土地经营权抵押融资再认识时间： 2017-02-22信息来源：李宏伟　作者：hjr_admin　责编：

　　经全国人大授权，在部分地区通过暂时调整实施有关法律规定，开展农村土地经营权抵押贷款试点，这从法律层面解决了农村土地经营权不能抵押的问题。但是随着土地流转方式日益丰富多样，是不是每一种流转方式的土地经营权都符合抵押的条件呢？对此，笔者从不同的土地流转方式会形成不同的土地权属关系、土地的融资功能对农户收益和土地经营效益的影响以及金融支持土地股份合作社的实践等方面进行了分析。

土地的流转方式与融资功能

　　在坚持农村基本经济制度和农村基本经营制度前提下，农村土地流转呈现出更加多样性的特点，从转包、互换、出租、转让与合作，逐步拓展到入股、托管等方式。可以说，基层农村改革创新的生动实践，让同样的土地（指土地经营权，下同）流转方式生发出丰富多样的生产经营模式。比如在成都，有通过租赁流转获得土地经营权形成的种植大户、家庭农场、农业企业等生产经营模式；有通过入股流转集中土地经营权形成的“土地股份合作社+农业职业经理人+社会化服务”的“农业共营制”和农产品生产基地或园区的“统一生产经营和服务”等生产经营模式；有通过合作等规模化流转，将获得的土地经营权进行配套，建立现代农业园区或基地，再引导合作社成员或其他种植大户入园，进行单元化流转土地，形成种植大户和家庭农场等生产经营模式；有通过托管流转，让农户与专业化公司或合作社签订经托管协议，形成服务型、生产型或菜单式托管等生产经营模式。应当看到，不同的土地流转方式会形成不同的土地权属法律关系，土地权属的法律关系又决定着借款人可以获得何种金融产品。也就是说，土地经营权用于抵押的法律限制暂时在试点地区放开以后，并不意味着在这些地区所有流转方式的土地都具有抵押功能，只有当流转土地的法律权属能够满足债权人对抵押物可处置的条件后，该土地才具有抵押功能，反之，则不具有抵押功能。对于不具有抵押功能的土地，可以寻求抵押以外的其他融资方式。

　　土地流转方式、生产经营模式与所从事的产业，共同决定着土地的经营效益和土地的融资功能，土地的融资功能又服务于土地的经营效益。

　　土地的融资功能。对于以租用方式获得的土地，虽然不具有直接抵押功能，但是，在租用期内，根据流转土地所从事的产业，金融机构可以为其提供相应的金融产品。比如，粮油、蔬菜产业，可以用土地流转收益的保障性权益获得质押融资；花卉水果和养殖产业，可用花卉果树和养殖物的经济价值获得质押融资；观光、农产品初加工与物流产业，可以用地面附属设施以及设备的经济价值获得抵押融资。此外，还可以通过农业产业链中的上下游产业为其提供担保获得融资，或是通过应收账款获得质押融资等。对于以入股方式集中的土地，由于土地的权属关系没有发生改变，能够满足抵押物的处置条件，具有抵押功能——以土地作为抵押，金融机构可以据此向土地股份合作社，或向其聘用并予授权的农业职业经理人发放贷款。对于以合作等方式建立的现代农业园区，以及通过托管方式获得的土地，其权属法律关系因“生产经营模式的复杂性”而变得较为模糊，在同一园区内可能会因借款人与土地权属关系的不统一和不一致而引发争议，为此可以参照租用条件下的融资方式，但不宜实行土地经营权抵押融资。

　　土地的经营效益。推动土地流转的目的是为了实现农户收益和土地经营效益最大化。实践表明，土地流转带动了农业生产的适度规模经营，也促进了农业经营效益的提高。但是，如果土地流转方式、生产经营模式和经营产业不同，它给农户与土地所带来的效益也是不同的。

　　土地的融资功能是指农业经营主体将土地的经营权用作抵押，所发挥的融资效能。通过对土地融资功能的发现，能够赋予农民集体资产更多权能——发挥土地经营权的融资效能，并以此促进农户拥有更多财产权利——从土地中获得更多的财产性收益。就是说，农村土地的融资功能在被发现的过程中，可以为促进实现更多的农户收益和更大的土地经营效益寻找到一种更好的土地流转方式。

农村改革的启示

　　农村改革的核心是处理好农民和土地的关系，其重点则是推动农村土地以多种方式加快流转。2015年，成都市共有耕地面积635.7万亩，实际流转面积372.6万亩，占总耕地面积58.6%，比2012年增加了近10个百分点。其中，出租299.3万亩，占总流转面积80.3%；入股40.3万亩，占10.8%；转包24万亩，占6.5%；转让0.9万亩，占0.2%；互换2.5万亩，占0.7%；其他5.6万亩，占1.5%。数据表明，成都的农村土地流转结构尽管与全国大致相同，都是以租用为主，但是以入股方式流转的土地已经达到10%以上，在各种流转方式中居第二位。在崇州（本次全国土地经营权抵押贷款的试点城市），以入股方式进行流转的土地更是达到31.1万亩，占该市总耕地面积的59.8%，全市共有土地股份合作社226个，入社农户9.1万户，占总农户的60%。崇州土地流转的特点是，以土地股份合作社为基础，围绕保障粮食生产，建立粮食生产“农业共营制”，即“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务组织”的农业经营模式。“农业共营制”模式的建立，有效破解了长期以来困扰着农业“谁来经营、谁来种地、谁来服务”的难题。

　　土地适度规模化经营，对农业经营主体在资本投入和技术进步等方面都提出了更高的要求，给生产经营带来了更多的资金需求，为金融创新提供了新的发展机遇，崇州的“农业共营制”也正面临着这样的实际。但是应当看到，由于农村农业和农村金融的改革尚不成熟，相关制度措施配套还不完善，导致金融机构向“农业共营制”发放贷款，在选择承贷主体的问题上产生了犹豫——是应当向土地股份合作社理事会贷款，还是应当向农业职业经理人贷款呢?我们知道，理事会代表土地股份合作社的全体社员，扮演着土地经营权权利主体的角色，从法理上讲，理事会完全具备“土地经营权抵押贷款”承贷主体的条件，但是，由于它不负责种地，因此，什么时候需要钱、需要多少钱，理事会并不清楚。若借款人是理事会，用款人又是农业职业经理人，借款人和用款人相分离，必定会导致偿债责任不清，使得银行向理事会贷款的信心不足。职业经理人受聘于土地股份合作社，专门负责“种地”，他不是土地经营权的权利主体，也就不具备将土地经营权用于抵押的资格；但是，从履行的职责看，他又与股份制企业的首席执行官相似，他要对理事会负责，还要具体负责安排并完成生产和收益计划，这些都更符合有利于债务锁定的条件，因此，银行也更愿意向农业职业经理人贷款。这从统计数据中也得到印证，截止到2015年6月末，崇州银行共向66家农村土地股份合作社贷款1567.5万元，其中，向61家土地股份合作社聘请的农业职业经理人发放贷款1312.5万元，向5家土地股份合作社理事会发放贷款255万元。

　　无论是向土地股份合作社理事会贷款，还是向农业职业经理人贷款，要判断对应“土地经营权抵押贷款”的金融产品是否具有生命力，是否可复制可推广，不是看发放了多少笔或发放了多大数额的贷款，而要看当债务人不能履行到期债务时，银行能否依法对抵押物（土地经营权）进行市场化处置，并尽快变现。先看银行向理事会发放土地经营权抵押贷款的情况，当不能履行到期债务时，银行是很难对抵押物作出有效处置的。比如，若将土地经营权转移给其他合作社，不仅可以肯定转移的效率非常低，还会受到现行政策的制约，农户可能也不会答应。又如，若由政府对土地经营权进行回购（收储），且不说行政行为不符合市场化原则，还需要特别关注如何保证土地的经营不被中断，又如何保证政府分担贷款风险损失（兜底）的财务可持续。再看银行向农业职业经理人发放土地经营权抵押贷款的情况，当不能履行到期债务时，银行可以立即向理事会提出更换农业职业经理人，一旦通过农村产权交易市场实现土地经营权在新老农业职业经理人之间转手，则可以认为，对抵押物的“变卖”（原有债务得到延续）已告完成。

确定试点的目标与解决问题的思路

　　土地股份合作社由农民自愿成立，经过地方政府的支持与培育，显示出较强的生命力。如果以此作为基础开展农村土地经营权抵押贷款试点工作，有几个问题需要得到解决：一是依规解决农业职业经理人的土地经营权抵押资格；二是规范完善农村产权交易市场；三是建立发展农业职业经理人市场；四是协调处理好农业职业经理人债务风险与“农业共营制”的关系。从成都的情况看，第二和第三个问题已经得到初步解决。关于农村产权交易市场，成都市成立了市级农村产权交易所，建立了15个区（市）县分所和257个乡镇农村产权交易服务站，实现了市县乡各所站的联网和产品信息的归集与披露，建立了土地流转风险保障机制。关于农业职业经理人市场，成都市成立了农业职业经理人学院，着力培养本土化的农业种养专门人才。成立了农业职业经理人评价委员会，建立了农业职业经理人信息库、选拔、培训评定和考核机制。

　　对于第一个问题，农业职业经理人是否具有土地经营权抵押资格，主要反映在相关法律关系是否明确上。而要让农业职业经理人获得土地经营权的抵押资格，可以通过完善股份合作社章程和授权管理予以解决。只是目前的章程在对农业职业经理人的授权管理方面还不完善，需要作进一步修改，明确农业职业经理人作为理事长的代理人（法人代表），可以承担对外行使的民事权利和义务，比如经理事长授权，农业职业经理人可将土地经营权用作抵押，向银行申请生产性借款，并负责履行相应的到期债务等。

　　对于第四个问题，农业职业经理人债务风险与“农业共营制”的关系，主要反映在债务主体是否明确上。有观点认为，农业职业经理人是在“集体”土地上进行生产的，也是在为“集体”生产，因此，当不能履行到期债务时，土地股份合作社应当与农业职业经理人共同承担债务的风险责任。表面上看，这一说法似乎有道理，但是如果深究“农业共营制”内核，其实不是这样的。在“农业共营制”中，理事会与农业职业经理人之间关系的本质不在于“共营”而在于“分工”，因而从分工的角度看，并不包括他们负有共同承担借款债务的责任。这从他们各自担负的职责中不难看出，理事会代表全体社员负责决策“种什么”，由农业职业经理人负责“怎么种”，而对借款的需求是因“怎么种”而产生的，与“种什么”没有直接的联系。因此可以认为，农业职业经理人因生产而产生资金需求，因资金需求而获得土地经营权抵押授权，因实施土地经营权抵押而成为债务主体。

　　农业职业经理人经过授权，用土地经营权抵押获得借款后所进行的债务清偿，主要表现为三种情况：一是当经营正常，并实现预期收益时，可如期履行债务。二是当土地经营周期尚未完结，因个人原因向理事会提出终止聘任时，农业职业经理人应当承担违约责任。此时，土地经营尚在继续，借款资金尚未损失，银行可要求理事会更换农业职业经理人，以延续原有债务，保持资产安全。三是当土地经营周期已经完结，由于市场、经营等的原因，导致借款资金损失而不能履行到期债务时，一方面，农业职业经理人用个人财产进行偿还，若个人财产不足偿还额度时，用土地股份合作社的公积金抵扣，仍然不足部分，对农业职业经理人的违约行为实施法律追索，并视其情况，将其列入信用不良“黑名单”，触犯刑法的追究刑事责任。同时，政府启动政策性保险机制进行代偿，之后追回部分，归还政府或补充土地股份合作社公积金；另一方面，理事会应在前一经营周期完结时，及时将土地经营权在产权交易市场挂出，重新聘用农业职业经理人，确保土地的经营不因债务纠纷而中断。

政策建议

　　政府方面。一是规范和完善对农户承包地的确权登记颁证，按照“农民自愿”原则，进一步推动和扩大土地经营权的股份合作范围，有针对性地提高股份合作社的土地经营权集中统一颁证效率。二是突出“农业共营制”特点，政府部门应当尽快帮助各土地股份合作社建立、规范和完善章程，并按章程要求完善股份合作社内部治理结构，为加强农业职业经理人的授权管理提供依据。三是在开展对农业职业经理人的土地经营权抵押贷款初期，地方政府应当建立风险缓释机制（政策性保险、风险基金等），作为防范土地经营权抵押贷款风险的后端防线，同时积极促进市场化风险机制的培育和发展。四是建立、规范和完善农村产权交易市场，进一步丰富市场交易品种，尽快形成土地经营权定价机制和市场价格发现机制，为土地经营权的流转和土地经营权的处置奠定扎实基础。五是规范农业职业经理人市场，包括建立教育培养机制、等级考核认定机制、市场化执业机制、基础信用信息归集机制等，实现农村产权交易市场与农业职业经理人市场相关信息的实时对接，为实现土地经营权转出和转入双向交易创造条件。六是建立激励和惩戒制度，对守法诚信的农业职业经理人可在荣誉、奖补、税收、授信、利率等方面给予政策优惠，对违法失信的农业职业经理人实行“黑名单”制、债务追索直至追究刑事责任。

　　金融方面。一是金融机构要针对农村土地经营权抵押贷款特点，突破现有内部层级管理藩篱，逐步放开并加大对基层机构服务和产品的创新授权，让金融机构的基层网点能够更加贴近农村改革实际，根据不同的需求，促其能够及时设计出与农村产权改革相适应的金融服务和产品。二是土地股份合作社抵押借款的主体，是经土地股份合作社（理事长）授权的法人代表——农业职业经理人，因此，对于向农业职业经理人发放土地经营权抵押贷款，在还款期限上，应当根据新老农业职业经理人的偿债及更替、违约追索、公积金补偿、政府补偿等所需要的时间，合理设定展期期限等。在风险承担上，应当与借款人、股份合作社、地方政府一道共同分担违约或不可抗拒的风险责任。三是对抵押物的处置，是在逐步规范中最终通过农村产权交易市场进行农业职业经理人的更替来实现的，其目的是让债务得到延续，银行债权得到维护。■

作者系中国人民银行成都分行营业管理部副主任