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《中国区域经济发展》:中国特色的区域协调发展道路时间: 2019-04-25信息来源:城乡发展一体化智库 2019-4-18 作者: 魏后凯  责编:qgy


该书是“十三五”国家重点出版物出版规划项目和国家出版基金项目《中国道路》丛书中的一本,已被大英图书馆收藏。


全书共23万字,分总论、改革开放前的中国区域经济发展、中国区域经济发展差距的变迁、支持东部地区率先发展的成效、深入实施西部大开发战略、振兴东北地区老工业基地、促进中部地区崛起战略、少数民族地区的经济社会发展等8章。


该书对新中国成立70年来尤其是改革开放以来中国特色的区域协调发展道路进行了归纳总结和深入探讨,现将主要观点介绍如下:


新中国成立以后,中国区域经济发展大体可以1978年为界分为两个阶段:


1978年以前,面对生产力分布严重不平衡的状况,加上思想上急于求成和严峻的国际形势,中国实行了以平衡生产力布局和縮小地区差距为主要目标的平衡发展战略,并在内陆地区开展了大规模的三线建设。


这一战略的实施,虽然有力地推动了中西部地区的工业化进程,但由于忽视了充分利用沿海地区的基础,不仅没能有效阻止地区差距的扩大趋势,而且导致宏观和微观经济效益均较为低下,战略的实施效果较差。


改革开放以来,在对国内外经验教训进行认真总结的基础上,中国没有照搬国外的模式,而是从自身的国情出发,采取了依靠不平衡发展或者梯度推进方式实现区域协调发展的战略路径,并且较好地实现了由早期的不平衡发展到随后的区域协调发展的战略转变。


实现这种由不平衡发展到协调发展的战略转变,虽然经历了一个漫长的历史过程,但其成效却是十分显著的。


它不仅确保中国经济实现了长达30多年的高速增长和繁荣,而且促进了各地区经济的普遍发展,地区发展差距已经开始全方位縮小。


可以说,经过长期不懈的积极努力,中国已经逐步探索出一条具有中国特色的区域协调发展道路,在区域协调发展方面取得了显著成效,为实现各地区共同富裕奠定了坚实的基础,也为发展中大国促进区域协调发展提供了可供借鉴的有益经验。


这一中国特色的区域协调发展之路,其核心就是多元、渐进式的区域协调发展道路。它具有三个基本特征:


1

对区域发展方向的顶层设计



针对改革开放之前的平衡发展思潮和“大锅饭”局面,早在1978年12月,邓小平同志在中央经济工作会议闭幕会上就明确指出:“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。


一部分人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。


这样,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”“当然,在西北、西南和其他一些地区,那里的生产和群众生活还很困难,国家应当从各方面给予帮助,特别要从物质上给以有力的支持”。


这就是邓小平同志著名的“先富带动后富、最终实现共同富裕”的思想。


20世纪80年代末,邓小平同志进一步明确提出了“两个大局”的战略思想:


一个大局,就是东部沿海地区要充分利用有利条件,加快对外开放,较快地先发展起来。中西部地区要顾全这个大局;


另一个大局,就是当发展到一定时期,可以设想在本世纪末全国达到小康水平的时候,就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展,东部沿海地区也要顾全这个大局。


邓小平同志的“两个大局”战略思想是对“先富带动后富、最终实现共同富裕”思想的进一步深化和具体化。


改革开放以来,中国区域经济的发展基本上是按照邓小平同志的这一思想有序推进的。


在1990年之前,国家重点是支持发展条件较好的东部地区率先发展;


1991年,虽然国家提出了区域协调发展的总方针,但并未制定实施有效的具体政策措施;


1999年之后,国家先后实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部崛起战略,加大了对贫困地区、革命老区、少数民族地区和边境地区支持力度,由此改变了长期以来中国区域差距尤其是东西差距不断扩大的局面,促使区域经济逐步向协调发展的方向转变。


可以说,“先富带动后富、最终实现共同富裕”思想是中国特色的区域协调发展道路的重要理论基础。


从区域经济发展的角度看,邓小平同志提出的“先富带动后富、最终实现共同富裕”和“两个大局”的思想,其基本内核是设想通过“先富后富”这样一种非均衡增长的途径,来实现各地区“共同富裕”这样一个长远发展目标。


正如邓小平同志所指出的:“搞社会主义,一定要使生产力发达,贫穷不是社会主义。”“如果富的愈来愈富,穷的愈来愈穷,两极分化就会产生,而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化”。


因此,邓小平同志提出的“先富带动后富、最终实现共同富裕”,实际上就包含了一种非均衡协调发展的思想,它突破了传统的平衡发展论和不平衡发展论的理论框架。


非均衡协调发展的核心内容,就是要通过非均衡增长的途径来实现区域经济协调发展的长远目标。这与国外一些学者提出的“具有平等的增长”和“包容性增长”概念其含义基本上是一致的。


很明显,随着发展观念的变化,人们对区域协调发展的理解也在不断深化。


最初,人们往往从平衡发展或空间均衡的角度来理解区域协调发展。平衡布局、平衡增长以及地区经济发展差距特别是人均GRP差距的缩小,曾经是学术界和政府部门高度关注的问题。


但这种单纯从生产或产出角度的考察,具有较大的局限性。因为在市场经济中,经济生产和产业活动分布本身就是空间不均衡的。


有鉴于此,后来人们逐步把着眼点扩大到社会发展、生态环境和人的全面发展等方面,强调追求居民收入、消费水平、公共服务和生活质量差距的缩小。


当前,中国区域发展已经进入到高质量发展时代。在以人为本的新发展理念下,区域协调发展不单纯是经济的协调发展,追求经济发展差距的缩小,而是经济社会的全面协调发展,是兼顾当前利益与长远利益、经济发展与生态环境保护有机融合的可持续协调发展。


这样,除了过去强调的经济协调发展之外,还需要更加强调社会文化的协调发展,强调提高发展的质量和可持续性,强调人的全面发展。


在新的形势下,判断区域发展是否协调,不能只看经济增长或居民人均收入等单一指标,而应从区域协调发展的丰富内涵出发,综合考察经济、社会和生态环境等多方面的指标。


这种认识的变化促使区域协调发展的评判标准由单一指标趋向综合指标转变。


总体上讲,从中国现阶段的实际情况看,评判区域协调发展应主要考虑以下几个标准:

1

是各地区优势能够得到充分有效的发挥,并形成分工合理、各具特色的产业结构;

2

是各地区逐步形成经济发展与生态环境保护高度融合、人与自然和谐共生的格局;

3

是各地区人均居民收入差距逐步缩小,并保持在人们心理所能承受的合理范围之内;

4

是各地区居民均能够享受到均等化的基本公共服务和等值化的生活质量;

5

是保持地区间人口、经济、资源、环境的协调发展。


一方面,要保持地区人口分布与经济布局相协调,促进人口与产业协同集聚;另一方面,要保持地区人口、经济与资源、环境相协调,使地区人口、经济分布与资源环境承载能力相适应。


从大区域的角度看,还要保持国民经济的适度空间均衡,防止出现经济过密与过疏问题,避免某些地区出现衰落和边缘化。


在这些诸多标准中,地区间居民收入差距的缩小和基本公共服务的均等化是最为关键的。


2

建立多层次的区域发展战略体系



为促进区域协调发展,改革开放以来,中国针对不同地区的实际情况先后制定实施了以“四大板块”为地理单元、各有侧重的区域发展战略,这就是西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。


区域发展总体战略的有效实施和不断完善,有力地推动了中国区域经济协调发展格局的形成。


在区域发展总体战略的基础上,近年来国家又实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲地区一体化等五大战略,由此形成了“五大战略+四大板块”的区域发展战略体系。


在这一区域发展战略体系中,“四大板块”战略是全覆盖的,它是区域发展战略体系的基础,是从国家战略层面对全国区域协调发展的统筹安排和总体部署;而五大战略从全球和国家治理的角度,以构建命运共同体为核心,聚焦国际国内合作和协同发展,它在区域发展战略体系中起着引领、支撑带和桥梁的作用。


实行“四大板块”与五大战略相结合,是实现全面小康和中华民族伟大复兴的中国梦的重大举措,也是实现区域全面协调可持续发展的必然选择。


首先,实行“四大板块”与五大战略相结合将产生叠加效应。


“四大板块”和五大战略属于不同范围、不同类型的区域发展战略。


从空间范围看,“四大板块”战略是一种地带级的发展战略,而五大战略的空间范围相差悬殊,京津冀、粤港澳大湾区、长江三角洲地区位于东部地区,长江经济带横跨东、中、西部地区,“一带一路”则贯穿亚欧非大陆。


从战略类型看,“四大板块”战略是一种覆盖全部国土,旨在统筹东中西、协调南北方的全域发展战略;而五大战略强调打破地域限制,沟通国际和区际联系,以轴带(城市群)为重点构建经济支撑带,是一种轴带发展战略。


统筹推进五大战略和“四大板块”发展,可以发挥不同层面、不同类型战略的叠加效应,推动形成点线面结合、效率与公平统一的多中心网络状发展格局,全面激发各地区的发展活力,培育新的发展动能。


其次,实行“四大板块”与五大战略相结合将产生协同效应。


目前,中国“四大板块”发展差距仍然较大,东西发展的水平差距还未得到根本解决,经济增长的南北差异问题又开始凸显,各板块内部的空间分异也不断加剧,新形势下全面协调区域发展的任务依然十分艰巨。


在这种情况下,以区域总体发展战略为基础,以五大战略为引领,统筹推进五大战略与“四大板块”发展,构建沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带体系,将有利于促进各地区优势互补、合理分工,加快区域经济的一体化进程,从而形成1+1大于2的区域协同效应。


这种区域协同效应是通过区域内部以及区域之间的资源共享、分工协作和协同行动而实现的,它不仅体现在产业分工合作和经济一体化方面,而且体现在社会协同发展和生态环境协同治理方面。


第三,实行“四大板块”与五大战略相结合还会产生融合效应。


过去,“四大板块”彼此分割,西部大开发、东北振兴和中部崛起战略也相对独立,各板块之间缺乏联结的战略通道。


长江经济带从东到西覆盖11个省市,“一带一路”连接中国与亚欧非、涵盖全国所有省区市,而京津冀地区是连结“四大板块”的重要枢纽,粤港澳大湾区和长江三角洲地区则是中西部尤其是华中和西南地区向东开放的桥头堡。


因此,在区域发展总体战略的基础上,推进实施五大战略,将可以打通“四大板块”之间及其与国外的联系,促进国内外要素流动、经济合作和科技文化交流,推动经济社会发展的融合和互动,从而有利于降低成本、提高效率和刺激创新。


这种融合效应是促进区域一体化的重要基础。


总之,“四大板块”与五大战略相结合形成的多重效应,将激发区域发展的内生活力,推动形成一批新的增长点、增长极和经济轴带,由此拓展经济发展的新空间。


在此基础上,中共十九大报告明确提出实施区域协调发展战略,并将支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,支持资源型地区经济转型发展,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局以及坚持陆海统筹等内容纳入进来,由此进一步丰富了区域协调发展战略的内涵。


在2017年1月国务院批复的《全国国土规划纲要(2016~2030年)》中,还明确提出到2030年基本形成以“四纵四横”为骨架的多中心网络型国土空间开发新格局。


很明显,这种多中心网络型国土空间开发新格局的形成,将有力地推动中国区域经济的全面协调发展。


3

实行分类管理的差别化区域政策



中国国土面积辽阔,地区差异较大,各地区的自然条件和经济社会特点千差万别。


无论是国家宏观调控还是区域政策制定,如果忽视这种地域差异性,单纯采取全国划一或者“一刀切”的办法,再好的政策也难以取得较好的效果。


为避免“一刀切”现象,切实提高政策的有效性、精准性和可持续性,中国在40年的改革开放实践中,逐步探索出了按照经济功能区、主体功能区和特殊类型区,实行区别对待的差别化区域政策。


这种差别化的区域政策,较好地体现了区别对待、分类指导的原则,有利于提高政策的实施效果。


一是针对经济功能区的优惠政策。


改革开放以来,为促进开放开发和深化改革,中国先后设立了一大批不同类型的经济功能区,从早期的经济特区、沿海经济开放区、经济技术开发区、台商投资区、出口加工区、高新技术产业开发区,到随后的边境经济合作区、保税(港)区、新区、综合配套改革试验区、自主创新示范区、自由贸易试验区等,国家在赋予其明确的功能定位基础上,均给予了相应的优惠政策,支持这些地区加快开放开发,全面深化改革。


二是针对主体功能区的调控政策。


自2005年以来,中国政府积极推进主体功能区的规划建设。


2010年12月,国务院颁布实施了《全国主体功能区规划》,按照资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,以规范空间开发秩序,优化空间结构,促进人与自然和谐发展。


对于不同类型的主体功能区,国家明确了其主体功能定位和发展导向,并要求在财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境等方面实行分类管理的区域政策,建立各有侧重的差别化绩效考核评价办法,推动形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。


三是特殊类型区的援助政策。


从国际经验看,各国的区域政策大都针对各类问题区域展开,这些问题区域包括落后地区、萧条或衰退地区、膨胀地区等。


其中,落后地区主要是解决“落后病”,萧条或衰退地区主要是解决“萧条病”,膨胀地区主要是解决“膨胀病”。


新中国成立尤其是改革开放以来,中国对老少边穷地区实施了一系列援助政策,帮助其加快经济社会发展步伐。


国家“十三五”规划纲要把革命老区、民族地区、边疆地区和困难地区统称为“特殊类型地区”,明确提出要“扶持特殊类型地区发展”。


中共十九大报告则提出“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”,“支持资源型地区经济转型发展”。


虽然革命老区和民族地区并非属于严格意义上的典型问题区域,但这些“特殊类型地区”一定程度上已经体现了问题区域的思想。


从发展的眼光看,随着发展阶段和经济形势的变化,中央的区域政策也应当进行相应调整和优化。


首先,随着经济发展水平的提高和全方位开放格局的形成,国家对各类经济功能区的优惠政策应该逐步弱化,今后重点是鼓励其进行体制机制创新,获取改革红利。


其次,国家对特殊类型区的援助政策应逐步转变为对关键问题区的援助政策。


近年来,在中国经济社会发展转型的过程中,逐步出现了一批关键问题区域,如经济发展落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、结构单一的资源枯竭城市、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区、自然灾害突发区和过度膨胀的大都市区等。


这些面临诸多问题的区域,急需中央政府在资金和政策上给予大力扶持。


中央确定是否对这些区域实行援助政策,应主要考虑两个标准:


1

是这些区域必须属于问题区域,而且其面临的问题较为严重;

2

是这些问题地方政府自身无法解决,确实需要中央政府给予援助。


今后中央的区域援助政策应主要针对关键问题区域展开,切实帮助各种问题区域解决发展中面临的困难,增强其自我发展能力和可持续发展能力。对于革命老区和民族地区,要实行同等优先。


为此,应按照区别对待、分类指导的原则,对现行的“四大板块”政策进行相应的调整。


“四大板块”属于战略规划的地域单元,其具体政策实施应按照类型区域来展开。


事实上,近年来国家对“四大板块”的支持政策正在逐步向类型区政策转变。


例如,国家率先将东北老工业基地政策延伸到中部26个老工业基地城市,随后又颁布了《全国老工业基地调整改造规划(2013~2022年》,将西部以及东部部分老工业基地城市(区)纳入进来;将东北资源枯竭城市经济转型试点政策扩大到全国69座资源枯竭城市,确定大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策;将西部大开发政策扩大到中部243个县(市、区)。


今后应继续按照分类指导的思想,对“四大板块”政策进行整合,以逐步形成分类管理的差别化区域政策体系。