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中部崛起

河湖防洪区内“不稳定耕地”产生原因及认定时间: 2017-01-18信息来源:刘星 张凤荣 作者:hjr_admin 责编:

DOI:10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2016.04.007

  全国“二调”成果公布后,显示比此前土地变更调查多出了2亿亩耕地,其中有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原及河流湖泊最高洪水位控制线范围内,这部分耕地被称为“不稳定耕地”。在河湖防洪区内,“不稳定耕地”如何产生与认定?

  自然成因:农民耕种需求催化出河湖防洪区内“不稳定耕地”

  一般而言,受季节和年度降水的影响, 河流、湖泊水位是变化的,为防止地质灾害,水利部门将洪水泛滥可能淹及的地区划为防洪区,其范围主要依据设计的洪水位线或最高洪水位线(以下统称为洪水位线)来划定。而防洪区的土地(河滩地)平坦,土层深厚,土壤水分含量大,土壤质地适中,往往被农民视为优质耕地资源,在自估计没有洪泛风险的年景,于春天就开垦种植庄稼,从而形成了“不稳定耕地”,有时候甚至通过打堤围堰将其形成“稳定耕地”。鄱阳湖、洞庭湖、太湖地区的“圩田”,长江、黄河等河流河道围堤之外的耕地,都是经由“不稳定耕地”打堤围堰而来的。

  在地处干旱半干旱区的河流防洪区域,土地在洪水期注满水分,供枯水期(旱季)更适应作物生长需要,比其他“不稳定耕地”的产量更高、更稳定。如地处干旱半干旱区的内蒙古杭锦旗“不稳定耕地”总面积为3140公顷,其中属于河道行洪泄洪区内的耕地面积为2855公顷,占了90.9%。这部分“不稳定耕地”被当地农民称为“河头地”(下湿地),虽无灌溉排水设施,但可用来种植葵花等生长期较短的作物,葵花平均亩产也能够达到150斤左右。由于无灌溉成本,其他成本也较低,边际效益较好。因此,农民为了增加耕种面积、获得更多粮食产出和收入,自行将河滩地开垦为耕地,形成新的“不稳定耕地”,并被当地农民和政府认为是优质的耕地后备资源,甚至有将这部分防洪堤外的“不稳定耕地”变为法定耕地的愿望。

  现行认定河湖防洪区内“不稳定耕地”方法的利弊

  目前,认定河湖防洪区内“不稳定耕地”的方法,就是看这部分耕地是否在现行划定的防洪区内。这样认定的好处,一是能够最大限度地划定河道管理范围,为河湖泄洪蓄洪留下足够的空间;二是可以利用现有防洪区资料进行上图工作,便于操作,降低了人力、物力成本;三是能够响应党中央国务院关于生态文明建设的号召,促进大面积的生态退耕;四是不与其他部门(水利部门等)产生利益冲突,便于工作顺利开展。

  然而,自上世纪50年代起,我国开始了大规模的水利建设,特别是在上游修建了众多大中小型水库,使得多数河流的水文发生了变化,洪水位线均有所下降。如随着黄河上游龙羊峡水库、刘家峡水库的建成运行,黄河水沙条件发生了深刻变化,黄河宁蒙河段洪水的水文特点变为“洪峰低历时长”,黄河内蒙古河道与之前相比明显缩小,杭锦旗段河流水位线下降、河滩地洪涝灾害减少、大部分位于现行河道洪水位线内的河滩地常年无水漫过,这些河滩地在大部分年份中进行耕种都可获得收成。然而,水利部门并没有及时变更洪水位线。按照现行认定办法,这部分原本可以改造利用的较稳定的耕地,被划入“不稳定耕地”,且不得不进行生态退耕,其弊端也是显而易见的。第一,把这些已经耕种且有较高收益的耕地强制进行生态退耕,损害了农民利益;第二,这部分耕地比大多数尚未开发的耕地后备资源的质量还高,如果强制生态退耕,违背了“数量质量并重”的耕地保护政策;第三,这部分耕地即使被强制退耕,农民再次开垦的几率非常大,使“不稳定耕地”认定变得无实际意义。

  建议:分类利用河湖防洪区内“不稳定耕地”

  笔者认为,水利部门应该“审时度势”,根据下游水文变化,重新划定并及时更新洪水位线。各地土地管理部门在完成“二调”对于“不稳定耕地”的上图工作中,应积极主动与水利部门联系,促进和配合水利部门进行河流湖泊的洪水位线更新工作。土地管理部门应该根据水利部门更新后的洪水位线,科学认定洪湖区内的“不稳定耕地”。
同时,还应该摸清“不稳定耕地”在地形、水文、土壤、交通、区位等方面情况,为以后进行土地整治规划和项目设计打下良好基础,以便在认定是可以整治的耕地后,及时进行土地整治,改造限制因素,将其建设成高产稳产田,实现耕地保护的目标。

  在此基础上,位于新的洪水位线以内的耕地,应该被认定为真正的不稳定耕地,坚决退耕,发挥其生态功能;而位于新的洪水位线以外的耕地,应该被认定为稳定耕地,鼓励和支持农民进行农田基本建设,改造限制因素,将其建设成高产稳产田,以实现土地资源的高效利用和可持续利用。

  (作者分别就读和供职于中国农业大学资源与环境学院)