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区域经济

2019:区域政策应着力于差别化和长效化时间: 2019-01-24信息来源:《中国经济时报》2019年01月24日  作者:孙久文 夏添  责编:万山




 2019年区域经济政策体系应由“四大板块+三大战略+新型城镇化+多级新区”向“顶层设计+三大战略(南北平衡、生态保护)+区域合作+对外开放”转变,区域政策的完善和提升应秉持细化、深化和长效化的方向。

 在改革开放40年的发展基础上,我国区域经济基本保持着“胡焕庸线”分割下的“大分散、小集聚”格局。2018年也是区域经济政策体系重构的一年,共建“一带一路”成为构建人类命运共同体的空间方案,京津冀协同发展、长江经济带和粤港澳大湾区成为新三大空间战略,这样既体现海陆统筹的发展思维,又平衡了经济重心南移与对外开放北拓的两大趋势。

 2019年是我国区域经济发展的又一起点。在完成前一阶段的发展任务的同时,也迎来了新的挑战和进行更深层次的改革转型的契机。在新的区域政策体系下,我国区域经济发展将向着均衡化与非均衡并存、区域繁荣融合与化解风险同行、以发展速度换取发展质量和不断优化区域空间结构的新的发展阶段。总之,2019年作为空间战略转变后的政策消化期,必然着力于区域政策分层化、差别化和长效化。

 区域发展政策体系构建展望

 区域经济发展对区域经济政策体系重构的现实需求十分迫切。当前,区域经济政策在顶层设计和多层次发展战略上已大大丰富,2019年梳理清楚这些政策的体系关系,并予以细化、深化和长效化,这也是空间平衡机制的逻辑所在,即克服板块之间的发展落差、释放东中西地区之间的梯度势能。

 总体上看,面对之前出台的一系列区域战略、政策和规划,2019年区域经济政策体系应由“四大板块+三大战略+新型城镇化+多级新区”向“顶层设计+三大战略(南北平衡、生态保护)+区域合作+对外开放”转变。

 具体而言,以“一带一路”作为实现人类社会共同发展的抓手,正视我国南北经济分化的区域特征,继续以京津冀协同发展和粤港澳大湾区来引领南北经济,以长江作为天然生态屏障来维系东中西一体化基础,形成“东西开放、南北平衡”的发展格局。正如一国从自给自足的封闭经济走向参与国际分工和商品贸易能够改善其福利水平,区域的整体性、多元性和开放性都会推动区域经济发展,并加快实现区域经济一体化(见图)。

 区域发展战略应具有三大特性:融合性、统筹性和协调性。融合性体现在,区域发展战略不应成为区域争夺政策、资金红利的主要对象,而是区域合作和开放的机遇与窗口,防止行政区思维的桎梏;统筹性是指,区域发展战略从空间上应该囊括发达和欠发达地区,即既支持发达地区的经济效率提升,又保障欠发达地区的经济相对公平,避免过度的区域倾向性;协调性则强调,区域发展战略应立足区域优势并能整合区域资源,发挥区域间分工协作的功效。我国“新”三大战略融合了经济带、城市群和广大农村地区,转变二元海陆关系,重新审视经济格局,并能抓住南北经济特征和东西区域优势。2019年,“新”三大战略的实施应该更侧重于高质量发展,即避免过度依赖GDP核算的经济绩效,而转向“以人为本”的区域繁荣上来。因此,区域发展战略作为区域政策的第二层级,都未直接使用市场经济的政策工具。

 区域发展政策落实展望

 区域经济政策体系中包含的众多类型区域规划(城市群规划、板块的五年规划、各类经济区规划、国土规划、具体经济规划、区域合作规划等)、大型基础设施建设计划、区域间经济合作方案和协议以及中央试点的特殊区域建设计划等,这些内容作为区域发展战略的组成部分,着重于区域的发展定位和发展方案,其本质上也是区域发展的一种结构性安排。

 2019年是这些具体的区域经济政策不断落实、完善和提升的一年,在新的区域经济特征之下,需要切实以收入的稳定增长、生产力的转型升级、发展的全面深化以及资源生态的可持续性作为区域发展的主要特征。区域规划的定位、区域合作的分工方案、区域建设的资源投入都应该考虑到这些问题,这也是我国宏观经济高质量发展的空间基础。

 2019年区域政策的完善和提升应该秉持细化、深化和长效化的方向。细化即实践化,包括环境共治的方案、跨界发展的空间构建、区域互助的多方面途径、公共服务的全面均等化以及区域规划编制管理等。深化即市场化,包括了要素流动性的保证、区域分工市场的构建、国际化发展的潜力提升以及区域发展监测与评估问题。长效化即法治化,包括了区域交易平台的构建、区域合作的保障、利益补偿的机制化、差异化调控政策以及区域发展法律法规。

 由于过去区域经济的高速增长只是量化经济下的最优路径,偏离质量的发展最终是无根之木。那么如何保障区域经济的发展原动力?一方面,全面构建包括产业、市场、收入分配、城乡区域发展、绿色发展、全面开放的现代化经济体系,大力发展实体经济,以创新驱动发展,积极推动城乡和区域的协调发展,全面深化经济体制改革和对外开放。另一方面,全面构建包括目标、机制、法治、监督的现代化治理体系,保障国家-区域尺度的制度化和法治化,以长效化机制保障区域合作,以动态激励和多维监督来规范市场主体。

 我们对2019年的中国区域经济发展得出以下几点展望。

 第一,创新发展是2019年中国区域经济的主旋律。通过实施京津冀协同发展、长江经济带建设和粤港澳大湾区建设三大国家战略,东部沿海地区的GDP增长速度将会与全国平均速度持平,其中沿海南部各省市的发展速度会明显地高于全国平均速度。整体经济活动不断向东部沿海地区集聚的区域经济空间结构将会继续强化,随着部分工业向中西部地区转移,服务业不断向沿海地区集聚的趋势会更加明显,这也对东部地区产业结构的调整和升级提供了主要原动力,由于东部地区是我国面向国际经济贸易的重心所在,保持东部沿海地区经济的强劲发展,是中国经济增长福音。

 第二,优化区域空间结构是2019年区域发展的必然要求。自区域协调发展战略实施以来,东西部区域之间的发展差距呈现出减缓的态势,东西部区域均衡发展开始出现。然而,进入本世纪第二个十年开始,南北发展差距的出现已经引起人们的重视。2018年北方地区发展的乏力,东北地区虽然开始逐步扭转下跌的态势,发展开始出现好的苗头,但仍然是触底后的刚刚反弹;华北和西北地区危机加深,大部分省区发展速度低于6%已经不可避免。这种江南和西南地区发展强劲而北方疲软的态势,使南北方相对均衡发展的格局被打破。优化区域空间结构,需要从南北发展差距的拉大来着眼出台政策。

 第三,东部沿海地区2019年仍然是中国区域经济的重心。从区域发展方式和发展动力来看,东部地区经济增长方式由过去过多依赖外部环境的支撑,向内生性、集约型的增长方式转变。虽然近几年东部地区全社会固定资产投资增速低于其他地区,而且其投资占全国比重也呈现出下降的趋势,但是其依然获得了大量的政策资源、劳动力资源和强劲的消费支撑。以中心城市为核心的创新发展,为东部沿海地区的发展撑出一片新的天地。上海、深圳、杭州、广州、苏州等地的发展表明,以高新技术产业、高端服务业为主导的创新核心城市,是2019年中国经济发展的主要支点。

 第四,中部地区和西南地区在2019年的区域发展是可以期待的。中部地区的河南省2018年的GDP总量将会超过5万亿元,居全国第5位,湖北超过4万亿元,湖南接近4万亿元。安徽和江西受到长三角的带动,发展的态势也很好。西南地区的川云贵三省近年来发展速度一直居全国前列,2019年将会继续巩固这一趋势。其中,四川省GDP总量将会超过5万亿元,位居全国第六;重庆作为中国最具竞争力的城市之一,2018年的GDP将突破2万亿元大关,在西部地区的中心城市的地位将会更加巩固。

 第五,东北和西部地区是2019年需要重点关注的地区。东北地区触底后的反弹,根据2018年上半年的数据,东北地区黑吉辽三省的GDP增速都不足6%。人口减少,加上投资下滑,可以判断2019年的反弹仍然动力不足。西北地区2018年的发展情况不是很乐观,除了陕西略好,其他省区经济增速都不会超过6%,有的可能在3%左右。随着国际经济环境的恶化,2019年的西北经济也不应指望有很大的改善。西北地区是我国矿产与能源最富集的地区,国际上依靠资源开发进入富裕经济体的案例很多,所以,西北地区回归比较优势的发展思路,也不失为正确的选择。

 第六,2019年区域发展的总体目标不宜过高。总体来看,根据报道,对于2019年GDP增长各省区市的目标较2018年有所下调。例如,西藏2019年GDP增速目标为10%左右,四川2019年GDP增长目标是7.5%左右,河北2019年GDP增速目标是6.5%左右,均与2018年增长目标持平。天津2019年GDP增速目标为4.5%左右,安徽2019年GDP增长目标7.5%-8%;江苏2019年GDP增速目标为6.5%,北京2019年GDP增速目标为6%-6.5%。上述省市较2018年的目标都有所下调。

 总之,2019-2020年是中国经济发展的关键之年,也是区域经济的大格局变化之年。只要我们按照中央的区域协调发展战略坚定前行,中国的区域经济发展前程似锦。

(孙久文,中国人民大学区域与城市经济研究所所长;夏添,中国人民大学区域与城市经济研究所研究员)