.85亿元的广东,而西部地区GDP最高的省份是184.81亿元的四川,甘肃、内蒙古、贵州、新疆、青海、宁夏、西藏的GDP分别为64.73亿元、58.04亿元、46.62亿元、39.07亿元、15.54亿元、13.00亿元以及6.65亿元,分别相当于上海的67.7%23.7%21.3%17.1%14.3%5.7%4.8%2.4%。可以发现,1978年沿海地区经济发展水平高于西部省份。

到西部大开发战略提出来之前的1999年,这种差距进一步拉大,1999年东部地区GDP4位省份分别是9250.68亿元的广东、7697.82亿元的江苏、7493.84亿元的山东、5443.92亿元的浙江,而西部地区GDP最高的省份是5312.32亿元的四川,甘肃、内蒙古、贵州、新疆、青海、宁夏、西藏的GDP分别为956.32亿元、1379.31亿元、937.5亿元、1163.17亿元、239.38亿元、264.58亿元以及105.98亿元,分别相当于广东的57.4%10.3%14.9%10.1%12.6%2.6%2.9%1.1%,可以发现东部地区与西部地区的差距进一步拉大。

自此以后,中央政府先后实施了西部大开发、中部崛起与东北振兴等三大战略,到2017年,东部地区GDP4位省份分别是89879亿元的广东、85900亿元的江苏、72678亿元的山东、51768亿元的浙江,而西部地区GDP最高的省份是56480亿元的四川,甘肃、内蒙古、贵州、新疆、青海、宁夏、西藏的GDP分别为7677亿元、16103亿元、13540亿元、10920亿元、2643亿元、3453亿元以及1312亿元,分别相当于广东的62.8%8.5%17.9%15.1%12.1%2.9%3.8%1.5%,可以发现,除甘肃GDP与广东的差距拉大外,其他西部省份与广东的差距开始缩小。

因此,东西部地区的经济差距在不断缩小,这也体现在近10年来西部省份始终位于经济增速第一方阵的位置。实际上,自2004年以来,除天津外,西藏、内蒙古、四川、重庆、贵州等西部省(市区)就分别占据全国经济增速第一的位置,其中2011年以后,西部省份的经济增速就已经明显超过东部地区。例如,2012年经济增速前10的省份中,有9个西部省份,其中前6位全是西部省份;2014年经济增速超过10%5个省份中,有4个西部省份;2017年经济增速超过9%4个省份全是西部省份。因此,虽然东西部地区经济发展差距问题仍然存在,但是我们认为由于中央政府采取了正确的发展战略,并加大了对西部地区基础设施的投资力度和鼓励东部地区产业向中西部地区转移,东西部地区发展差距正逐渐缩小。

与此同时,南北方发展差距问题正成为制约中国区域经济协调发展与国民经济健康发展的重要问题,这些问题主要体现在以下几个方面。

首先,从西部地区看,西南与西北地区的差距拉大,这种差距主要体现在西北五省(区)(陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)与西南五省(市区)(四川、重庆、贵州、云南、西藏)的发展差距正在逐渐拉大。1978年西北五省(区)GDP分别为81.07亿元、64.73亿元、15.54亿元、13亿元、39.07亿元,而同年西南五省(市区)(四川与重庆合并统计)GDP分别为184.81亿元⑧、46.62亿元、69.05亿元、6.65亿元,西南五省(市区)GDP之和为西北五省(区)GDP之和的1.47倍,而2017年西南五省(市区)GDP之和已经是西北五省(区)GDP之和的1.88倍。与此同时,西南五省(市区)GDP增速几乎都高于西北五省(区),重庆、贵州、西藏、云南与四川等5省(市区)长期是中国经济增速较快的几个省(市区),重庆、贵州与西藏更是多次位居全国经济增速最快的位置。以2017年为例,西南五省份经济增速分别为8.1%10.2%9.5%10.0%9.3%,而西北5省(区)同年经济增速分别为8.0%3.6%7.3%7.8%7.6%,西北地区与西南地区平均经济增速相差3个百分点。因此,从西部地区看,南北差距逐渐拉大。

其次,从东部地区看,东南与东北、华北的差距更是在加速拉大。一方面,东北三省与山西面临较大的经济增长压力问题,1978年东北三省与山西GDP分别位居全国第3名、第8名、第18名以及第15名,而2017年东北三省与山西的GDP分别位居全国第14名、第21名、第23名以及第24名,4省分别下降了6位、3位、5位和9位,更为严重的是,这4个省份的经济增速都低于全国平均水平,尤其是低于南方部分省份的发展速度,20162017年,东北三省与山西GDP增速分别为-2.5%4.2%6.1%6.4%6.9%5.3%4.5%7%,而广东、福建、浙江、海南GDP增速分别为7.5%7.5%8.4%8.1%7.6%7.8%7.5%7.0%,两大区域间经济平均增速差距同样在三个百分点左右。另一方面,天津、内蒙古、河北以及山东都面临较为严重的发展转型问题,2018年天津与内蒙古等地已经承认经济数据造假⑨。山东与南部发达省份的差距也在拉大,GDP与广东的差距由2008年的5860亿元扩大到20171.72万亿元,与江苏的差距由2008年的50亿元扩大到2017年的1.32万亿元;一般公共预算收入与广东的差距由2008年的1350亿元扩大到2017年的5200亿元,与江苏的差距由2008年的770亿元扩大到2017年的2100亿元⑩。河北作为水泥、钢铁等产能严重过剩的省份,也面临巨大的经济增长压力。

因此,东西部的区域差距正在逐渐缩小,且西部部分省份的发展势头良好,东西部发展差距问题在中国区域发展格局中正处于稳步缩小的状态,而南北方的区域差距正在逐渐拉大且北部省份面临越来越大的增长压力和越来越多的发展问题,南北方发展差距问题正在取代东西部发展差距问题,并逐渐成为中国区域发展战略面临的重大经济地理格局问题。

六、区域发展战略更加注重质量提升

改革开放以来,中国区域发展战略的主要思路是通过激发地方发展经济的动力来实现整体经济的快速增长。除经济指标外,其他指标在整个战略中的地位并不高。随着经济快速发展,其他问题比如发展效率低下与环境污染问题日益突出。摈弃单一的经济指标转而选取综合性指标作为发展目标是这40年来区域发展战略演变的一个显著特征。

在环境保护指标方面,中国区域发展战略经历了由不重视环境保护到重视环境保护再到重视生态文明的转变。1978年,中央政府就提出消除污染和保护环境是一件关系到广大人民健康的大事,必须引起高度重视,并制定了环境保护的法令和条例,但是,此时提出的环境问题更多的是个别企业的污染问题而非整体环境问题,更不是发展理念上的问题。此后1990年中央政府提出切实加强环境保护的基本国策,这是中国第一次提出将环境保护作为基本国策。1992年和1994年分别提出环境保护与经济建设协调发展和把环境保护纳入地方经济和社会发展计划。2000年首次在环境保护的基础上提出生态建设,2001年将生态建设列在环境保护之前,2005年第一次提出建立生态补偿机制,2007年提出建设生态文明,生态与环境概念首次融为一体,2010年印发《全国主体功能区规划》,2015年将绿色发展作为五大发展理念之一提出来,2017年提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计并把生态文明建设写入党章。在绿色指标权重逐渐提高的背景下,中国区域经济发展的绿色属性也逐渐提高。根据相关绿色GDP研究文献,1997年中国绿色GDP指数为79.582007年上升至81.122016年则继续上升至84.6911,同时根据2017年国家统计局、国家发展和改革委员会、环境保护部和中央组织部联合发布的《2016年生态文明建设年度评价结果公报》可以发现,中国31个省(市区)的绿色发展指数都已经超过75。绿色发展已经成为中国区域经济发展的一项重要内容。

在发展质量指标方面,发展速度长期以来都是中国区域发展战略追求的目标,1978年与1980年政府工作报告分别指出我们具备了一切必要条件来加快经济发展的速度和千方百计发展生产,此后,加快经济发展一直是中国区域发展战略的第一目标,直到1996年中央政府提出要转变经济增长方式,其中明确提出经济增长方式从粗放型向集约型转变……经济增长方式转变要处理好速度和效益的关系,提高经济整体素质和生产要素的配置效率,注重结构优化效益、规模经济效益和科技进步效益……转变经济增长方式归根到底要靠加快科技进步和提高劳动者素质。随后10年,转变经济增长方式与调整经济产业结构成为区域发展战略的重点之一,在这个过程中,党中央顺势提出了科学发展观,2007年党的十七大报告中将转变经济增长方式调整为转变经济发展方式,转变经济发展模式已经成为共识,但是如何实现这一转变目标并没有形成具体的发展路径。这一路径在2012年后的经济发展实践探索中逐渐形成,党的十八大以来,以供给侧结构性改革和五大发展理念为核心的具体经济发展思路逐渐形成,经济发展的目标也明确为实现高质量发展。在追求经济发展质量的导向下,中国区域经济的增长动力也在不断发生变化,改革开放以来,东部、中部、西部地区的TFP年均增长率虽然存在差距,分别为3.1%0.9%2.3%,但是三大区域的技术进步对经济增长的贡献都呈增加态势,说明中国区域经济的发展质量正处于提高阶段。

单一追求经济发展速度已经不能满足新时代建设现代化经济强国的需求,区域发展战略绿色属性与质量属性的增强也意味着中国不同省份、不同城市未来的经济发展将更加注重经济发展的内涵和质量。

七、区域发展战略发展动力的内生性增强

对外开放战略在中国区域发展战略中发挥了重要作用,大量的文献证明FDI与对外贸易是东部沿海省份快速发展的直接动力。在2001年之前,虽然东部沿海地区实施了对外开放战略,但是由于这一时期中国没有加入世界贸易组织,各省的贸易规模并不大。1978年全国的进出口贸易总额为344亿元,2000年也仅为39273亿元,22年间只增加了38929亿元,而自加入世界贸易组织后,中国进出口贸易总额就呈现飞速增长态势,2001年全国进出口贸易总额为42183亿元,2017年达到277900亿元,16年间增加了235717亿元,是前22年增加幅度的6倍。在这其中,东部沿海省份占据了进出口贸易的绝大部分,2017年仅广东、上海、江苏、浙江的进出口贸易额就已经达到19.53万亿元,占全国进出口贸易额的70%以上。然而,过高的外贸依存度会给国家经济健康运行带来较大的不稳定性,这已经被大量的文献与现实经济活动所证明,1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机就分别对东南亚以及中国的外向型经济产生了巨大冲击,这对降低国内经济发展风险和维持社会稳定都是不利因素。在这种背景下,中央政府采取了旨在降低外在因素对中国经济影响的扩大内需战略,从这10年的变化来看,中国区域发展的内在动力逐步增强,外在动力的影响逐渐降低,主要体现在以下两个方面。

一方面,全国对外贸易额与FDI变异系数降低,贸易活动的空间分布均衡程度提高122007年全国进出口贸易总额变异系数为1.942017年下降至1.712007年全国出口贸易总额变异系数为1.982017年下降至1.852007年全国进口贸易总额变异系数为1.962017年下降至1.692007年全国FDI变异系数为1.462017年下降至1.42。这十余年贸易活动的空间均衡化程度有所提高,一定程度上降低了贸易因素对整体经济的极端影响。另一方面,根据国家统计局数据,在推动经济增长的三大需求因素中,货物与服务净出口因素对经济增长的贡献率逐渐下滑,1990年货物与服务净出口因素对经济增长的贡献率达到82.9%,而2006年下降至15.1%,到2014年继续下降至4.3%,此后两年更是转为负值,表明外向型因素对经济增长的贡献在逐步下降。与此同时,消费需求的经济增长贡献率却在逐步上升,1978年消费需求对经济增长的贡献率为38.3%2007年上升至45.3%2016年达到64.6%,是2013年以来三大需求因素中唯一持续保持增长的因素13

由上可知,40年来,中国区域经济发展的外生动力对经济增长的影响逐渐降低,而内在动力的影响逐渐增强,区域发展战略的内生性稳步提高。

八、区域发展战略发展机制的可持续性增强

众所周知,改革开放以来的绝大部分时间,区域发展战略的目标都是追求宏观层面的经济增长,对中观层面的产业生产和微观层面的居民生活情况关注较少。

从中国的实际情况分析,以房地产为主导的城镇化是过去几十年实现经济增长的主要动力之一。中国城镇化进程推进速度极快,1949年中国城镇化率为10.64%1978年为17.92%30年间城镇化率仅增加7个百分点。改革开放以来,城镇化进程高速推进,2017年城镇化率为58.52%40年间城镇化率提高41个百分点,快速的城镇化进程衍生了规模巨大的建筑与房地产产业,2017年中国建筑业和房地产业的增加值分别是55689亿元和52851亿元,分别占GDP6.73%6.5%。但是,中国的城镇化进程呈现明显的空间城镇化快于人口城镇化特征,2017年户籍人口城镇化率仅为42%,低于常住人口城镇化率16个百分点,各级政府对城镇化进程所产生的空间效益即土地和房产收益更有兴趣。城乡要素二元结构下存在的土地价格差异赋予了城市土地巨额价值,而这部分价值的绝大部分都被各级政府、房地产企业、房地产投机者攫取,大量的普通居民不仅不能参与这一增值分配过程,相反还要为了获得居住空间而付出一代人甚至几代人辛勤劳动的积蓄14。这种发展机制不符合中国特色社会主义共同富裕的目标,同时土地和房产作为重要的生产与生活资料,其过高的价格对整个国民经济体系的可持续发展会带来巨大的负面影响。

导致这一现象出现的原因在于房地产产业的畸形发展,而房地产产业的畸形发展与政府的土地制度具有紧密联系。一方面,政府人为地控制住房用地供给规模,2010年全国房地产用地供应15.42万公顷、2011年为16.91万公顷、2013年则上升至20.32万公顷,随后房地产用地供应面积开始大幅下滑,2017年锐减至11.5万公顷,仅为2013年的56.6%,房地产用地占国有建设用地供应面积的比例已经由2013年的27.40%下降至2016年的20.75%。另一方面,政府土地供给制度存在空间扭曲现象,即控制发展水平高和急需土地城市的土地供给规模而加大对中西部很多发展水平不高且吸引人口能力不强城市的土地供给规模,2003年中西部土地供给规模仅占全国土地供给规模的29.5%,东部地区土地供给规模占全国土地供给规模的70.5%2013年中西部土地供给规模占全国土地供给规模的62%,东部地区土地供给规模占全国土地供给规模的38%。因此,在人口不断向东部地区集聚的前提下,继续压缩东部地区的土地供给规模而加大中西部地区土地供给规模这一机制导致东部地区的生产与生活成本越来越高而西部地区的债务危机也越来越严重,这极大地影响了经济发展的可持续性。

为了降低房地产价格高速上涨所形成的高昂发展成本,在“房子是用来住的、不是用来炒的”理念下,中央政府一方面采取了提高大城市土地供应规模和允许建设用地指标跨省交易等措施来增加大城市的土地供给规模,从而降低大城市的生活和生产成本;另一方面,开始探索房产制度改革,降低土地要素价格和房产商品价格,从而最终降低经济发展的成本。

经济发展的可持续性很大程度上取决于发展成本的高低与增速,尤其是核心区域的发展成本,区域发展战略应该最大限度地提高发达区域的发展上限和欠发达区域的发展潜力,这就需要区域发展战略继续完善发展机制、权衡发展产出与发展成本的空间分布效益,降低区域经济发展的成本,从而保障区域经济发展的可持续性。

九、区域发展战略作用对象的全面性增强

改革开放以来,中国区域经济发展战略的重心始终在城市。1982年的政府工作报告提出要制定以大中城市为中心的区域发展规划,1987年中央政府强调大城市是全国或区域性的经济、政治、文化中心,担负着从各方面支援全国或地区经济建设的重要任务,1997年提出要按照市场经济规律,以中心城市和交通要道为依托,进一步形成和发展若干突破行政区划界限的经济区域。可见,城市地区尤其是大城市地区在很长一段时期内是中国区域发展战略的重点地区,大城市的经济发展也取得了较大成就。2017年,中国已经有14GDP超过1万亿元的城市。然而,区域发展战略的最终目标是实现整体空间的共同富裕与均衡发展,仅将大城市作为区域发展战略作用对象的实施思路无法实现这一目标。因此,进入21世纪以后,区域发展战略的作用对象已经逐渐由单一对象转变到多重对象,主要增加了以下三个方面的内容。

第一,增加了农村地区对象。农村地区长期在中国区域发展战略中的缺席是制约整体区域经济健康发展的主要因素。政府或者学术界将解决农村发展问题的希望寄托于城镇化或者农业自身的产业升级。实际上,农村地区不仅是中国区域经济格局的重要组成部分,且其空间范围比城市地区更为广阔,2016年全国所有城市的城区面积仅为19.8万平方公里,建成区面积更是只有5.4万平方公里,仅占全国国土面积的0.57%15。可以明显发现中国绝大部分空间范围都是农村地区且这一现象基本上不会出现根本性变化16,因此,必须在区域发展战略中考虑农村地区,并将其纳入空间规划,与城市空间互补互助,形成良性的空间互动与健康的空间结构。这一思路已在2017年的乡村振兴战略中有所体现。实际上,农业部在2018年党和国家机构改革中被改为农业农村部也意味着农业问题的解决不能只依靠农业、只依靠产业经济学,还必须凸显农村这一空间属性,运用区域经济学思路解决农村问题。

第二,增加了中小城镇对象。在中国的城镇体系中,中小城市的数量远远多于大城市。截至2017年,市辖区100万人口以下的城市有140个。过于重视大城市而忽视中小城市的发展思路只会导致区域与城市经济格局的马太效应。针对这种局面,21世纪以来,中央政府不断提高中小城镇在区域发展战略中的地位,2000年中央政府提出加快小城镇建设是经济社会发展的一个大战略,2002年中央政府进一步强调要发展小城镇,繁荣小城镇经济,2010年又提出加快小城镇建设,壮大县域经济。21世纪的前10年,中国区域发展战略不断加大对小城镇建设的重视程度,但是在这个过程中,由于缺乏合理的规划,中小城镇遍地开花,很多没有支柱产业的中小城镇很快成了空城,造成极大的资源浪费并带来了严重的债务危机。为了解决这一问题,中央政府开始强调中小城市与大城市的协调发展,将大中小城市作为一个完整的空间系统予以考虑,2010年中央政府提出坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,2012年进一步指出要优化全国生产力布局,形成合理的城镇体系和与国土规模、资源分布、发展潜力相适应的人口布局,2015年提出要制定实施城市群规划,有序推进基础设施和基本公共服务同城化……控制超大城市人口规模,提升地级市、县城和中心镇产业与人口承载能力。可以发现,中小城镇在中国区域发展战略中的地位逐渐提升,从被忽视到作为重要组成部分再到和大城市一道作为整个区域发展战略中相辅相成、密不可分的组成部分,中小城镇将会在未来的区域经济发展中发挥更大的作用。

第三,增加了特殊地区对象。除农村地区和中小城镇外,中国区域发展战略也加大了对一些特殊地区的重视程度。2003年中央政府提出支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业与支持革命老区和少数民族地区加快发展,2005年则将边疆地区和贫困地区纳入整体区域发展战略,2011年提出坚持陆海统筹,推进海洋经济发展。

由上可知,40年来,中国区域发展战略的作用对象由单一的大城市指向转为包含多重不同作用对象的发展战略,这极大地保障了区域发展战略作用的科学性、系统性和全面性。

十、区域发展战略地位的稳定性增强

实现发达区域的引领发展、后发区域的快速发展以及整体区域的均衡发展是区域发展战略的三个具体目标。然而,在现实经济活动中,实现区域发展难度相当大,它不仅需要合适的外部机遇,比如稳定和平的世界局势、开放自由的国际经济环境、稳定积极的产业转移浪潮等,更需要长期和稳定的内部发展规划来实现区域发展。在很长一段时间内,中国的区域发展战略并不稳定,表现在以下三个方面。

第一,发展规划制定不科学。发展规划是区域发展的基础,规划制定水平的高低直接影响区域发展质量的好坏。制定科学的发展规划并非易事,这要求规划制定部门对国际、国内和城市自身的发展情况以及未来的发展趋势具有清晰的认识。北京城市发展规划对北京人口的屡次预测失误能够证明保障规划科学性的难度,《北京城市建设总体规划方案》(1983年)将北京2000年常住人口目标设定为1000万人,结果1986年北京常住人口就已经突破1000万人;随后《北京城市总体规划》(1993年)将2000年北京常住人口目标设定为1160万人,结果2000年北京常住人口达到1382万人;紧接着《北京城市总体规划》(2004年)将2020年北京常住人口目标设定为1800万人,结果2010年北京常住人口就已经达到1961万人。因此,保障发展规划的科学性难度较大,这就要求决策部门高度重视发展规划的制定环节,追求发展规划的科学性而不是模仿或者简单借鉴其他国家或地区的发展规划。

第二,地方发展规划不稳定。个体区域的发展是整体区域发展的基础,中国地方发展存在极为明显的多变特征,查阅各地《政府工作报告》等文件可知,很多地方的发展规划一年一个新提法,有的地方即使有成百上千亿规模的产业规划,只要领导一句话,马上改弦易辙。实际上,如果是因为中央宏观层面的顶层设计有变,地方规划服从国家战略调整无可厚非,但细究一些地方更改发展规划蓝图的时间点,很多都与上级重要领导视察、当地主要官员交替等高度吻合。这就表明中国地方发展战略存在较大的随意性,极不稳定,这种情况极易造成运动式的发展和重复性的建设,最终导致资源的大量浪费,中国过去的发展情况已经证明了这一点17

第三,区域发展战略缺乏制度约束。区域发展战略之所以缺乏长期性和稳定性,一个关键因素在于约束性制度和战略绩效评估机制的缺失。一方面,近20年来,中央政府制定或批准了许多区域发展规划,但这些规划没有统一的法律基础;另一方面,中国的区域发展规划也没有事前、事中与事后的评价机制,中央政府制定了许多区域政策,同样没有评价机制,西部大开发与东北地区老工业基地振兴实施十余年的成本与收益到底是多少?由中央部委执行的政策产生了多少效果?战略绩效评估机制的缺失是区域发展战略缺乏长期约束力,从而丧失稳定性的重要原因。

保障区域发展战略的约束性对于实现区域发展战略的效果具有重要作用,党的十八大以来,提高区域发展战略的稳定性已经成为共识。首先,中央政府开始重视发展规划的科学性,习近平总书记指出规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳,强调规划的科学性已经成为各种区域发展战略的首要条件。实际上,党的十八大以来的各项区域发展战略,比如京津冀协同发展规划、北京城市总体规划、雄安新区发展规划、粤港澳大湾区发展规划都经过了多轮反复修改并提升至中央层面进行审议,保障规划的科学性已经是区域发展战略的基础环节。其次,中央政府开始重视发展规划的约束性。由于区域战略的对象是区域,其空间载体属性涉及国土、土地、城市、经济、产业等多个不同领域的内容,而这些领域都各有规划,这些规划之间的冲突是导致中国区域发展战略难以持续和稳定的重要原因。针对这种情况,习近平总书记在201312月中央城镇化工作会议上强调要建立一个统一的空间规划体系、要有钉钉子精神、要一张蓝图干到底,区域发展战略的统一性与约束性由此体现。再次,对发展战略的发展目标设定更为清晰。以2003年和2016年两次东北振兴战略的目标进行比较,2003年《中共中央 国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》提出东北振兴的目标是经过一段时间坚持不懈的努力,要将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活、竞争力强的新型产业基地,使之逐步成为中国经济新的重要增长区域,而2016年《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》则将东北振兴目标具体为到2020年,东北地区在重要领域和关键环节改革上取得重大成果,转变经济发展方式和结构性改革取得重大进展,经济保持中高速增长,与全国同步实现全面建成小康社会目标。产业迈向中高端水平,自主创新和科研成果转化能力大幅提升,重点行业和企业具备较强国际竞争力,经济发展质量和效益明显提高;新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展新格局基本形成;人民生活水平和质量普遍提高,城乡居民收入增长和经济发展同步,基本公共服务水平大幅提升;资源枯竭、产业衰退地区转型发展取得显著成效。在此基础上,争取再用10年左右时间,东北地区实现全面振兴,走进全国现代化建设前列,成为全国重要的经济支撑带,具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地,国家新型原材料基地、现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地,可以发现2016年的东北振兴战略所设定的战略目标更为具体,量化难度更低且具有明确的战略计划时间安排。

 

注释

①关于区域经济及其相关学科关系的讨论详见张可云《区域科学的兴衰、新经济地理学争论与区域经济学的未来方向》一文。②这22所高校和科研机构分别是中国人民大学、北京大学、东北财经大学、东北大学、复旦大学、华东师范大学、兰州大学、辽宁大学、南开大学、山东大学、上海财经大学、首都经济贸易大学、西南财经大学、厦门大学、新疆财经大学、云南财经大学、浙江大学、浙江工商大学、中国农业大学、中国社会科学院研究生院、中南财经政法大学、重庆工商大学。③主要刊物如下:Regional StudiesJournal of Economic GeographyUrban Policy and ResearchEuropean Spatial Research and PolicyUrban StudiesGeoJournalJournal of Urban DesignInternational Journal of Urban and Regional ResearchThe Annals of Regional ScienceEntrepreneurship & Regional DevelopmentEuropean Urban and Regional StudiesInternational Regional Science ReviewJournal of Regional SciencePapers in Regional ScienceReview of Urban and Regional Development StudiesJournal of Urban EconomicsJournal of Urban Planning and DevelopmentPlanning Theory & PracticeRegional Science and urban economics。④1981年实施的“六五”规划,沿海地区优先发展得到国家大力支持,1988年邓小平同志关于两个大局的战略思想进一步明确了沿海地区优先发展战略,而中部崛起战略实际上在2004年政府工作报告中即被提出,本文以具体实施意见出台日期为准。⑤为了剔除不同省份价格因素对GDP的影响,本文将所有省份的GDP数据换算为1978年不变价格数据,限于文章篇幅无法提供,若有需要可来信索取。⑥诸侯经济会导致大量的地方保护自身产业、企业、产品的现象,即使这些产业、企业、产品的市场竞争力极差,这些现象直到2018年仍然存在,比如“鸿茅药酒”事件。⑦2014年出台的《国家新型城镇化规划(20142020年)》提出了19个城市群:长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、哈长城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、北部湾城市群、呼包鄂榆城市群、山西中部城市群、关中平原城市群、宁夏沿黄城市群、兰西城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群。⑧为了前后比较的统一,仍然把重庆纳入四川进行比较,其中1978年四川和重庆的GDP分别为138.07亿元和46.74亿元。⑨天津滨海新区公开承认GDP存在水分,主动将2016年全区万亿GDP调整为6654亿元。内蒙古自治区党委在201813日内蒙古经济工作会议上承认:经审计部门核算后,内蒙古调减2016年一般公共预算收入530亿元,占总量的26.3%;核减2016年规模以上工业增加值2900亿元,占全部工业增加值的40%。⑩更为严重的是,作为全国经济总量前三的山东省自2016年后已经无法保证自身财政收支平衡,需要依靠中央财政转移支付维持运行。11、绿色GDP指的是GDP减去自然资源损失价值、环境污染损失价值再加上资源环境正效益,详见参考文献,其中1997年与2007年结果来源于文献,2016年结果为作者根据该方法测算而得。12、标准差与平均数的比值称为变异系数,能够衡量变量的分布差异程度。13、详见国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm.14著名经济学家樊纲的“六个钱包”说形象地说明过高的房产价格给普通居民家庭带来的沉重压力。六个钱包说指的是一对夫妻可以用六个钱包来付首付,六个钱包指的是父母算一个钱包,爷爷奶奶一个钱包,姥姥姥爷一个钱包,爱人的姥姥姥爷,爷爷奶奶和父母。152017年中国统计年鉴:http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm16根据习近平总书记对中国基本国情和城镇化进程的判断,70%的城镇化率就已经是中国城市吸纳农村人口的极限了。按照这一比例测算,到城镇化进程结束之时,城市的空间范围仍然远远小于农村地区,因为城市地区的人口密度是农村地区人口密度的十倍甚至百倍以上,两倍的城镇人口所集聚的城市空间范围仍然远远小于农村。17根据国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心(中国城市和小城镇改革发展中心)发布的《2016年中国新城新区发展报告》显示,中国已经有县及县以上的新城新区超过3500个,县以下的各类产业园上万计,规划人口之和达到34亿人,其中大量的新城处于空城状态,人口和产业都远远达不到当初设定的发展目标。

 

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Ten Characteristics of the Evolution of China??s Regional Development Strategy since the Reform and Opening up

Cai Zhibing

Abstract: Since the reform and opening up the regional development strategy has had a tremendous impact on the rapid development of China??s economy. From the analysis of the overall evolutionary laws China??s regional development strategy has presented the following ten significant characteristics in the past four decades: the space attribute strengthens, the innovation function strengthens, pays more attention to the top-level design, the coordination of implementation thought has been enhanced, faces the  problem complexity to increase, pays more attention to the quality enhancement, the endogenous growth of development momentum has been enhanced, the sustainability of the development mechanism has been enhanced, the comprehensiveness of the target has been enhanced, and the stability of the strategic position has been enhanced.

Key Words: Reform and Opening Up; Regional Coordinated Development; Regional Development Strategy

(责任编辑:文 锐 责任校对:张 子)