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区域协调发展

从区域非均衡发展到区域协调发展 ——中国区域发展40年时间: 2019-02-14信息来源:《区域经济评论》2019年第1期 作者:肖金成 安树伟 责编:qgy 齐双


摘 要:改革开放以来,中国区域发展战略发生重大转变,由改革开放前的区域均衡发展转为支持东部沿海地区发展的区域非均衡发展。探索中国区域发展40年来从区域非均衡发展到区域协调发展的转变历程,回顾区域战略向沿海地区倾斜的决策过程、具体措施及巨大成效,阐述东中西部三大地带的划分与七大经济区的范围,总结西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大战略的实施效果,介绍区域规划、城市群规划、新区规划的重点内容,探讨区域协调发展战略的酝酿过程以及京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略取得的进展,意义重大,影响深远。

关键词:区域发展战略;区域非均衡发展;区域协调发展

中图分类号:F061.5  文献标识码:文章编号:2095-5766201901-0013-12 收稿日期:2018-12-01

作者简介:肖金成,男,中国宏观经济研究院研究员,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长,中国区域经济学会副会长(北京 100038)。

安树伟,男,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授,博士生导师(北京 100070)。


 

中国的国土面积大、人口众多、资源丰富、区域差异明显,区域问题是中国经济发展必须面对的重大问题。改革开放以来,中国区域发展思想经历了从不平衡发展论到协调发展论的转变,区域发展战略经历了非均衡发展阶段(19781998年)、促进欠发达地区发展阶段(19992016年)、区域协调发展战略阶段(2017年至今)。本文以此为背景,分析改革开放以来中国区域发展战略的形成背景、主要措施和实施效果,并概括总结中国区域发展的基本经验,对推动中国经济的协调发展意义重大。

一、向东部沿海地区倾斜的非均衡发展战略

1978年,党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策,正式提出了改革开放的总方针,国家对区域发展战略也进行了重大调整,由区域均衡发展转为区域非均衡发展,并采取了一系列向沿海地区倾斜的战略举措。“六五”计划(19811985年)明确提出,要积极利用沿海地区的现有经济基础,充分发挥沿海地区的特长,带动内地经济进一步发展,表明了区域发展战略的转变。

1.兴办经济特区

19794月,邓小平同志首次提出开办“出口特区”。19797月,中共中央、国务院同意在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门试办出口特区。19805月,中共中央、国务院决定将深圳、珠海、汕头和厦门这4个出口特区改称为经济特区①。特区之特,在于特殊政策。国家之所以要创办经济特区,在特区实行特殊政策,就是通过让经济特区实行市场经济体制,发挥对外开放的窗口和桥梁作用,同时让特区作为中国经济改革的实施基地发挥示范引领作用。

经济特区是中国特有的称谓,是为了集中、吸引并有效利用外国资金及技术到中国进行生产、发展贸易、繁荣经济而设置的交通条件比较优越的特别地区。在这些地区推行对外开放政策,吸收外国投资,实现国际经济合作,并通过创造良好的投资环境,鼓励外商投资,引进先进技术和科学的管理方法,从而达到促进经济技术发展的目的。

当时设立经济特区的基本考虑有6点:第一,在国内划出一定区域,一般选择在港口附近或交通方便的地方,以有利于货物流转、节省费用、降低成本;第二,在对外经济活动中推行开放政策,并采用减免关税的办法吸引外资;第三,为外商创造优良的投资环境,制定优惠条例和保障制度;第四,以发展工业为主,产品以外销为主,实行工贸结合,并相应发展旅游、房地产、金融服务等第三产业;第五,特区行政管理机构有权因地制宜、因时制宜地制定特区管理条例;第六,经济运行机制是以国家指导下的市场调节为主,企业享有相当的自主权。

1980826日,第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《广东省经济特区条例》,批准在深圳等地设置经济特区,这一天便成为深圳经济特区的诞生日。深圳特区将建成以发展工业为重点,集工、商、农、住宅、旅游等行业于一体的综合性特区。

随着深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区建设的全面展开,海南在中国对外开放中的重要地位逐渐引起国家的重视。1980724日,国务院批转《海南岛问题座谈会纪要》,决定给予海南岛较大的自主权,通过采取较宽松的政策把经济搞活。其中,在进出口贸易方面,可参照深圳、珠海的办法管理。19833月出台的《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》提出,海南要实行“以对外开放促进内部开发”的方针。19874月,中共中央、国务院开始研究在海南岛实行特殊经济政策和灵活措施,把海南岛建设成为全国面积最大的经济特区。1988413日,第七届全国人民代表大会第一次会议出台了《关于建立海南省经济特区的决议》和《关于设立海南省的决定》,海南岛作为当时中国第5个,也是面积最大的经济特区正式诞生。19885月,国务院发布《关于鼓励投资开发海南岛的规定》,授予海南省人民政府更大的自主权,对海南经济特区实行更加灵活开放的经济政策。

设立经济特区是改革开放之初推进改革开放的重要举措,主要通过促进出口,吸引国外的资金和技术进而推动中国的现代化建设。各大经济特区通过在体制创新和经济发展方面的成功实践,不仅使特区自身实现了快速发展,而且也使特区逐步发展成为带动珠三角区域发展的经济增长极,在全国范围起到了示范带头作用,加快了沿海地区乃至全国改革开放的进程和现代化建设的步伐。

2.沿海开放城市和开发区的设立②

“六五”计划时期,国家调整了地区经济发展与生产力布局的指导方针,明确提出沿海、内地和少数民族地区应确定不同的发展方向。当时,沿海地区的发展方向之一是带动内地经济发展,内地则是“支援”沿海地区发展。1984年,中共中央召开沿海部分城市座谈会,决定进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等沿海地区的14个城市,这14个城市成为国家首批对外开放城市。沿海开放城市是中国沿海地区率先对外开放,并在对外经济活动中允许实行经济特区的某些特殊政策的港口城市,是经济特区的延伸,是国家实施对外开放战略的又一重大决策。

14个沿海港口城市实行对外开放后,在扩大地方权限和吸引外商投资等方面实行了一系列优惠政策,其中一个重要举措就是,在这些城市中划定一个有明确地域范围的区域,在此兴办经济技术开发区,试图通过大力引进中国急需的先进技术,集中兴办三资企业③和中外合作的科研机构,以带动沿海城市的发展。在经济技术开发区内,可以实行经济特区的某些政策,如放宽利用外资项目的审批权限,产品出口、内销执行经济特区的政策,税收政策也更加优惠,但经济特区享受的一些优惠政策,如在商业、对外贸易方面的一些特殊待遇,经济技术开发区并不享受。从19849月到1986年,国务院先后批准14个沿海开放城市建立经济技术开发区④,即大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、湛江、天津、连云港、南通、广州、福州,上海闵行、漕河泾、虹桥,共14个经济技术开发区。在开发区内部,通过引进外资,扩大对外贸易,引进和开发新技术,促进传统产业改造升级,学习先进管理经验,提高管理水平等,带动所在区域的全面发展。1992年,国务院批准在温州、昆山、威海、营口、(漳州)东山、(福清)融侨设立国家级经济技术开发区。19935月,国务院又批准沈阳、杭州、武汉、哈尔滨、重庆、长春、芜湖设立经济技术开发区。由此以来,经国务院批准的国家级经济技术开发区就达到了27个。截至2000年,国务院共批复设立32个国家级经济技术开发区,这些开发区绝大多数都设立在沿海地区。

3.促进沿海地区开放

1984年,在邓小平同志第一次南方视察之后,中国的对外开放步伐明显加快,并出现了许多战略性转变,“符合国际惯例”“与世界经济接轨”等呼声越来越响亮。19852月,中共中央、国务院批转《长江珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》,决定在长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角地区实施对外开放。1988年,国务院又决定将辽东半岛、胶东半岛列入沿海开放区;1990年初,济南市也被批准加入沿海经济开放区;19929月,国务院批准广东省的韶关、河源、梅州3市列入沿海经济开放区;19932月,国家批准福建省的三明、南平、龙岩、福安、福鼎5市,辽宁省的营口和山东的东营(不包括辖县)设立沿海经济开放区。至此,五大沿海经济开放区形成了一条长长的沿海开放带,总面积为41.7万平方公里,占全国总面积的4.4%;涉及人口约2.1亿人,占全国总人口的20.0%。沿海经济开放区与经济特区、沿海开放城市一样,是中国对外开放的窗口,是连接内地与国际市场的桥梁,是发展对外经济贸易和实现出口创汇的重要区域,同时也是中国经济体制改革的大型试验基地。

1988年,邓小平同志提出“两个大局”的战略构想,其中一个大局是:沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。沿海地区通过引进、吸收国外的资金和技术,借鉴国外先进地区的经营管理经验,加快现有企业的技术改造和产业结构调整。沿海地区以出口贸易为导向,大力发展加工业,并通过加工业的发展带动农副产品生产,逐步形成“贸—工—农”一体化的产业布局,使沿海地区成为内外交流、工农结合、城乡互动的现代化、开放式的文明富庶之地,并成为推动中国国民经济高速发展的重要力量。

非均衡发展战略,即向东部沿海地区倾斜战略取得了巨大的成功:一是推动了沿海地区的发展,为推进改革开放和建立社会主义市场经济新体制积累了宝贵经验;二是东部地区的发展,吸纳了大批中西部地区的农村劳动力,提高了国民经济的整体效率;三是东部地区的发展尤其是经济特区、开放城市和开发区的发展,通过示范效应、扩散效应和技术经济合作等多种途径,在一定程度上促进了中西部地区的发展;四是国家产业结构失衡状况得以扭转,投资主体多元化、所有制结构多元化的市场体系建立,使各地区经济发展呈现出活跃的态势并各具特色。

二、东中西部三大地带的划分与七大经济区的推出

向沿海地区倾斜的非均衡发展战略的实施在取得明显成效的同时,也出现了一些问题:一是沿海地区与内地的经济发展差距不断拉大,主要体现在经济增长的不平衡和经济社会发展的不平衡;二是区域产业结构严重失衡,以各地政府为首的投资主体竞相发展价高利大的加工产品,资源浪费和环境恶化并存;三是内地的经济要素大量流出,严重影响了内地经济发展和市场发育;四是国家对东部沿海地区给予过多的特殊优惠政策,使各区域在一个极不公平的环境中相互竞争。根据这种情况,梯度推移论进入了人们的视野,促进梯度推移与三大地带划分成为区域经济学者提出的新发展思路。

1.东中西部三大地带的划分

20世纪80年代,随着梯度推移论的引入,国内以陈栋生为代表的区域经济学者提出了东中西部三大地带划分的设想,并被列入国家“七五”计划纲要。客观来看,东中西部三大地带的经济技术梯度,不仅表现在经济发展水平上,更表现在经济结构及对外开放程度上,东部地区普遍高于中部地区,中部地区又普遍高于西部地区,形成了东中西部的梯度发展格局。

1984年,陈栋生在《“七五”和后十年中国生产力战略研究》报告中,第一次提出了“三个地带”划分的设想⑤。正确处理东中西部三大地带的关系,充分发挥三大地带各自的优势,进一步发展相互之间的横向经济联系,把东部地区的发展和中西部地区的开发很好地结合起来,使经济全面振兴,人民共同富裕,是中国区域经济发展的基本指导思想。三大地带划分的理论是在沿海与内地两分法的基础上根据新的区域特征进行的重新划分,是区域发展理论的重大创新。此后,无论是区域经济学者,还是国家的文献都沿用这一划分方法。

“七五”计划明确提出将全国划分为东中西部三大地带⑥,要加速东部沿海地带的发展,同时把能源、原材料建设的重点放到中部,并积极做好进一步开发西部地带的准备。

让一部分地区先发展起来,然后带动欠发达地区,最终实现共同发展,以及东中西部三大地带划分的理论基础是梯度推移论。20世纪70年代末至20世纪80年代初,梯度推移理论被引入中国生产力布局与区域经济研究中,并运用这一理论探讨重点开发的空间转移和调整空间结构的途径。其基本观点的表述为:无论是在世界范围内,还是在一国范围内,经济技术的发展都是不平衡的,客观上形成了一种经济技术梯度;有梯度就有空间推移;生产力的空间推移,要从梯度的实际情况出发,首先让有条件的高梯度地区引进和掌握先进技术,然后依次向处于二级梯度、三级梯度的地区转移。随着经济的发展和梯度推移的加速,也就可以逐步缩小地区间的差距,实现经济分布的相对均衡。

2.三大地带存在的经济差距

19781995年,东部地区生产总值占全国的比重由52.4%提高到59.3%,而中部地区生产总值占全国的比重由30.7%下降到26.5%,西部地区生产总值占全国的比重由16.9%下降到14.1%20世纪80年代,在以市场化为导向的经济体制改革背景下,中西部地区的资本和劳动力等生产要素流向东部地区,加之能源、原材料价格不合理,且中西部地区的基础设施建设比较薄弱并缺乏紧密的内在联系,使得东中西部三大地带的经济差距不断扩大。19781995年,东部和西部地区的人均生产总值之比由1.751扩大到2.311。因此,从“九五”计划时期开始,国家开始考虑解决区域差距过大的问题。

3.七大经济区的推出

面对改革开放以来日益扩大的东西部差距,“八五”计划时期(19911995年)国家的区域发展战略有所调整,“八五”计划提出要“正确处理和发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系,促进地区经济朝着合理分工、各展所长、优势互补、协调发展的方向前进”。但发生重大转变的是“九五”计划时期(19962000年),国家将区域发展提高到一个新的高度,并对区域发展政策重新做了调整。19963月,全国人民代表大会通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了指导国民经济和社会发展的9条重要方针。其中第八条方针就提出“坚持区域经济协调发展,逐步缩小地区发展差距”。此外在第六部分促进区域经济协调发展方面,提出“按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则,正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系,正确处理建立区域经济与发挥各省区市积极性的关系,正确处理地区与地区之间的关系”,表明国家开始下大力度解决地区差距问题。对此,既需要中西部地区继续发挥自力更生的精神,努力变资源优势为经济优势,增强自身的经济活力;也需要中央政府制定并采取一系列有利于加快中西部地区发展的政策措施。

为了实现区域协调发展,在已有经济布局的基础上,国家在“九五”计划时期试图按照市场经济规律、经济的内在联系以及自然地理特点,以中心城市和交通要道为依托,在全国建立长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、中部五省地区、东北地区、西北地区等跨省(区、市)的经济区域。这些经济区域在地域上有些重叠,界限上也有些模糊,对全国也没有实现全覆盖,如东北地区包括辽宁,环渤海地区也包括辽宁,东南沿海地区包括广西,西南与华南部分省区也包括广西。按照经济区划的理论,这些经济区域的划分具有明显的过渡性。该划分在实践中虽也强调区域经济中心的作用,但由于中国一直以来是以省为单元来管理经济,打破行政区划的经济区域虽然能够发挥一定的作用,却很难突破原有的行政格局。自2000年以后,这类经济区域的划分就很少再被政府部门和学术界提及。

“九五”计划针对区域发展制定了6个方面的措施:一是优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目,引导资源加工型和劳动密集型产业向中西部地区转移;二是理顺资源型产品价格,增强中西部地区的自我发展能力;三是实施规范的中央财政转移支付制度,逐步增加对中西部地区的财政支持;四是加快中西部地区改革开放步伐,引导外资更多地投向中西部地区;五是加大对贫困地区支持力度,扶持民族地区经济发展;六是加强东部沿海地区与中西部地区的经济联合和技术合作。通过一系列的政策支持,中西部地区的经济实现快速增长,湖北、安徽、宁夏、河南、江西等省(区)的发展速度基本接近东部地区,西安、重庆、成都、昆明、乌鲁木齐等城市已成为中西部地区辐射功能较强大的经济中心,长江、新亚欧大陆桥、京广铁路、包昆铁路也逐渐确立了在中西部地区的发展主轴线地位。但是,由于自然条件和交通设施的局限,“九五”计划时期,中西部地区在全国地位相对下降的趋势依然没有改变,东部和西部地区的人均生产总值相对差距由2.311扩大到2.391,中国急需探索新的区域发展战略。

三、四大板块形成:不同区域实施不同的战略

区域政策的提出针对的是区域问题,区域问题大体可以分为3类,即“落后病”“萧条病”和“膨胀病”。对应3类区域问题,则至少有3类问题区域,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。1999年以后,西部大开发战略、东北振兴战略、中部崛起战略、东部率先转型发展战略在国家有关文献中被概括为区域发展总体战略。四大战略实质上秉持了问题导向思维,目的是解决日趋严重的区域问题。其中,西部大开发战略的目标取向是解决西部地区的“落后病”,东北振兴战略的目标取向是解决东北部地区的“萧条病”,中部崛起战略的目标取向是解决“落后病”和“萧条病”的“并发症”,东部率先转型发展的目标取向是解决“膨胀病”。

1.西部大开发战略

西部大开发是中共中央贯彻邓小平同志关于中国现代化建设“两个大局”战略思想的重大战略决策,目的是解决西部地区的“落后病”。1988年,邓小平同志提出的另一个大局是,发展到一定时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。邓小平同志还强调,先进地区帮助落后地区是一个义务,而且这是一个大政策。20世纪90年代,随着社会主义市场经济体制建设的深入推进,各种生产要素向东部沿海地区集中,东部沿海地区的发展进一步加快,地区发展差距特别是东西差距进一步拉大,并由此引发了一系列区域矛盾和问题。对此,在20世纪末,国家审时度势,作出了实施西部大开发战略的重大决策。

1999617日,时任中共中央总书记的江泽民同志提出,加快中西部地区发展步伐的条件已经具备,时机已经成熟,要抓住时机,实施西部大开发战略。19999月,党的十五届四中全会正式提出实施西部大开发战略,并强调,实施西部大开发战略、加快中西部地区发展,关系经济发展、民族团结、社会稳定,关系地区协调发展和最终实现共同富裕,是实现第三步战略目标的重大举措。

1999年国家提出西部大开发战略以后,原来属于东部地区的广西壮族自治区,属于中部地区的内蒙古自治区以及其他少数民族区域被划入西部地区,加上1997年设立的直辖市重庆,西部地区就扩展为12个省(区、市),总面积为686万平方公里。西部地区地域辽阔,地处内陆,1999年人均地区生产总值为4171元、城镇居民人均可支配收入为5284元、农村居民家庭人均纯收入为1634元,仅分别相当于东部地区的40.6%70.2%54.6%;按人均625元的贫困标准统计,在全国3400万人没有脱贫的农村贫困人口中,有60%左右分布在西部地区;西部地区有307个贫困县,占全国贫困县总数的51.9%。因此,国家“十五”计划特别强调,实施西部大开发战略就是要依托新亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线,发挥中心城市作用,以线串点,以点带面,逐步形成包昆、西陇海兰新线、长江上游、南(宁)贵(阳)昆、呼(和浩特)包(头)银(川)等跨行政区域的经济带,带动其他地区发展,有步骤、有重点地推进西部大开发。

20001月,国务院决定成立西部地区开发领导小组,西部大开发战略正式启动实施。200010月,国务院在《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中提出:“力争用510年时间,使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展,西部开发有一个良好的开局。到21世纪中叶,要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。”2002年,《“十五”西部开发总体规划》发布并实施,西部大开发战略进入实质性推进阶段。

2010年,中共中央、国务院发布《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(以下简称《意见》),《意见》提出,到2020年,西部地区基础设施更加完善,现代产业体系基本形成,建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地,综合经济实力进一步增强;生态环境恶化趋势得到遏制,基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小;人民生活水平和质量大幅提升,基本实现全面建设小康社会奋斗目标。自2000年中共中央、国务院做出实施西部大开发战略的重大决策部署以来,国务院已先后批复实施了“十一五”“十二五”“十三五”3个西部大开发规划,为加强对西部大开发工作的统筹引导发挥了重要作用。

西部大开发战略的深入实施,较好地扭转了东西部地区发展差距不断拉大的趋势,这种把落后地区发展上升到国家战略高度,并通过国家的政策、资金、项目扶持及其他地区政府和企业的共同参与来推动落后地区发展,以缩小区域差距的尝试,在实践和理论上都是区域发展领域的重大创新。

西部大开发战略实施近20年,西部地区的基础设施得到了完善,生态环境得到了改善,与东部地区的差距逐步缩小,西部地区人民的生活水平也有了较大的提高。实施西部大开发战略以来,西部地区的经济建设获得了巨大成就,除在调整产业结构、深化国有企业改革方面取得重大进展外,还重点加强了基础设施建设和生态工程建设。此外,西部地区的特色优势产业不断壮大,能源工业、矿产资源开采及加工业、特色农牧产品加工业、装备制造业、高技术产业、旅游产业等6大特色优势产业发展势头良好,形成了一批特色优势产业基地及一批在国内外拥有较大知名度和较强竞争力的名优品牌与企业集团。再者,西部地区的高新技术和旅游文化产业也已渐成规模,生物技术、新能源、现代制药和现代农业等高新技术项目顺利实施,先进适用技术推广和科技成果转化加快,高新技术对经济增长的促进作用不断增强。

实施西部大开发战略以来,西部地区经济社会发展速度明显加快,人民生活水平得到显著提高;基础设施逐步完善,生态环境建设取得积极成果;对外开放水平不断提高,多层次区域合作格局逐步形成;整体经济实力和区域地位得到提升,正逐渐形成一批具有一定竞争力的特色优势产业,为西部地区的进一步发展奠定了良好基础。

2.东北振兴战略

东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古东部地区,是中国资源禀赋合理、交通设施完善、产业基础雄厚、生态环境优美的地区之一。东北地区能源、原材料工业和装备制造业比较发达,是中国重要的石油生产基地、钢铁生产基地和装备制造业基地,在全国占有十分重要的地位。东北地区耕地资源丰富,土地肥沃,是世界三大黑土地之一,耕地面积为21.53万平方公里,农村人口占全国的6%,但耕地面积却占全国的16.6%,约为全国的3倍,具有规模化生产的条件,是中国重要的粮食主产区。随着改革开放的不断深入,老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现,面临着许多困难和问题,主要有市场化程度低,经济发展活力不足;所有制结构单一,国有经济比重偏高;产业结构调整缓慢,企业设备、技术老化;企业办社会等历史包袱沉重,社会保障和就业压力大;资源型城市产业衰退,接续产业亟待发展。由于体制性、结构性矛盾突出,老工业基地内部有相当一部分国有企业陷入困境,设备、技术老化,竞争力下降,就业矛盾突出。

党的十六大报告提出支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业的方针。200310月,中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》,对振兴东北老工业基地作出重大战略部署。实施东北地区等老工业基地振兴战略是党的十六大提出的一项重要任务,是中共中央、国务院从全局出发作出的重大战略部署,对实现地区之间的相互协调发展、东西互动、南北呼应、共同富裕至关重要。振兴东北地区等老工业基地,不仅要这些地区在经济发展方面跟上全国的步伐,而且要解决影响发展的体制性、结构性问题,增强内在活力,改善发展环境,实现又快又好发展并最终实现振兴。

东北振兴战略实施以来已经取得了明显成效,东北地区经济结构进一步优化,自主创新能力显著提升,对外开放水平有所提高,基础设施条件得到改善,矿区职工的生活居住问题逐步得到解决,城乡面貌发生重大变化。东北地区的优势产业不断壮大,并成为主导区域经济发展的重要支柱,产业结构已向集约化、高级化和精深加工转变⑦。通过联合重组和深化企业改革,东北地区产业结构趋于合理,生产要素进一步向优势产业集中,企业生产效率普遍提高,市场竞争力有所增强。但是,东北振兴战略只是取得了阶段性成果,东北地区与东部地区相比还有较大差距,一些影响长远发展的深层次问题还没有得到根本解决。如体制改革任务依然十分艰巨,企业自主创新能力亟待加强,资源型城市经济转型任重道远,就业和社会保障压力仍然很大,尤其是资金外流和人才外流问题依然没有解决,营商环境亟待改善,招商引资很不理想。2016年,东北地区人口和地区生产总值占全国的比重分别为8.1%6.8%,已经低于其面积占全国的比重,人均地区生产总值仅相当于全国的85.8%,东北地区的“萧条病”并没有得到有效根治,东北振兴仍然任重道远。

3.中部崛起战略

中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省,土地面积为103万平方公里,占全国总面积的10.7%;“六普”总人口为35666万人,占全国总人口的26.76%。中部地区地处内陆腹地,是中国区域关联度最强的地区,承东启西,连南贯北,是全国重要的交通枢纽和物流中心,具有开拓大市场和发展大流通的优越条件。中部地区的矿产资源种类多、储量大,动植物资源丰富。中部地区在明清时代就有“湖广熟,天下足”的盛誉,是全国著名的农产品生产基地和重要的能源原材料工业基地,产业基础比较雄厚,具有加快发展的优越条件。但中部地区在经济发展中的制约因素也比较明显:一是城市发育不良,城镇化水平低,农村人口多;二是县乡自我发展能力弱,县乡财政普遍比较困难;三是产业园区基础设施建设相对滞后;四是农业比较效益低,土地规模化程度低等。

改革开放以来,国家先后实施了东部沿海开放、西部大开发、振兴东北老工业基地等分区域推进的发展战略,使得中部地区成为“政策洼地”。1985年以后,中部地区的经济增长进入相对较慢阶段,并出现增速落后于西部的状况,中部地区的学者将其形容为“中部塌陷”。

中共中央、国务院从全面建设小康社会的全局和建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的总体目标出发,在先后提出推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地等区域发展战略的同时,对促进中部地区的发展作出了一系列部署和安排。20049月,“促进中部地区崛起”写进了党的十六届四中全会的决定。200510月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》对中部地区的发展提出了明确要求。20064月,中共中央、国务院出台的《关于促进中部地区崛起的若干意见》提出了促进中部地区崛起的多项政策意见,中共中央的战略决策与一系列政策安排对中部地区崛起发挥了强大的推动作用。

通过实施中部崛起战略,充分发挥综合优势,加快农业产业化、新型工业化和城镇化步伐,促进经济增长方式由数量粗放型向质量效益型转变,由投资带动型向投资、消费、出口协同推进型转变;进一步扩大开放,在结构调整中承接海外和沿海的产业转移,加快区域资源整合与经济合作,统筹经济社会发展,促进城乡二元发展模式向城乡协调发展模式转变;能源、原材料、装备制造业、农业和农产品加工业都获得较快发展,经济和社会增长速度有所加快。但是,中部地区仍面临着诸多制约长远发展的矛盾和问题,应进一步扩大开放,统筹城乡发展和经济社会发展,提高工业化水平和城镇化水平,走出一条全面、协调、可持续发展的新路子。

4.东部率先发展战略

从“鼓励东部地区加快发展”到“东部地区率先发展”,国家对东部地区的发展并没有整体规划,更多的政策与规划体现在支持局部地区发展方面。由于沿海地区经济比较发达,人口比较密集,开发强度较高,资源环境问题更加突出。国家“十一五”规划提出,东部地区要提高资源特别是土地、能源利用效率,加强生态环境保护,增强可持续发展能力。2008年,国家发展和改革委员会编制了珠江三角洲规划,明确提出珠江三角洲应率先建立资源节约型和环境友好型社会,率先建立创新型区域,率先建立社会主义和谐社会,率先建立更加开放的经济体系。2010年出台的《全国主体功能区规划》中划定的环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区3个国家层面的优化开发区域,均位于东部沿海地区。2014年出台的《国家新型城镇化规划(20142020年)》提出:“东部地区城市群主要分布在优化开发区域,面临水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约,必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。”2014年以来,国家大力推动的京津冀协同发展则以解决北京“大城市病”为出发点。因此,总体来讲,东部地区率先发展是为了解决东部地区的“膨胀病”。

中国经济步入新常态,转型发展成为经济发展的主旋律。东部地区应加快经济结构、产业结构转型升级的步伐,建立资源节约、环境友好、可持续发展的绿色经济体系,加快经济转型、社会转型、生态转型、政府转型。随着东部地区加快建立全方位的开放型经济体系,参与更高层次的国际合作与竞争,将自身优势与“一带一路”倡议充分结合,其国际影响力不断提升。随着研发投入力度的不断加大、创新能力的持续增强,东部地区在创新驱动发展方面的表现越来越突出,创新正成为东部地区率先发展的新优势、新引擎。

四、促进重点地区加快发展的区域规划和新区规划

进入21世纪以来,全国各地区经济实现普遍增长,地区间经济增长速度差距扩大的趋势得到缓解。但在取得巨大成就的同时,中国区域发展还存在着一些比较突出的问题,例如以重化工业为支撑的经济规模快速扩大给环境带来越来越大的压力,保护生态环境成为区域发展的迫切课题;在国内外投资和产业持续向沿海地区转移的形势下,区域间经济与人口分布失衡,经济社会发展差距仍在扩大;后发展地区的发展热情持续高涨,区域竞争激烈,宏观调控面临新挑战;促进区域协调发展的政策法律体系不健全,各自为政的“诸侯经济”趋势更加明显。为了解决这些问题,国家把制定区域规划作为落实宏观调控政策、实现经济社会发展的重要手段,出台了一系列新规划,对于实现区域经济协调发展具有重要意义。

1.区域规划:细化、实化、差别化

2005年,国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》提出:“国家对经济社会发展联系紧密的地区、有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区、国家总体规划确定的重点开发或保护区域等,编制跨省(区、市)的区域规划。其主要内容包括:对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析,对区域内各类经济社会发展功能区进行划分,提出规划实施的保障措施等。”

2006年开始,国家发展和改革委员会组织编制4个地区的区域规划,分别是京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划和东部地区规划。此后,国家发展和改革委员会组织编制并经国务院批准的规划有广西北部湾、广东珠三角、江苏沿海经济带、辽宁沿海经济带、吉林长吉图、山东黄河三角洲、江西环鄱阳湖、关中—天水、安徽皖江城市带、河北沿海经济带、海峡西岸经济区等,其中东部地区4个,中部地区2个,东北地区2个,西部地区2个。

编制跨省市的区域规划,在规划体制和规划方法上是一个重要创新。由国家部门为一个“小区域”编制规划,本身就是规划体制的改革和创新。有人认为编制“小范围”的区域规划是将国家战略“碎片化”,其实不然,以往的区域发展战略,无论是东中西部三大地带,还是四大板块,范围过大,譬如西部地区面积为700多万平方公里,占国土面积的近70%,一个战略、一条政策很难适应所有的地区。西北地区和西南地区,四川盆地与关中平原,黄土高原与西南喀斯特地貌地区的地理、人文差异巨大,不能一概而论。编制“小范围”的区域规划,不仅比较容易,而且具有针对性,避免大而化之,容易细化。过去搞全国性规划,如国土规划,十几年未获得批准,有些规划很虚,因为无法落地,很难付诸实施,所以没有多少实际效果。而“小范围”的区域规划,对每一个城市都明确了定位,对第一、第二、第三产业中的各行业都确定了重点,对交通尤其是跨行政区的交通设施都作了部署,注重消除困扰区域发展的断头路。生态环境保护由于其固有的外部性,经常被以往的规划所忽视,而在区域规划中则被作为重中之重。所以,区域规划以“实化”而著称。还有就是差别化,区域规划针对规划区域的地理特征、产业基础、人文人口采取不同的发展战略,不同地区采取不同的发展模式,因此不同区域的规划一定具有很大的差异,不会“放之四海而皆准”。“小范围”的区域规划虽然数量多,但由于“细化、实化、差别化”,从而取得了很好的效果,这也就是每当一个区域的规划被国务院批准,往往被媒体认为该区域上升为国家战略的原因。

2.城市群规划:推动大中小城市和小城镇协调发展

城市群规划是特殊的区域规划。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,以全国2.8%的土地面积集聚了全国18%的人口,创造了全国36%的地区生产总值。在城镇化快速推进的过程中,也存在着必须高度重视并应着力解决的突出矛盾和问题。在城市群内部,由于区位和交通条件的变化,竞争比较激烈,城市空间分布和规模结构不合理。核心城市由于“虹吸效应”,规模越来越大,周边城市很难发展起来。核心城市由于功能过度聚集,出现了比较严重的“大城市病”。因此,需要国家出面进行规划,明确各自的分工,消除行政壁垒和恶性竞争,促进城市间的合作。

2014年,中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划(20142020年)》(以下简称《规划》),明确指出,以人的城镇化为核心,有序推进农业转移人口市民化;以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展;以综合承载能力为支撑,提升城市可持续发展水平;以体制机制创新为保障,通过改革释放城镇化发展潜力,走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路,促进经济转型升级和社会和谐进步。《规划》特别强调,城市群是中国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区,在全国生产力布局中起着战略支撑点的作用。《规划》提出对城市群进行规划,科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市一体化建设和网络化发展。随后,国家发展和改革委员会对长三角、长江中游、成渝、哈长、关中平原、中原等跨省市区的城市群编制了规划,明确了空间布局、战略定位以及各城市的功能定位、交通设施、生态环境保护等,有利于消除恶性竞争,加强城市合作,推动大中小城市和小城镇协调发展。

3.国家级新区:所在区域新的经济增长极

改革开放以来,国家除设立经济特区、开发区外,也设立了多个国家级新区。20世纪90年代初,国家在上海设立了浦东新区。浦东新区位于上海黄浦江以东,面积为500多平方公里,是中国设立的第一个国家级新区。1994年,天津市设立了滨海新区,面积为2270平方公里,2006年,成为国家级新区。随后国家陆续批准设立了重庆两江新区、甘肃兰州新区、浙江西海岸新区、广东南沙新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区、四川天府新区,至今设立的国家级新区已有19个。新区是继经济特区、开发区之后的新形态。

为什么要设立新区呢?第一,新区是新的规划区。如果说新区和开发区有所不同,从表面上看,就是新区的面积比开发区的面积大。比如说天津滨海新区的面积为2270平方公里,不但有工业集中区、商贸居住区,还有农业发展区、生态保护区等。新区不仅要发展工业,也要发展服务业,还要发展农业、旅游业,工业区只占很小的比例。新区的规划面积较大,但建设面积较小,因此,一般来讲,新区的生态环境较好,空间布局比较合理。第二,新区是大都市的反磁力中心。很多城市的规模越来越大,发展成为特大城市和超大城市,造成交通拥堵、环境恶化,患上了“大城市病”。如北京的“大城市病”越来越严重,原因就在于空间布局“单中心摊大饼”。应建立“反磁力中心”,变“单中心摊大饼”为“多中心组团式”,才能根本解决人口膨胀、交通拥堵和环境恶化的问题。所谓“反磁力中心”,就是要有吸引力,打造交通更便捷、功能更完善、生态更美好、经济更繁荣的新区。只有这样,才能疏解主城区的功能,减轻主城区的压力。第三,新区是产业集聚区。规划建设新区的主要目的是吸引投资者,集聚产业,为产业集中和发展提供一个平台。设立新区的主要目的是集聚产业,创造就业岗位。随着第二产业的集聚,服务业随之发展起来。第四,新区是所在区域的新经济增长极。通过集中投入,改善环境,吸引全国投资、全世界投资,集聚产业和人口,使之迅速发展起来,从而带动周边地区的发展。

设立河北雄安新区是中国深入推进京津冀协同发展、有序疏解北京非首都功能所作出的一项重大决策部署。雄安新区按顺序为第19个国家级新区,和其他新区不同的是,雄安新区是继深圳经济特区、上海浦东新区之后又一个具有全国意义的新区。规划建设雄安新区具有重大的现实意义和深远的历史意义,有利于减轻北京的压力,缓解“大城市病”;有利于提升河北省经济社会发展的质量与水平;有利于加快构建京津冀世界级城市群;有利于探索人口经济密集地区优化开发新模式。在不远的将来,在华北平原将崛起一座宜居、智慧、开放、创新的现代化城市,成为华北的明珠。

五、区域协调发展上升为国家重大发展战略

党的十九大将“区域协调发展战略”作为国家七大战略之一,是新时代推动中国区域发展的重大部署。区域协调发展是习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分,是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要内容,对于促进国民经济持续健康发展、全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程和构建区域发展新格局具有里程碑意义。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设是实施区域协调发展战略的三大举措,不仅对所涉区域的发展起到推动作用,对全国的发展也起到支撑作用,对其他区域的发展更将起到示范引领作用。

从区域非均衡发展战略到区域协调发展战略,其间经历了较为长期的酝酿过程。中国区域经济专家、著名学者陈栋生教授很早就提出了东中西部地区合理分工、协调发展的思路,即国家和东部地区要有意识地支持中西部地区,使之成为东部沿海地区实施外向型经济发展战略的原材料基地,提高内地产品在国内市场的份额,并相应地在资金、技术、人才、政策等方面给予支持。这样,通过东部地区外向经济循环带动起来的中西部地区内向经济循环,反过来将进一步促进东部地区外向经济循环的顺利运转,从而使中国区域经济走上协调发展、共同繁荣的道路。陈栋生教授在一篇题为《论产业政策和区域政策的结合》的文章中,针对区域差距扩大的趋势指出,为了在追求效率的同时防止区际差距扩大到引起社会的震荡,往往需要从逆向,按“补偿原则”,实施区域政策,以弥补市场机制的缺陷或不足,缓解追求效率过程中伴生的诸多社会矛盾,发挥促进社会和谐的稳定机制作用。

2006年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出促进区域协调发展的思路,“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求,逐步形成主体功能定位清晰,东中西良性互动,公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”2011年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出:“优化国土空间开发格局,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,引导人口和经济向适宜开发的区域集聚,保护农业和生态发展空间,促进人口、经济与资源环境相协调。”“十三五”规划提出:“推动区域协调发展,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。”以及“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念,并进一步指出:“协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局,正确处理发展中的重大关系,重点促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力,不断增强发展整体性。”

区域协调发展是中国在社会主义市场经济条件下区域发展战略的必然选择。纵观世界现代化历史,凡是国土面积较大的发展中国家,在实现工业化、现代化的历程中,都不可避免地经历了由地区非均衡发展到协调发展的过程。区域协调发展的目标是“人”而不是“物”,不是简单地缩小地区之间的经济总量差距,而是缩小不同地区之间的人均收入、生活水平和公共服务差距。促进不适宜人们生存的地区和经济欠发达地区的农村居民向城市和发达地区转移,促进产业向欠发达地区转移。通过产业和人口的有序流动,实现区域人口数量和GDP规模的大体一致,使人口和产业与资源环境承载能力相适应,使各地区GDP的比重和居住的人口比重相适应,实现各区域人均GDP差距的逐步缩小。

党的十九大报告已经对区域协调发展战略的实施作了具体部署,提出加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,强化举措推进西部大开发形成新格局,深化改革加快东北等老工业基地振兴,发挥优势推动中部地区崛起,创新引领率先实现东部地区优化发展,建立更加有效的区域协调发展新机制;以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化;以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”,推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区;以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展;支持资源型地区经济转型发展;加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全;坚持陆海统筹,加快建设海洋强国等措施、建议,为中国区域协调发展指明了方向。

注释

1980年划定的特区面积,深圳为327.5平方公里、珠海为6.81平方公里、汕头为1.6平方公里、厦门为2.5平方公里。②开发区是以城市为依托,以实行一定开放性政策为特征的特定地域。分为经济技术开发区、高新技术开发区。③三资企业即在中国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业。④原则上每个开放城市设1个开发区,其中温州和北海当时未设,而上海设了3个。⑤陈栋生著:《为什么说我国经济分布客观上存在着东、中、西部三大地带》《为什么必须把东部地区的发展和中、西部地区的开发结合起来》,《学习“七五”计划文件问题解答》,红旗出版社,1986年。⑥东部地带包括:辽宁、河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西11个省(市、区)(海南尚未建省,建省后为12个);总面积为131万平方公里,占全国面积的13.65%1985年总人口为4.31亿人,占全国的41.2%;地区生产总值为4578.53亿元,占全国的53.2%。中部地带包括:湖南、湖北、江西、安徽、河南、山西、内蒙古、吉林、黑龙江9个省(区);总面积为286万平方公里,占全国面积的29.79%1985年总人口为3.75亿人,占全国的35.9%;地区生产总值为2675.50亿元,占全国的31.1%。西部地带包括:陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、四川、贵州、云南、西藏9个省(区)(重庆尚未成为直辖市,成为直辖市后为10个)。总面积为543万平方公里,占全国面积的56.56%1985年总人口为2.40亿人,占全国的22.9%;地区生产总值为1359.53亿元,占全国的15.7%。⑦引自国务院振兴东北办公室2007523日发布的《发展加快 后劲增强 社会进步 民生改善——东北振兴三年评估报告》,www.gov.cn/jrzg/2007-05/23/content_623313.htm.

 

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