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区域协调发展

肖金成:“协同发展应以市场为主角”时间: 2018-10-30信息来源:《中国新闻周刊网》 2014年5月8日 作者:肖金成 责编:XHY


       推动京津冀协同发展,应该处理好市场与政府关系,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府应较少干预区域发展中的微观经济决策。 

       本文首发刊载于424日发售的《中国新闻周刊》总第657

  肖金成最近有点忙。他不仅要应付各路媒体采访,并且不断接到地方政府以及一些证券研究机构的邀请,让其讲解京津冀规划对当地以及本行业的影响。

  自从今年2月习近平主持京津冀协同发展座谈会并将京津冀协同发展上升为重大国家战略后,两个月来,京津冀一体化成为社会热议话题。

  早在十年前,肖金成就参与了有关京津冀区域规划的相关编制工作,并且给河北的石家庄、保定等城市以及北京都做过相关规划。

  421日,作为国内较早研究区域经济发展的学者之一,中国区域经济学会副长、国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成接受《中国新闻周刊》专访,他认为,推动京津冀协同发展,根本问题仍然是市场和政府关系问题,应该充分发挥市场的作用。

  辐射范围之争

  中国新闻周刊:对于京津冀区域规划,最早称之为京津冀都市圈规划,后又称为首都经济圈,今年中央强调京津冀协同发展,为什么规划名称不断发生变化?

  肖金成:这是因为规划范围一直存在争议。2006年, 十一五规划的开局之年,国家发改委根据国务院的部署,作为区域规划的试点,开始编制 京津冀都市圈规划,但直到十一五末,京津冀都市圈规划也没有得到国务院批准

  2011年,全国人大批准的 十二五规划纲要,没有再提京津冀都市圈这个概念2011年的全国两会上,在时任国务院总理温家宝的政府工作报告中,京津冀都市圈的概念被首都经济圈的概念取而代之。

  在国家的十二五规划纲要中,与此相关的表述则是:推进京津冀区域经济一体化发展,打造首都经济圈,推进河北沿海地区发展。

  名称微妙变化的背后,实际上存在规划范围应该覆盖多大的争议也就是首都经济圈范围多大?京津冀包括了河北全省,那么首都经济圈是否包括河北全省呢?

  首都经济圈顾名思义,以北京为中心,向周边辐射。北京辐射半径是有限的。所以首都经济圈的范围就存在很大争议。很长时间,首都圈的范围难以确定,规划就无法进行。在争议期间,河北一直非常积极希望将全省纳入进来。

  早在2004年,国家发改委地区司在廊坊召开了一个“2+7”京津冀地区经济发展战略研讨会2”指的是北京和天津,7指的是河北七个地级分别是:保定廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛、沧州。会议过程中,河北提出意见:石家庄不纳入是不行的,所以后来就把石家庄加进来,形成“2+8”模式,即北京、天津加河北8个地级市,共同推出了一个合作宣言——《廊坊共识》。

  我参加了《廊坊共识》的讨论,其中列出了包括建立高层联席会议制度、联合设立协调机构、启动京津冀区域发展规划编制工作、在容易突破的领域开展合作等近十项举措,可以说拉开了京津冀区域经济合作的序幕,但后来的落实并不好。

  当时编制京津冀都市圈规划,河北的邯郸、邢台、衡水三个地级市并没有纳入,河北方面一直希望将这三个纳入进来,这是争议的焦点所在,也是规划没能得到批准的重要原因

  十二五规划期间,国家发改委地区司开始编制首都经济圈规划,但这个规划到现在也没有编制出来。

  据我了解,在提出首都经济圈概念后,天津方面不太积极,但提出可以靠近北京武清、宝坻、蓟县三个县纳入首都经济圈于是提出“1+3+6”的范围,不包括石家庄和沧州,但河北提出异议,因此围绕范围引起很多争议。

  今年,习近平总书记提出津冀协同发展替代了首都经济圈的概念,这争议也就迎刃而解

    推动京津冀协同发展,应该处理好市场与政府关系,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,政府应较少干预区域发展中的微观经济决策。

  中国新闻周刊:既然在范围上存在争议,那么京津冀一体化多大为适宜呢?

  肖金成:我个人认为,河北既可以受到北京、天津两大城市辐射和带动,同时也是这两大都市的支撑。另外,河北不能仅仅依赖北京、天津的辐射和带动,因为河北范围太大,首都不可能辐射整个河北。理论上可以说首都经济圈可以包括整个河北,但是实际上辐射不到全省,因此还需要新的城市来支撑。新的城市指的是石家庄。京津冀应该有三大支点:即北京、天津、石家庄,因为石家庄可以辐射带动南地区。

  单靠北京能辐射多远?也就是200公里,辐射不到秦皇岛、石家庄以及冀南地区。我很早就说,河北不能仅依靠北京、天津辐射,还需要新的中心出现,所以我们提出要变双城记三城记,这是我在2005年报告中就提出的。

  都市圈形成的本质原因是大都市的辐射与带动,其原动力是都市本身,其范围大小取决于辐射力和带动力,由内向外,由强到弱。在中心城市的极化效应到一定程度后,产业要向外转移,集聚扩散再集聚再扩散,这是都市圈扩张的发展演化模式。因此,石家庄自己要发展起来,在京津冀规划中,决策层要在河北全域做文章,把石家庄作为一个重要支点来考虑。

  中国新闻周刊:京津冀规划除了在范围上有争议之外,在产业布局上以往存在哪些问题?

  肖金成:我在做京津冀研究时发现,三省市产业未能发挥各自比较优势。尽管京津冀各城市在经济发展中有较强的互补性,但是在现有行政管理体制和财政体制下,各地区对经济增长尤其是对产业发展都有很强的内在动力,过分追求与保护地方利益,追求自成体系的产业结构,使京津冀地区一直没有建立起有效的产业分工与合作机制,地区间产业关联比较弱,产业融合程度低,未能形成功能互补和各具优势的产业结构。

  比如,从北京天津河北制定的十一五规划看,他们所确定的产业发展方向基本雷同,北京、天津市都以电子信息、机械制造、石油化工、钢铁旅游等行业作为主要产业。由于两城市产业结构雷同,造成产业间恶性竞争,资源分散利用,产业无法做大做强,也制约了北京天津的产业结构升级。

  河北省各城市之间产业同构程度也很高。河北11个地方市工业总产值中位居前六位的行业多为能源、原材料产业。

  此外,在区域合作中,受行政体制束缚的影响较大,在资源整合、产业链形成、信息沟通等方面缺乏相应机构予以指导,制约了产业合作发展。

  发挥市场基础性作用

  中国新闻周刊:在推动京津冀一体化过程中,政府如何把握好自己的角色定位?

  肖金成:不可否认,中央高层推动京津冀一体化意义重大。但是我认为,高层推动并不能解决阻碍京津冀一体化发展的诸多复杂因素。我们要分清阻碍京津冀一体化缓慢的主要原因,分清是政府还是市场在起决定性作用。

  在京津冀一体化问题上,政府应有清醒意识,应该把握好自己定位,在绝大多数微观经济事务决策上,应该充分发挥好市场的作用。

  我认为,政府推动三个地区所有城市之间实现交通一体化,打破行政区对于基础设施的垄断,好基础设施建设;政府应该制定战略性规划,尊重产业和城市发展规律;打破地区之间公共服务的界限,充分结合市场手段,而非单一行政手段推进京津冀的一体化。

  中国新闻周刊:今年,实现京津冀一体化被上升为重大国家战略,原因是什么?

  肖金成:我认为有三大原因:首先,北京存在的问题确实很严重,存在三大问题,交通拥堵;环境恶化;人口膨胀。

  2004年,我们参与了北京市城市规划修编研究,主要做空间布局研究。当时我们就提出到2020年,要按照2500万人口来规划。

  北京当时人口1400万,规划确定2020年将人口控制在1800万,结果到了2009年,北京人口就超过1900万。10年北京每年人口增长70万,10年就是700万,现实情况是北京很被动。

  雾霾问题以及城市摊大饼式发展引发的连锁反应,这些问题靠北京自身已经无法解决了,所以京津冀要协同发展

  其次,北京、天津、河北三地之间差距问题。三个地区发展不协调,差距很大。河北发展了化工业、钢铁业,但GDP仍排在靠后位置,即使搞了这么多高排放产业,经济还是上不去,如果不搞呢?和北京、天津的差距就更大了,因此,区域合作是必然的,必须让河北经济发展上去。

  第三,整体生态恶化问题,雾霾非常严重。不解决一体化问题,就会产生产业同构,都发展三高一低产业,环境会更加恶化。如果现在因为雾霾治理,要把河北6000万吨的钢产减掉,那的经济就更差了,直接威胁到就业和基本公共服务。要解决这个问题,河北必须进行产业结构调整。这些问题,要放在京津冀协同发展框架下去解决。

  从这三个方面来讲,一是需要高层协调另外要加快一体化,加强区域合作。就是因为合作问题没解决,相互存在竞争,导致整体效益下降,效率降低。

  强化顶层设计

  中国新闻周刊:中央提出京津冀要协同发展,你认为该如何谋划京津冀一体化顶层设计?

  肖金成:我认为,京津冀一体化需要顶层设计。否则,争议不断,很难达成共识。

  京津冀协同发展,我的理解是携起手来、共同发展。所以,从顶层设计上要实现区域规划的统一,要实现产业的对接协作,延伸产业链条。

  我想协同有两层含义,即协调共同之意。北京、天津、河北三个地区应加强沟通,实现经济结构优势互补,基础设施共享共用,经济政策协调统一,最终形成人口、产业的最佳空间结构。

  现在京津冀三地经济发展差距很大,特别是河北与京津之间的发展差距很大。让河北发展起来,这应是京津冀协同发展的一个重要目标。

  具体到顶层设计方面,我认为北京、天津以及河北各个城市之间要明确功能分工。比如:北京除政治、文化、国际交往、科技创新等首都功能外,其余的都可以转移出去;重点发展服务业,将制造业、石化、汽车、IT产业都转移出去。天津发展高端产业,一般制造业也应该限制;北京、天津转移出的一般制造业应由河北发展,河北做好北京市功能疏解和产业转移的承接工作。