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中部崛起

中部崛起的现状、问题与对策时间: 2018-10-24信息来源:《战略与管理》2015年第6期 作者:肖金成 责编:XHY


       大家下午好,很高兴和大家交流。区域发展是我们研究的主题,西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先转型发展等等,都是我们研究的内容。我今天报告的题目是“中部崛起的现状、问题和对策”。关于中部崛起,国务院发过两个文件,一个是2006年国务院颁布《关于促进中部地区崛起的若干意见》,另一个是2012年《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》。这两个文件内容比较多,要是念一遍今天下午就差不多了。所以我今天下午主要讲讲我掌握的一些情况和我自己的一些观点。

    

      一、中部地区划分和中部崛起战略     

      咱们先看图一。中部也好、西部也好、东部也好,源于我们对区域的划分,划分有多种方法,这是早期三大地带的划分,蓝线以东的地方属于东部地区,东部地区最早划分的时候是包括了广西的,为什么要包括广西?因为广西是沿海地区。东部地带又称为东部沿海地区,所有沿海的省份都划在东部,所以东部是12省市、自治区。中部包括了九省。内蒙古属于中部,黑龙江、吉林两省也属于中部地区。所以最初的划分不是按照在东边就是东部,基本上按照经济发展水平,黑龙江按地理位置在最东边,但是未划到东部,而是被划到中部地区。为什么当时把黑龙江和吉林划在中部?是因为按照经济发展水平,黑龙江、吉林属于中等发展水平,所以就被划在中部了。 


       肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 
       三大地带划分,是区域经济学家、我的博士生导师陈栋生教授最早提出来的。按照地理决定论,广西是沿海地区,有优势,所以就应该属于发达地区。但是实际并非如此,广西并没有发展起来。但当时划分的时候,确实有这种认识。 

       我和我的导师讨论过三大地带的划分,他说,最初的划分把陕西省和四川省划在中部,并不在西部。后来,国家计委在编制“七五”计划的时候,虽采纳了三大地带划分的思路。但并没有按照学者的划分方案,而是按照西南五省区和西北四省区来划分,是按照原西南局和西北局原有的行政区划进行划分的,没有把四川和陕西划在中部,按照发展水平来讲四川和陕西是应该划为中部的,这个划分后来被沿用下来,后来,重庆成为直辖市后,西部就变成十省市自治区。“七五”计划以来所谓的三大地带,就是如此划分的。但是西部大开发战略提出之后,广西提出,虽然我属于沿海地区,但我同时也是欠发达地区,言之有理,所以广西就给划到了西部。广西划到西部之后,内蒙古说广西是自治区,我也是自治区,发展水平几乎相同,所以内蒙古也被划到了西部,这样的话三大地带划分就起了变化,西部地区就变成了十二省市自治区,东部地区少了一个广西,中部地区少了一个内蒙古,后来实施东北振兴战略,范围包括辽宁、吉林、黑龙江。实际上东北地区还包括内蒙古的东五盟,中部地区去掉内蒙、吉林、黑龙江,中部地区就剩下六省,所以从三大地带到四大板块,中部地区成为四大板块之一。 


       肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 
       大家看看这个中部地区的版图(图二),确实是在中国的中心地带。但是这个版图是一个什么状态?有一次在山西召开中部论坛,参加的都是中部六省的各级领导。当时地级司的范司长邀请我在论坛上发言,我说你是不是要我在论坛上讲真话,他说是让你讲真话。我在论坛上就讲了中部地区不是一个合作区,它是一个战略区或者是政策区。为什么不是合作区?我的理由是中部六省产业结构是趋同的,不是互补的。我们知道结构趋同,就容易产生竞争,有时竞争会很激烈,合作是很困难的。我提出来中部地区应该采取分散突围的战略。为什么要分散突围? 
       我们说看看这个山西,山西和京津冀有互补性,因为山西主要以能源产业为主,能源产业是山西的支柱产业。山西的煤和电主要输往京津冀和山东。所以合作的方向是向东,而不是向南。所以你要让山西、河南、湖北、湖南合作实际上意义不大。 
       我们再看看安徽。安徽主要应和长三角加强联系和合作。安徽和长三角是紧密联系的,是互补的。
       我们再看看江西,江西有两个方向,一个方向是海峡西岸,就是福建,后来修通了一条向莆铁路,就是南昌附近的向塘到福建的莆田建了一条铁路。有一个鹰潭到厦门的铁路,北京到福州的铁路,也通过江西。所以江西应该是三个方向展开合作,赣东北应该和长三角合作,赣东南应该是和福建合作,赣南应与珠三角开展合作。湖南主要的合作方向是广东珠三角方向。 
       湖北有两个方向,一个是沿着长江向上海,第二个是沿着长江向重庆。当然还有南北方向,所以湖北是有四个方向,应该说在中部来讲它的位置是和周边加强合作,但东西太远,而南北又是同质的,谁也靠不住,只能靠自己。我在会上开了一个玩笑,我说中部六省合在一起像个什么动物,像不像一个乌龟,我说合起来像一个龟啊,大家知道龟的行动是很慢的,你要是想合起来齐步走是不会加快发展的。他们在论坛正前方搞了一个大展板,是中部六省的地图,我说你们朝上看,到底看出一个什么来。我说中部崛起就是要分散突围,要加强和周边的合作,减少内部的竞争。这就是我当时在中部论坛上给他们讲的这个观点,因为大家坐在一起是要谈合作,怎么样合作?我说合作争取政策。 

      中部崛起有两大政策,一是振兴老工业基地比照东北振兴的政策。因为东北振兴就是老工业基地振兴嘛,主要是资源型城市转型,资源型城市的转型有很多的政策,中部地区的资源型城市要比照东北的政策。二是中部地区的贫困县比照西部的政策。所以中部崛起没有自己的政策,就是两个比照。一个是比照东北振兴,享受资源型城市转型的政策,第二个是比照西部地区,西部贫困地区可享受脱贫的政策。应该说这两大政策都是非常优惠的,因为东北也好,西部也好,也无非这些政策。但是我感觉要正确认识中部的问题,中部的问题和西部的问题,和东北的问题都是不同的。  


       二、制约中部地区发展的主要因素(根本问题)  
       制约中部地区的主要因素是什么?这是我研究中部崛起战略一开始就在思考的问题。中部地区的学者最早提出了“中部塌陷”现象。为什么出现“中部塌陷”,国家实施东部率先发展和西部大开发战略。当时东北还没有被划分出来。东部地区发展比较快,西部大开发之后,西部也发展得比较快。如果把各省经济发展速度画一条曲线,不管是中部六省还是中部九省都是比较慢的。所以将此现象称作中部塌陷。中部地区的学者开始做文章,做什么文章?说中部兴则中国兴。中部塌陷就意味着中国塌陷。所以我们为了中国不塌陷,就不能让中部塌陷。一定要实施中部崛起战略,因为中部崛起中国才能崛起。但实实在在的说,中部地区在中国来讲发展条件是不错的。资源禀赋是比较合理的。比如说这里有长江中下游平原、华北平原的一部分,农业的发展条件非常好,水资源比较丰富雨量比较充沛。另外中部六省像安徽、江西、湖南、河南的能源资源也非常丰富。湖南的有色金属资源也非常丰富,在资源禀赋上优于珠三角和长三角。珠三角资源能源很短缺,可以说基本上没有什么能源资源,长三角也是如此。江苏就是徐州有点煤,浙江基本上没有煤。所以从资源来讲,中部地区还是不错的。 
       为什么这么好的条件,经济发展还比较缓慢?我总结了五点: 
       1.城市发育不良 

       中部地区各省除了省会城市,其他的城市,城市规模都比较小,比如湖北省除了武汉之外,城市规模都很小。武汉我们谓之一市独大。后边有一张图(图三),是2012年的数据,因为新的数据还没有,尤其是城市的数据。武汉的GDP是八千亿,而黄石只有1040亿,鄂州560亿,孝感1105亿,黄冈1192亿。当然有两个城市规模相对大一点,就是襄阳和宜昌,他们的GDP超过三千亿,但也不到武汉的一半。 


      肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 

      各市建成区面积也是如此(图四),武汉是520平方公里,周围的城市没有一个超过一百平方公里。按照一个平方公里一万人计算,武汉是520万人的话,其他城市都不到一百万。宜昌和襄阳的城市人口不到两百万。湖北如此,江西也是如此。我们看看江西的人口。南昌的人口337万,其他的城市像赣州、上饶、景德镇、鹰潭、九江、新余、宜春、萍乡、吉安的城市人口都在一百万左右,超过一百万的只有赣州和上饶。其他省会城市如合肥人口三百万左右,太原市人口三百万左右,郑州市的人口四百多万,说是城市人口,也包括了周边乡镇的人口。城区的人口可能还要少。我认为,中部地区城市发育不良,是一个主要的问题。是什么原因导致城市发育不良?实际上是工业化的问题,是工业化水平低。因为城市的规模取决于二三产业创造的就业岗位,二三产业发展不好,创造的就业岗位少,人口不可能大幅度增长。

 

      肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 
       2.农村人口多,城镇化水平低 
      看一下2014年数据,山西城镇化水平,是53.79%,比全国低0.98个百分点;河南是45.2%,比全国低9.57个百分点;湖北55.67%,比全国高了0.9个点;湖南49.28%,比全国低了5.49个百分点;安徽49.2%,比全国低5.57个百分点;江西50.2%,比全国低了4.57个百分点。 
      中部六省只有湖北是高于全国平均水平,基本上和全国平均线54.77%一样,其他的都低于全国的平均水平。按照中部的地区来讲应该说和全国平均水平持平是比较合理的。但是多数低于全国平均水平,尤其是河南低了9.57个百分点。 
       我们说城镇化水平可以代表工业化水平,是现代化水平的标志。也就是说整个中部地区,半数以上的人口还滞留在农村,城镇化水平低是中部地区一个重大的制约因素。 
      3.县乡自我发展能力弱 
      现在大力发展县域经济,实际上从“十一五”开始就提出大力发展县域经济,壮大县域经济,把县域经济发展作为重大战略,但在中部地区效果不是很明显。 
      为什么不明显?我们分析过。主要原因是中部地区多数是农业县,大家知道农业给财政的贡献几乎等于零。有些地方不但不能给财政做贡献,还要给农民补贴,所以说县财政很多支出都靠转移支付,这种靠转移支付的财政很难有完善的基础设施,没有大量资金投入基础设施,导致基础设施不完善,你想招商引资或者是发展产业,非常困难。 
       中部地区属于粮食主产区,有保障粮食安全的任务。所以两个文件对中部地区的定位是粮食生产基地,最主要的任务是要巩固粮食生产基地的地位,两个文件里面都明确中部地区第一大任务是巩固粮食生产基地的地位,毫不松懈的抓好粮食生产。既然很多县都是农业县,你要让农业县的经济发展到什么程度,是非常困难的。 
       当然,也不能希望其放弃粮食生产,大力发展二三产业,因为发展二三产业的条件是不具备的。 
       4.城镇体系不合理 
       城市是划分层次的,一个区域不仅应有大城市,也应有中小城市,还要有小城镇,这就是城镇体系,一般呈金字塔状,越往下数量越多,中等城市有一定数量但不会太多。中部地区的城镇体系的特征是大城市较大,中等城市发育不良,小城镇多而小。省会城市规模还可以;地级市规模比较小,产业不是很雄厚;县城第二产业不是很发达。小城镇多数是商贸型小城镇,少量是资源型小城镇,有个别是旅游型的小城镇。城镇不像江浙,也不像珠三角,珠三角的城镇如虎门规模很大。浙江的镇的规模都有七、八万人。中部县城都不大,别指望小城镇变得很大。 
       5.资源优势尚未转化为经济优势。中部地区资源比较丰富,资源禀赋比较合理,尤其是山西。山西是资源大省,我们在2002年曾经给山西做过资源型城市转型研究。我为此写过一个研究报告,题目是资源性城市转型之策。其中,提到一个现象,就是在资源市场比较好的时期,比如说煤炭价格比较高,煤炭需求比较大,挖出来就赚钱,就顾不上转型,也不用转型。等煤炭市场不好了,煤炭价格下降,企业不赚钱,就没有条件转型。每个企业都亏损,财政收入下降,这个时候想转型,怎么转?没法转。所以始终是转不过来。资源型城市转型不是现在提出来的,很早就提出来了,但转型的效果很差。 
      直到现在,山西省仍然是受到资源产业比重过高的拖累。资源优势没有转化为经济优势。有一个理论叫做资源诅咒。就是说凡是资源丰富的地方,多数是欠发达的地区。因为资源比较丰富,这里的人不用干别的,把资源从地下挖出来,就能够生活得很好,或者说不用费很大功夫就能够比较富裕,所以没有动力搞别的产业,也没有动力去进行创新。后来我们发现在全国来看凡是资源丰富的地方,都是相对欠发达的地区。资源最不丰富的,或者是最贫乏的要数温州,不仅缺乏矿产资源,土地资源也很缺乏,人均三分地,连口粮都不够,所以温州人最早走出去,国家限制不让走出去的时候,也没有限制住,走遍全国,开放以后走向全世界。像浙江、广东资源都比较贫乏,但是他们的经济比较发达,这和中部地区形成一个鲜明的对比。 
      为什么中部地区城镇化水平低,我也经过了比较深入地思考,为什么这些人不愿意到城里去?就是农业生产条件太好。靠土地能够生存,靠土地不仅能够吃饱饭,也能有一定的收入,他不太愿意抛家舍业。所以解放初期说很多人乡土观念很重,当官都不想当,何况让他进城。那个时候最理想的一句话就是“三十亩地一头牛,老婆孩子热炕头”愿意回到农村,不愿意去城里。 
       出去打工最多的是四川和贵州,这两个省耕地资源很少,在农村不仅很难富起来,而且很难生存下去,所以就走出来了,到城里去,到珠三角去,到长三角去,到北京去。恰恰中部地区走出去的人相对比较少,当然也有一部分,像河南、安徽,走出去比较多。 

      中部地区总的来说境遇不错,耕地资源过得去,所以没有动力离开农村。所以城市相对来讲服务业也不是很发达,搞区域经济研究要透过现象看本质,要从根上去挖掘,这些原因导致了最后这种结果。    

 

      三、中部崛起的有效途径     
      中部崛起到底如何实现?国务院发的两个文件,我发现还是一个传统的路径。比如说巩固粮食生产基地的地位,提高能源原材料基地的发展水平,壮大现代装备制造及高技术产业基地的实力,加快发展服务业,强化综合交通运输枢纽的地位。支持重点地区的发展,发挥城市群的辐射带动作用,大力促进县域经济发展,扶持欠发达地区加快发展,支持老工业基地调整改造和资源型城市的转型,当然还有大力发展社会事业,切实保障和改善民生。这些都是一些没有没有错也没有太多用处的表述。我提的观点有一定的不同。我说一定抓住中部地区的最本质的东西。 
      第一条途径:积极培育区域性中心城市 
      中部地区,中部六省无一例外,省会城市规模都比较大,有的三百万人以上,有的五百万人以上,但是,地级市的主城区规模都比较小。我们说一个区域的发展,要靠城市来带动。那么一个省是不是要靠省会城市来带动?我的观点是一个城市是不可能带动一个省的。根据我的研究,一个大城市,即使规模很大,辐射半径也辐射不到全省。上海市是中国最大的城市,应该说辐射带动能力很强,辐射半径也不会超过两百公里。比如说上海就难以辐射到镇江,向南辐射的范围就是嘉兴、绍兴、宁波,再往南的城市基本上和上海就没有什么关系了。发展得好不好都和上海没有关系。 
      中部地区的省会城市,武汉最大,辐射半径不过一百五十公里左右。所以说一个省靠省会城市来辐射带动,是不太可能的。每一个省的边缘地区,基本上都是欠发达地区。所以我们说一个省仅发展省会城市是不够的,要发展区域性中心城市。中心城市的区域半径,比如说一个地级市一般的情况下半径五十到一百公里。那么,如果它的城市规模发展到一百万人到三百万人,辐射半径是五十到一百公里,基本上和它的区域范围比较吻合。现在的问题是这些城市均比较小。 
      地级市的中心城区一般都通铁路,通高速公路,基础设施条件也非常好,容易集聚产业。我们说产业的集聚是有条件的。一个条件当然是交通,交通比较发达,这是产业聚集的第一条件。第二是有产业配套能力。第三要有人才,没有人才或人才不愿意去,大学生都不愿意去,企业尤其是现代化大企业是不会去的,这个城市是很难有发展前途的。如果一个企业没有高素质的人才,这个企业是很难发展成为国际化现代化大企业,。最后是财政实力,比如说我们搞一个开发区,需要有完善的基础设施,一平方公里起码投入一个亿,十平方公里要投入十个亿甚至更多。一年要搞几个平方公里的工业园区,起码拿出五到十亿元来搞基础设施建设。作为县级财政很困难,但是地级市是可以做到的。所以我建议就是要培育区域性中心城市,让区域性中心城市聚集大量的产业,创造就业岗位,吸引人口。 
      第二条途径:通过城市群带动经济区的发展 
      中部地区城市虽然说规模比较小,但是城市比较密集。就是说城市之间的距离不太远,相互距离一般五十公里左右,最多不超过一百公里。因为交通发达,所以城市和城市间的联系比较紧密,联系紧密会出现竞争。所以我们发现中部地区的城市和城市之间的竞争比较激烈,造成结构趋同。 
      那么解决的办法是要按照城市群来进行规划。对城市群进行规划,也就是说城市要有分工,要有明确的功能,分工才能互补,互补才能合作。比如说省会城市,像武汉、长沙、郑州这些城市主要发展服务业和高科技产业,一般的制造业,最好放在周边城市,否则的话周边城市很难发展,这就要通过城市群规划。一般情况下省会城市和周边城市会形成一个城市群。城市群中各个城市如果化分力为合力,就可以带动周边地区去发展。 
      第三条途径:促进民营经济健康发展 
      我们说要大众创业,万众创新,主要靠民营经济,中部地区民营经济相对于东部沿海地区差距比较大。很多产业像农产品加工业和服务业,实际上主要靠民营经济来发展的。通过发展民营经济,才能够创造更多的就业岗位。 
      第四条途径:支持农业基础设施建设 
      我们提出来工业反哺农业,城市带动农村。首先要解决工业如何反哺农业?口号喊出来了,但是没有管道。这边有水,那边很旱,我们说应该支持旱区,但是水管没有,水管没有的话水就流不过去,现在就属于这个情况。工业反哺农业的管道没有。其次是城市如何带动农村?我们的城市道路都是由交通局来修的。农村的道路靠农民集资,是吧?农村道路交通局不管,交通局只管城市和主干道。既然工业反哺农业就是要对农业基础设施进行投资,农田的水利设施、交通设施、农业科技是要政府支持。 
      我去日本参观农协,日本的农协很起作用。农协把农村道路修好。中国到农田里是走田埂,日本是走水泥路,汽车可以进入农田,路是农协修的,农产品销售和加工,农民不管,只管从地里弄出来,送到农协去,农协负责装箱和后加工,经过挑选后再进入到超市,这个环节都是农协来干的。加工环节农协基本上不收钱。商品出售后把钱原封不动地给农民,整个一个保姆式服务。日本的农业成本相当高,之所以能生存下来,农协发挥了很大作用。我就问他们,农协的亏损谁来承担?没有人回答。无论是日本的政府还是农协的人,都不给你正面回答。事实上,政府拿了很多钱,农协背后是政府,就是说农协的亏损包括加工的成本基本上是政府来承担。如果从农民手里到超市这个环节的成本完全由农协来承担的话,我觉得农民一分钱不拿的话也不会赚钱。 
      我说中国的农业,是农民工在反哺,而不是工业反哺农业。农民从事农业很难富裕起来,只能到城里打工,又不愿意丢掉农村这块地,不愿意丢掉农村的房子,所以不舍得消费,赚了钱以后,把钱汇回家盖房子,买化肥。比如说割麦子,原来用镰刀割,现在有钱了,雇收割机来割。如果农民不到城里务工,你看他能雇收割机吗?他雇收割机的钱从哪里来?卖了麦子,如果说用收麦子的钱来付收割机的费用的话,口粮就不够了。 
      既然中部地区承担保障国家粮食安全的任务,农业基础设施建设资金,中央政府应予支持。这就是工业反哺农业。 
      再说城市带动农村,就是说农村的富余劳动力,应由城市接纳。不能把富余劳动力滞留在农村。虽说是农业问题,应通过提高工业化和城镇化水平来解决。 
      第五条途径:大力发展装备制造业 
      中部地区能源、原材料产业占比比较高。要创造更多的就业岗位,实际上是要发展装备制造业。因为中部地区的人口很多,劳动力资源丰富,。像河南,户籍人口超过一亿,常住人口九千多万,大量的人口到沿海地区打工。如果说要在当地就业的话,必须创造更多的就业岗位。,装备制造业既是技术密集型的,又是资本密集型的,还是劳动力密集型的。能源原材料产业实际上是资本密集型的,像钢铁产业、化工产业不需要多少人,但是需要高投入。装备制造业还是技术密集型的,没有技术生产不出来好的产品。 
      第六条途径:提高城镇化和农业现代化水平 
      中部地区的城镇化水平起码要和全国的平均水平持平。中部地区要达到中等发展水平嘛。赶不上沿海地区,赶不上江浙地区,起码要比西部地区高,西部地区的城镇化水平低于平均水平是正常的,但是中部地区不应该低。我们发现中部地区除了湖北省均低于全国平均水平,河南比全国平均水平低九个点,这个九个点是不少啊,人均GDP差距就更大了。 
      提高城镇化水平大家会很担忧。青壮年劳动力到了城里了,都成为农民工了,不再从事农业生产,农业怎么办?农业的出路还是要实现农业现代化。农业现代化受到制度的制约,因为现在我国有两亿多农户,人均不到三亩地,户均不到十亩地。一户耕种十亩地,无论是他的收入,还是现代化水平都难以提高,让其实现农业现代化我认为没有希望。连提供优质的农产品都做不到。因为一个农户要施肥,要打药,要寻找市场把产品卖出去,所以每个农民都要有企业家的素质,像一个企业老板一样。然而很多农民是不具备这个素质的。让他一边在农田耕作,一边在市场销售自己的农产品,对于农民实在难为他。我觉得我们在座的一个人给你十亩地,要搞得很好,让自己富裕起来,我觉得也是很难的。所以说关键是土地经营规模化,然后品牌化,然后才能够实现现代化。 
      但是现在我们的农村滞留了那么多人口,这些人口怎么办?比如一个农户耕种五百亩地,实现了规模化,就可以富起来,但会导致将近200人失去土地,这200人吃什么?喝什么?所以现在的情况下解决“三农”问题很难。我们最担忧的是城市资本下乡,圈占土地,实现了规模化经营,然后号称我这块地实现了现代化,但是造成农村人口几百个人没有工作,没有收入,这些人怎么办?如果说这些人到了城里,都在城里找到了工作,并有了完善的社会保障完全没有问题。如果说现在就让城市资本大量圈占土地,就会使大量的农民失去土地,这会带来很多的社会问题。所以说在这个过程中,为什么叫两化?即城镇化和农业现代化,就表明这是一个过程。这个化可以快,也可以慢。但是一定是朝着这个方向去走。我们的政府,我们的政策,我们所有的措施,都要朝着这个方向而不要开倒车。不要往后拉,城镇化是要促进的,不能促退。而且城镇化和农业现代化是要同步的,不能不同步。城镇化水平的提高,依赖于农业现代化。农业现代化,尤其是土地的集中,一定是要依托城镇化。大量的农村人口转移到城市,而且不再回来,才能真正把土地规模化问题根本解决。 
      这就是我对中部崛起路径问题的思考。 
      下面我举两个案例。 

      一个案例是长江中游城市群,这个名字的命名权属于我,当时我们搞城市群研究的时候,都叫武汉城市群,我认为不合适,为什么?城市群是不能以城市来命名的,因为城市群不是一个城市,是多个城市共同组成的。以武汉为中心,以辐射半径划圆,也就是武汉辐射的范围可以命名为武汉都市圈,可是武汉人很谦虚现在也不敢叫做都市圈,称作武汉城市圈。都市圈是单向辐射,城市群是多向辐射。我认为不能叫武汉城市群,应叫做长江中游城市群,因为这些城市均位于长江中游地区。他们听从了我的建议,改称长江中游城市群(图五)。 


      肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 
      长江中游城市群范围是多大,从上图来看,南到岳阳,东到九江,北到信阳,西到荆州这样一个范围。我所有两个同志分别对长江中游城市群进行了研究。两个都是湖北人,我说你们最了解,你们来研究一下长江中游城市群。一个是区域研究室主任,她觉得范围太大。我说研究城市群要从发展的眼光,外延是不断向外扩展的,既然搞规划,视野要放得更远一点。她就按照我的意思划定了这个范围。为什么包括河南的信阳。我记得我有一次去信阳开一个咨询会,信阳一个同志给我提出了如下问题:听说您参与编制了中原城市群的规划,为什么没有把信阳规划进去?我用很简短的话回答了他。我说要进步去郑州,要发展到武汉。信阳难以接受郑州的辐射,虽然信阳隶属于河南,但武汉对信阳具有辐射力。我说信阳要加强与武汉的联系。所以我认为信阳属于长江中游城市群。 
      第二个是我所规划室的副主任黄博士,他有博士学位,所以有点认死理,他把信阳拿出去了,把九江也拿出去了,岳阳也有一点勉强。不管怎么说,两个人都认为范围太大了。但是很令人诧异的是我们发改委搞长江中游城市群规划的时候,把江西的一大部分划进了长江中游城市群,把湖南的一大部分也划进了城市群,所以长江中游城市群的范围很大。 
       对此我有自己的观点,因为城市群的形成是一个过程。比如说再过30年,长株潭是不是和长江中游融为一体,我认为是会的,因为不需要五十年,二十年就够了。比如说江西的环鄱阳湖,南昌、萍乡、宜春都会进入城市群里,会融合,但是不可能短时间就能形成,我个人认为环长株潭,我们将其称作湘东城市群,仍然是一个相对独立的正在形成过程中的城市群。环鄱阳湖城市群也在形成过程中。未来随着南昌市和周边城市规模的扩大,环鄱阳湖城市群才能形成。环长株潭城市群和环鄱阳湖城市群形成之日才是三大城市群融合之时。当然,大家都愿意范围大一点,因为都觉得国家会给优惠政策,中央要支持,所以,拼命往里挤。我认为城市群是一个笼子,大家都认为笼子里有肉吃,没肉吃喝汤也行,总比站在笼子外面强。等到进去之后,发现既没有肉吃,笼子门还给关上了。 
      在没有城市群规划之前,城市的功能是没有限制的,发展也是没有限制的。区域性中心城市是为周边区域服务的,完善城市功能没有任何问题。进入城市群,城市之间要分工,比如说核心城市,像武汉、长沙、南昌主要发展现代服务业,其他产业的发展应受到限制,不能什么都发展,什么都发展的话,别的城市就没有机会了,没有出路了,所以要受到限制,产业应向周边城市转移。周边城市和核心城市应错位发展。现在有一个倾向,无论是大城市,还是中等城市,还是小城市,都要规划一个CBD,叫做中央商务区,建起一栋栋高楼,但是谁来呢,哪个银行来,哪一个企业总部来,不知道。现在出现了很多空城,叫不叫鬼城不说,起码是空城。 

      一个城市群里面的核心城市肯定要聚集很多高端服务业。CBD是一个大都市的商务中心区,聚集了很多银行,聚集了很多企业总部。那么它周边的城市,规划建设CBD就没有多大必要,规划了CBD也不会有太多的公司总部入驻。所以我们说周边的城市要发展制造业,周边的小城镇要发展零部件产业,产业分工就形成了。通过错位发展、相互合作,城市群就成了有机的整体。城市群的意义就在于是一个有机的整体,因为相互分工,相互耦合,由单个城市的竞争力变为整体的竞争力。城市群不是一群城市,不是论堆的,堆得越大越好。城市群里面有一到几个都市圈,比如说长江中游城市群有一个武汉都市圈,武汉和周边的城市,孝感、黄石、黄冈、鄂州、咸宁、天门、仙桃、潜江、都在武汉都市圈里面。湖北人很谦虚,他们不叫都市圈,叫城市圈,下图是湖北人绘制的,我是从网上下载的(图六)。

 

      肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 

      我们再看看中原城市群。中原城市群是以郑州为中心共九个地级城市。分别是郑州、开封、新乡、焦作、洛阳、许昌、平顶山、漯河、济源,

 

      

      肖金成:中部崛起的现状、问题与对策  

      肖金成:中部崛起的现状、问题与对策 
      上图是中原城市群在河南的位置(图八),红色的都是城市。我再谈一下都市圈与城市群以及和中原经济区的关系。城市群一定要有一个都市圈,当时有人说郑州还不是一个大都市,当时郑州才260万人。不是大都市当然就没有都市圈,没有都市圈就难以形成城市群。但城市群是逐步形成的,大都市和都市圈也是逐步形成的。因为300万人的话就可以称为大都市了,其他国家三百万人就是一个很大的城市了,咱们国家大城市比较多,三百万人不算什么。郑州和开封离得很近,所以我们提出郑汴一体化,把郑州和开封当做一个城市开封成为郑州的一个功能区,实现一体化发展,郑州都市圈又被称为郑汴都市圈。除了都市圈之外,我把九个城市称为紧密圈。紧密圈之外还有一个辐射圈,中原城市群向东北可辐射到山东的菏泽和聊城,向西北可辐射到山西西的晋城和长治,向北可辐射到邯郸和邢台,还可以辐射到安徽。城市群向周边辐射就形成了经济区。后来河南提出了中原经济区的概念,这个经济区不是把城市群变成经济区,而是城市群向周边辐射形成了经济区。。这里来看中原经济区、中原城市群、郑汴都市圈是有区别的,不是一回事。 
      提出这些概念的目的是让城市带动农村,让城市群来带动经济区。 
      我今天就讲这么多,大家有什么问题再交流。     
      讨论环节     
      嘉宾:刚才肖老师讲了很多的概念,城市群,城市圈,我想问一下这是基于什么原因把城市连在一起的,另外现在说很多经济区包括中原经济区都是跨省的,将来的经济联系特别紧密的话,行政区划会不会变化? 
      肖金成:现在的行政区划是怎样形成的,是基于治理的需要。或者是说基于管理的需要,因为半径越大,管理的难度就越大。所以我们说行政区划的半径适度,当然管理或治理与经济发展,是两个方向。经济发展要有核心,这个核心就是城市,城市的实力要比较雄厚,才有辐射力。要有首位度,不能一样大或一般高。第二是它和周边地区要形成密切的经济联系,没有经济联系,就不是一个经济区。 
      我国很多地方行政区与经济区存在相互冲突,因为行政区考虑的是治理,经济区考虑的是发展。很多人站在经济发展的角度,提出来调整行政区划。比如说内蒙古,如果从经济发展的角度应把内蒙古的东五盟划给黑龙江、吉林、辽宁是比较合适的。文化革命中东四盟分别划给了黑龙江、吉林和辽宁,但是文革之后,又把东四盟要回来。比如内蒙古阿拉善盟当时划给了甘肃,后来也划回到了内蒙。从经济发展的角度,东五盟到东北三省距离比较近,联系比较紧密,是比较合理的,但从民族、政治和历史的角度就不一定合适。后来实施东北振兴战略,当时的范围是东三省,内蒙古比较积极,不仅要把东四盟,还要把锡林郭勒盟也要划进来,东四盟变成东五盟,从经济发展的角度看,这是比较合理的。但是你把东五盟划到黑吉辽,你看内蒙干不干,内蒙古是不会干的,所以说行政区划的调整是相当困难的。比如京津冀,河北能不能把廊坊划给北京,河北能干吗?河北不干,河北说你要把承德也划过去,北京说不行,承德的包袱太重,把张家口一起划进来,外边还有几个,要不要一块儿划进来。最后发现划来划去,全国就变成一个行政区了,省没有了。所以我们觉得行政区的调整是根据治理的需要,不是说根据经济发展的需要来设置的。经济区是根据发展的需要设立的,通过经济合作实现共同发展。 
      调整行政区划不是那么简单,和经济区划分的原则是不同的。我认为还是按照双轨制,经济区采取区域合作的手段,就是说考虑经济发展的需要进行划分,那么行政区考虑管理的需要进行划分。有的情况下,比如说行政区严重制约了经济发展,在这个时候,就需要调整行政区划,比如说东城区和崇文区的合并,西城区和宣武区的合并,为什么要调整?就是因为限制了经济发展,在这种情况下就需要调整。 
      我们在给地方做战略研究的时候,也提出调整行政区划的建议。比如说现在每个地级市的周边有一个同名的县,我们认为这个县和市区已经融合在一起了,这边基础设施很发达,那边基础设施很落后。县里没有人投资,实力很弱,市区有钱啊,但是有钱不能修到别人那里去啊。所以这个时候就必须要调整了。把县改成区。现在为什么行政区划调整最多的是县改区,确实限制了经济发展,限制了城市的发展。现在很多与市同名的县已不存在了,将来可能还会有大的调整。有的市非常大,比如说安徽的阜阳,一千三百多万人。然后阜阳市又辐射不到那么大的范围。就把阜阳一分为二,分出来一个亳州,亳州成为地级市,这种行政区划调整我认为是必要的。 
      嘉宾:你好肖老师,你做了很精彩的报告,我来自湖南岳阳,对家乡的发展比较关注。湖南晚清出了很多有名的人物,改革开放以后就慢慢落后了,想听听根据您对湖南的了解,湖南这个地方的崛起有没有一些特殊的东西可以做的? 
      肖金成:我刚才讲湖南讲得比较少,湖南最早提出来长株潭城市群。2006年湖南召开了长株潭城市群党政联席会议,安排我第一个发言,但我的发言让所有参会的人都不太高兴。我说长株潭不是一个城市群。人家是城市群联席会议,你说人家不是城市群,你想从省长到市委书记到市长,没有一个会高兴。我为什么这么说?我的理由是这是三个市级行政区,实际上是一个城市。我认为未来会形成一个以长株潭为核心的湘东城市群,就是湖南东部的城市群,是3+6,三是长株潭,六是岳阳、益阳、娄底、衡阳、常德、萍乡。未来会形成一个3+6的城市群。这是六月份开的会,十月份,时任湖南省委书记的张春贤就宣布打造3+5城市群,没有包括萍乡。我的意思是说湖南不要紧紧盯着长株潭,要把它周边的城市发展起来,比如说常德、衡阳、岳阳、娄底、益阳等等这些城市;第二是与周边地区合作,为什么叫做湘东,因为东边就是江西了。江西也是长株潭的腹地。围绕长株潭,还有一个更大区域的合作,就是武长南区域合作,就是长沙、武汉和南昌的合作,这是一个经济区。湖南西部地区,和贵州交界,西北和湖北交界,南部和广西交界,这些交界地区实际上都是经济最不发达,交通最薄弱的地区,实际上是一个盲点。现在我们所正在进行跨省区域发展研究和省际边界地区的合作研究。实际上湖南省和周边相邻的省份很多,湘鄂渝黔,湘赣、湘鄂赣、湘粤桂都是有交集的,我认为湖南在这几个方向应加强合作,通过合作促进交界区域的发展。 
      嘉宾:肖老师中部地区发展过程中怎么样保护生态环境? 
      肖金成:环境保护与经济发展的矛盾我们国家有了新的理念,也颁布了《全国主体功能区规划》,但是无法落地。我们说经济发展和生态环境保护是冲突的。凡是经济发达的地区环境不断恶化,如何解决?我们认为要通过空间的调整来解决。要让发展条件好的地方加快发展。对不适合人类生存,生态比较脆弱的地方,要加强保护,实际上就是把人控制在比较小的范围内。我认为我们人类是对自然和生态影响最大的一类动物。 
      谁对地球影响最大,是人类。人类追求现代化是无可非议的,对生态环境和自然的影响也是必然的。但是一味的追求,甚至达到奢侈的程度,就完全没有必要,如豪华的住房,穿金戴银。人类要反思,不要向地球毫无节制地索取资源。我们说人占用的地方尽可能小一点,所以我们鼓吹集约发展,鼓吹紧凑发展。就是说要把更多的空间留给自然,留给生态。主体功能区规划就是按照这样的理念提出来的。 
      我们建议每一个市,每一个县都要编制一个空间规划。并实现多规合一,“一张蓝图绘到底”。规划要明确城市建在哪里,城市规模应多大一定要紧凑,要集约,尽可能少占地,生态空间越大越好。这是我们对解决经济发展和生态环境矛盾的一个思路。 
      当然,城市生态如何考虑,最近我在《城市与环境》杂志上发表了一篇文章,题为:应对大城市病之策。我提出了三条对策,第一条就是产业结构调整,城市太大了,什么产业都发展,人口会更多,规模会更大,而且环境会恶化,所以一定要进行产业结构调整,一些产业要发展,一些产业要限制,第二产业要转移出去。比如说纽约、伦敦、巴黎的城市规模很大,但是生态比以前有很大的改善,原因是把工业全部转移出去了。第二条是打造反磁力中心,就是要打造新的中心。新区为什么推出那么多,媒体很不理解,就把新区妖魔化,你搞那么大地方干什么啊?城市哪有这么大的,城市本来就够大了,你还要搞一个新区?我们认为:城市会越来越大,这是一个规律。我和联合国区域开发署的专家讨论过这个问题,他也认为:大城市越来越大是一个规律。这个规律是没有办法改变的。大家来到北京,这么多人干什么啊?为什么不走啊?走出去以后城市就会小了,事实上是不可能的。在北京生活,说明北京有工作岗位,北京需要他,所以,是不会走的。大城市会越来越大,是一个规律,规律是很难违背的。 
      但是,既然是规律,我们就可以去认识,可以做出对策。城市越来越大怎么办?要在空间上进行调整。新区实际上是应对大城市规模不断扩大、生态恶化、交通拥堵的一个对策。如果没有浦东新区,上海会是什么样子。天津滨海新区是比照浦东新区规划设计的,但是要不要搞第二产业,搞什么第二产业,大钢铁,大化工,要不要放在大城市,这是一个问题。2004年我们给天津滨海新区做战略研究,其中有空间布局,有产业选择,我们认为:天津应放弃钢铁,化工也只能在大港发展,这是我们在报告中明确提出的。如果化工放在大港还会在港口区放危险品码头吗?还会放一个危险品库吗?塘沽没有危险品库还会发生大爆炸吗?当时汉沽区规划了两个化工园区,我们明确提出新的不要来,老的要搬走,我们提出汉沽的功能是生态、渔业、旅游,不能搞化工。 
      第三是要发展城市群,你不要把所有的功能都聚集在一个大城市,通过产业分工,通过城市分工,让一些产业到周边的城市去,周边的城市才能发展起来。原来叫大树底下不长草,要变成大树底下好乘凉。 
      比如说保定、廊坊和北京的区位没有太大区别,但是廊坊就是发展不起来,保定也发展不起来,这就叫做大树底下不长草,通过城市群规划,通过京津冀协同发展规划限制天津和北京的产业发展,那就变成大树底下好乘凉,所以北京的功能疏解,北京的产业转移,转移到什么地方,廊坊和保定肯定是首选,离北京越近,越会受到经济协同发展的好处。 
       嘉宾:我问一个问题,我们接触的很多三四线城市,很多地方搞新城,我们看到很多地方土地利用率很低,土地也出让不了,开发商都不去,这是一个缩影,全国各地包括中部大量的三线城市,新区是一个空白,您有什么解决的方案? 
       肖金成:实际上和CBD是一样的,CBD不是每个城市都要有。国际化大都市需要规划建设CBD。规模比较大的城市也是可以规划小规模的CBD。不是所有的城市都可以规划CBD,新区也是一样。特区也好,新区也好,既不能太多,也不能太大。深圳特区范围多大?初期只有500多平方公里,90年代,浦东新区的范围也只有500多平方公里,难道是巧合吗?90年代,搞了一个海南特区,三万多平方公里,没有发展起来,海南已没有人认为是特区,几乎把海南特区给忘了。由此我得出一个结论,圈画多了不行,画大了也不行。2004年,我们为天津滨海新区编制规划,面积2270平方公里,他们说,反正你给我们做规划,能否再加一千平方公里,一只羊也是赶,一群羊也是赶。我说不行,2270平方公里已经够大了,比深圳、浦东大很多多,我说你根本不需要这么大但我也没有要求将其缩小,我用什么办法解决其面积过大的问题?天津滨海新区一共153公里的海岸线,我砍了两刀,50公里一段,汉沽五十公里,定位为生态渔业旅游区,一刀把800平方公里砍出去了,既不要搞工业,也不要搞城市建设,就是搞旅游,搞农业,搞一点渔业,搞一个渔港,发展远洋渔业,去太平洋打鱼。大港50公里是另外一段,,将来的化工,都到大港去发展。,塘沽这五十公里是城市建设区,五十公里是港口和城市岸线,不要发展化工。空间上是这样安排的。当然了,是不是按照这个布局去干,只是部分采纳了我们的建议。比如说天津市规划海河要搞航运,我们说海河不需要搞航运,海河沿岸应该搞商贸居住和旅游,应放弃海河航运。有一次中国经济时报采访我,我说天津有很多的理念不对,希望在自己的地上搞工业,到处都是工业区,但是人居住在哪里,却没有规划。没有商贸区,没有居住区,,都是一个一个的工业区。天津碱厂要搬迁,因为离塘沽区更近,但天津人不愿意让它搬出天津,塘沽人不愿意让它搬出塘沽。但搬一次也没有搬多远,因为不想让它离开塘沽。 
       新区不能太多,也不能太大,当然了这个多和大在不同的地方有不同的标准,比如说国家级新区,一个时期,一个两个就可以,我举全国之力搞一个,我一个省是不是也可以搞一个,一个市是不是也可以搞一个。但范围应有区别,不能都是500平方公里。国家级新区五百平方公里,省级新区一百平方公里,市级新区三十平方公里。另外一百平方公里或三十平方公里,不是说都搞工业,也不是说都搞城市,其中有生态区,还有农业区,产城要融合。所以我说新区是规划区,不是城市建设区。不是说新区不能搞,关键是搞多大。有的规划几千平方公里,到底有没有产业来,来了干什么,这是需要考虑的。
      嘉宾:再问一个问题啊,城镇化战略有人说城镇化,有人说城市化,有人说发展县域经济,有人提出发展小城镇,有一段时间又变了,现在提出了城市群什么的,这个方面的发展思路和脉络请您介绍一下。 
    肖金成:这几个概念,城市化也好,城市群也好,都不是中国人发明的,是外国人提出来的,我们从国外翻译过来。外国人提出来一个概念得到认同,传到外国,要把其翻译过来,有多种译法,主要是意译,我国的翻译工作者要找最接近中国汉字的意思来翻译。 
    有一个概念英文是:是农村人口向城市转移的过程,有人翻译为城市化,当然这是最接近的。。但是我们很多人望文生义,解释为把农村变成城市,所以意思就完全不同了。“十一五“规划中提出“不失时机地实施城镇化战略”,将城市化改为城镇化,也没有错。因为外国没有城市和城镇之分,2000人的居民点也叫城市。我们民政部划分了标准,达到标准的叫城市,达不到标准的叫做城镇。再达不到的叫做农村。人家是两分法,我们是三分法。城市化和城镇化是内涵完全相同的概念,没有区别。很多人理解有区别,认为城市化就是建设大城市,城镇化就是建设小城镇,完全曲解了这一概念,为论述二者的区别赚了不少稿费。不仅在理解上,而且在实际工作中把实施城镇化战略片面地理解为城市或城镇建设,大搞造城运动,甚至搞了许多空城和鬼城。城市群是和城市化不同的概念,城市群是在一个特定区域内有一定数量的大小不等的城市,由于交通条件的变化,城市之间的联系越来越密切,形成了功能互补、分工合作的城市集合体。城市群不是“一群城市”。 
      嘉宾:请您介绍一下江西的情况。 
      肖金成:江西是革命的摇篮,国家给予支持是应该的。但是支持很大也会带来依赖的心理。所以我认为要破除依赖心理,江西的条件确实很好,有很大的发展潜力。 
      江西是一个和周边联系比较密切的地方,但是江西又比较封闭。我曾经在太原举办的中部论坛上讲过,江西应采取“四分五裂”战略。 
      所谓四分就是上饶和景德镇要面向长三角,和长三角一体化发展。赣州和扶余要面向广东和福建。就是面向东南方向,宜春和萍乡应该面向湖南,和长株潭紧密合作。九江要面向武汉,和武汉进行合作。是不是“四分”。南昌要聚集产业和人口,把自己做大做强,,实现中心崛起。是不是五块啊。所以我说“四分五裂”战略,听起来不好听,但是如果真的这么干,江西就能加快发展。 
      嘉宾:我再提出个问题,您的经验非常丰富,高屋建瓴,很受启发。我先谈一个观点或者是想法,再提出一个问题。就是说我觉得刚才讲的中西部的几个经济带应该具有重要的地位。三大地带的划分,经济这个方面我觉得是不是横向比纵向更有意义,比如说现在搞的这个一带一路,特别是陆上丝绸之路,打通西部,面向西欧中亚方向,而且同时又贯通了出海口,这是一个横向。还有长江经济带,因为确实是交通便捷,在交通运输上能够降低成本,经过了中国资源丰富,而且经济比较发达的地区。这两个带,这种东西向的合作更有意义。 
      还有一个是说划一个块,比如说环渤海,或者是说长江,长三角和珠三角类似这样的带,还有刚才讲的城市群,一个块,能够实现协同发展,我觉得是不是将来的规划的经济带或者是规划上横向的可能更有发展的,这是提出的想法。 
      第二个我想提出一个问题,就是说刚才您也说了,东部转型升级,现在的问题是中部崛起,我挺想问问这个东部转型升级现在的情况怎么样,为什么这么提?因为从东、中、西部来看发展的方向有一个梯度辐射的过程,也就是说东部遇到的问题,中部和西部也会遇到,有一个时间差,因为我当时在西部也挂过职,在地方也工作过。当时说要晚半年,后来我就检验的情况上来看可能晚一年多。我不知道中国差多长时间,可能一两年都不止,东部出现问题了,可能一两年之后就传导到西部,确实有辐射的作用,不光是经济资源上,还有发展,这个问题就是传导。 
      东部遇到的问题,中部、西部也会遇到,东部将来的发展转型出现了新的发展,可能也就是西部或者中部下一步的方向。我想问一下东部的转型升级是一个什么情况。 
      肖金成:去年我们完成了东部率先发展思路研究。我们在研究报告中认为:东部是一个非常有潜力的地方;要转变大进大出两头在外,处于产业链的末端这种国际地位,必须实现创新驱动和结构升级。有的认为东部饱和了,我们认为没有饱和。比如苏北,连云港、盐城、淮安、南通,还有宁波、台州、温州,福建宁德、莆田、漳州,实际上都有很大的发展空间,珠三角很发达,但是阳江、茂名、湛江这些地方实际上条件很好,但是城市规模都很小。你说这些地方饱和了吗?实际上没有。关键的问题是产业聚集度不够,也就是说有自身的弱势,克服弱势比西部要好得多。湛江和茂名,港口条件都很好。所以我们说东部沿海地区还有很大的发展空间。东北没有发展空间吗?是有的。西部地区有很多不毛之地,这些不毛之地还是要把生态保护好。东部过去主要靠优惠政策,所以创新动力不足,产业升级的动力不足。 
      另外是我非常赞同你的观点,我国过去实施的是板块战略,有一篇报告里面讲四大板块有固化的倾向,西部大开发时一个文件,十年以后又出一个文件。我们老是一个板块一个板块的来考虑问题。所以我们提出来的战略思路叫做变板块战略为轴带引领战略。 
      我们提出了四大战略。 
      第一大战略叫做目标导向战略。现在领导人一直在讲问题导向,就是有什么问题解决什么问题。我们发现问题越解决就越多。四大板块实际上就是问题导向。西部有问题了,就搞西部大开发,东北衰落了就搞东北振兴战略,中部塌陷了,推出中部崛起战略,都是问题导向。我们提出目标导向,我们提出了四大目标:一是实现现代化;二是全面建成小康社会;实现三是可持续发展;四是实现区域城乡协调发展。,。 
      第二大战略是轴带引领战略,除了长江经济带,还有陇海兰新经济带、珠江—西江经济带、沿边经济带等。。 
      第三大战略是群区耦合战略。群指的是城市群,区指的是经济区,群和区要耦合,用群来带动区。
      第四大战略是开放合作战略。改革开放是两个基本点之一,开放过去是引进来,现在要走出去,走出去就要和别的国家合作。所以“一带一路”的主基调就是合作,是国际区域合作。我们国内有区域合作,国内分为若干个个区域,国际上也是一个区域一个区域的。“一带一路”实质上就是国际区域合作。 
      嘉宾:肖老师,请教一个问题,应该说是中部发展的瓶颈,就是粮食安全的问题,为了保护耕地,是吧?我看很多都把原因归结于此,我不知道您怎么看,包括现在的北京,我发现现在的北京周边的耕地保护非常严,前段时间国土局发布报告,我们的发展面对的这个问题,还有我们的中部问题,还有一个是西部大开发也好,是不是和经济发展的规律,尤其是和城镇化的规律是不是有矛盾的。我想请教一下。 
      肖金成:我们从现实中讲,确实是有矛盾,但是从理论上来讲,又没有矛盾,我们刚刚说四大目标,有一个目标就是区域协调发展。我们讲的这个区域战略,是为了区域协调发展的目标。这个区域协调发展的目标要讲得很清楚,理解得很清楚,就不会出现这个矛盾的问题了。 
      比如说西部大开发怎么开发?目标是什么?目标是人均收入水平与东部比较不断缩小,把收入水平搞上去,是不是就实现了,而不是说把七百多万平方公里都搞上去。提高西部的收入水平,有两条路,一条路是发展产业,第二条路是减少人口,分子增加和分母减少并行,同样可以实现人均GDP、人均收入、每个人的收入水平提高这样的目的。 
      比如说刚才说的南通、盐城、连云港、日照,在沿海发展产业很有条件。创造就业岗位,吸引西部的人过去,吸引中部的人过去,人口减少了,中部地区的人到了沿海,分母减少了,城镇化水平就提高了。我们的目标明确了,只要符合这个目标就是有利的。 
      西部大开发并不是把每一平方公里都开发得很发达适合开发的要开发,不适合开发就是保护。这个有一点牵强附会,总是要有说法,为什么要加一个大,在此之前没有加大,就是西部发展。后来领导人提到了西部大开发。大家就解释了,什么是西部大开发。我们也想办法去解释,我说开发加保护就是大开发。 
      另外,关于土地的问题。城镇化过程中,肯定要占用土地,也肯定要占用耕地。因为城市规模要扩大,城市数量要增加,不能在空中建城市啊。一定会占用耕地。所以我对云南、贵州提出了山地城镇化有不同意见。在山上建城市,对生态是有很大影响的。而且成本很高。另外城市周边不让占,非要远离城市去发展,那也不经济啊。我说两条途径是可以解决城市建设所需土地。一条途径是集约用地,减少浪费。现在土地浪费很严重。我讲产城融合的时候反复讲集约用地。单位面积要承载更多的产业和人口。我也经常举香港的例子,香港七百万人,城市建成区面积不到三百平方公里,二百多,意味着一平方公里两万多人,将近三万人。上海最核心的地区才三万人,北京的东城、西城每平方公里三万人,中等城市没有一个达到一平方公里一万人。通过集约用地少占耕地,另一条途径是把农村建设用地转换成为耕地。城镇化就是城市和城镇人口增加,农村人口减少,人口减少了,譬如,全家进城了,宅基地就可以恢复为耕地。城市建设用地增加,农村建设用地要减少,所以,我们建议城乡建设用地增减挂钩,已经写入城镇化规划,但是国土资源部觉得操作起来很难,除重庆外,还在以县为单元进行试点。实际上未来的耕地要从农民的宅基地中改造过来。农村人口转移到城市了,在城市住了,没有必要把农村的宅基地保留下来,宅基地完全可以变成耕地,而且农民占的宅基地普遍比较多,建设用地比城市人多了好几倍。一户农民要占半亩地,平均半亩地,300多平方米,城市人均只有一百平方米多一点。 
      嘉宾:我看新农村建设差不多能腾出来四分之三的土地。 
      肖金成:所以我们要看未来,城镇化,土地不但不会减少,长远来看是增加的。有人说农民死活不会把宅基地给让出来,我认为他这一代不一定让出来,下一代肯定会让出来,下一代让他回农村他也不会回去了,求他他也不会回去。城镇化不会出现耕地减少的问题,我们的政策应鼓励进城的农民工把宅基地恢复为耕地,并应给予补偿或奖励,恢复的土地指标可以在全国交易。 
      嘉宾:中部地区房地产的发展,您有什么看法。 
      肖金成:一是从大趋势来看,我认为中心城市随着产业的聚集,人口的聚集,房地产需求会增加。第二是随着老龄化社会的到来,一大批人会逆向流动。比如说城市里人退休了,比如我们这代人退休了,城里空气又不好,生活也不方便,是不是可以找一个环境比较好的小城镇去养老?所以靠近城市的,尤其是靠近大城市的地方的房地产的需求会增加,国外叫做郊区化,未来确有郊区化的倾向,所以说未来这两头,一头是区域性中心城市,一头是靠近都市的小城镇,将聚集大量人口。 
      嘉宾:地级市或以上。是吧? 
      肖金成:县城和一般的城镇,因为人口是流出的。房地产价格也好,房地产需求也好主要受供求的影响。供大于求价格会下跌,供不应求,价格会上升。所以一定要考虑这个需求,根据需求提供房地产供给。短期内会受宏观调控的影响,长期是受供求的影响。 
      嘉宾:县域经济很难长远的发展,是平稳或者是下降。 
      肖金成:我国的县域经济差异极大。从人口变化趋势看最大的县(不包括县级市)常住人口将近两百万人,最小的县人口只有五千人。多数县在30-50万人。你把全县的人集中到县城不就三十万吗?所以外国区域经济学者曾提出,一个城市的人口超过25万人,这个城市才有生命力。因为人口25万以下,一切都不经济。靠本市的产业是支撑不起来的。中国的购买力低,消费水平低,富人比较少,尤其是县一级的富人比较少,需求不会太大,所以支撑不起来各类产业的发展。 
      嘉宾:刚才提到房价的事,现在房产税不是出了吗?我看到了,将来可能根据住房面积来征收,是不是对中国的城镇化有影响。就是说有一些人出于避税不会持有那么多房产,包括北京的房价也会有一些波动或者是大影响。您怎么看? 
      肖金成:短期内受政策影响是有波动的。当然我们搞研究,不搞短期的,搞长期的。长期不会有太大的影响。财产税肯定短期会有影响,长期不会有影响。为什么?像北京的房价,外地人说我这一套房子在北京只能换一个厕所,意味着北京的房子肯定没有人买啊,但是实际上呢买的不少啊,不买房价还能提高吗?刚开始的时候,因为原来不征房地产税,现在征了,那我就不买了,不仅不买而且还要卖。问题是卖了房子买什么。买黄金?没有第二种比房子更牢靠的东西。你把人民币放在股市,储藏黄金,发现都不如房子。 
      嘉宾:是不是累进税率啊。 
      肖金成:房产税听起来很邪乎,但房产税是千分税,是千分之几的税率,不会很高,一定是在人们可承受的范围。 
      嘉宾:是不是累计,你持有房子越多的话就交得越多,很多人就不会持有了。 
      肖金成:税率可以作为宏观调控的工具,很多人认为应把房产税作为宏观调控杠杆,不想让你多拥有房子,就提高税率,或采取累进税率。我认为多持有房子更好是给社会做了更大的贡献,钱拿出来扩大需求了。是吧?我就觉得买的房子越多越好。过去房子无偿分配,你多占那是不行的。现在你买房子,成本每平米一万元,你花两万元来买,那一万就是给社会做贡献,所以任何事物都有两面性。价值是每平米一万元,你花五千去买,你就占了社会五千块钱的便宜,所以这就可以看出问题了,这种情况下政府就需要调控。关键是想不想让你买,想让你买就不增税,不想让你买,就增加税率。也可以采取差别化征税,如第一套房子免税,第二套房子征税,有钱人你要多占有房子,就要多缴税,但会造成离婚率上升。国外的房产税一般按价值征税,不按面积征税,因为房子所处位置不同,价值差异很大。北京的房子和河南的房子同样的面积缴纳同样数额的税合理吗。 
      嘉宾:请您描述一下京津冀一体化。照现在这样发展,未来京津冀城市群将会是一个什么构造? 
      肖金成:我们说按照正常情况来看,北京、天津应该瘦身,如是这样的话像保定、廊坊、唐山、秦皇岛、沧州、衡水、石家庄就会扩大规模,其间的小城市会不断成长。所谓城市群,就是城市和城市之间的差距要缩小,城市数量要增加,优势互补,功能分工,合作共赢。 
      当然我们研究了哪些地方适合集聚产业,哪些地方人口会增加。伴随着政策的调整,比如说北京,如果没有很严厉的政策,瘦身很难做到,不管怎么说,经济规律在起作用,大家愿意到北京来,不愿意走出去。除非你把北京交通成本搞得很高,在北京活不下去。但是也不能不让人活下去啊。所以说有一些东西不出台严厉的政策大家不会走,出台严厉的政策当地人会有意见,大家不干了,不干了,也受不了。比较合理有效的办法是提高河北的吸引力,缩小京津冀之间的差距,让河北省的城市的质量提高。总量就会扩大,结构才能合理化。 
      嘉宾:国外的这么多成熟的城市群里边哪些是理论指导下发展的?是不是大部分都是像美国纽约那一带都是自发的发展?还有哪些在理论指导下发展的?因为咱们现在不是由理论来指导吗? 
      肖金成:多数实际上还是靠市场,政策的作用不是很大。当然国外的规划也是起作用的,不让你在这建你就不能建,不允许砍钓鱼台的树木,,你就保留了这一片树,玉渊潭公园不让建房子,所以有了湖,如果没有规划控制,恐怕房地产商肯定把玉渊潭公园给搞成什么花园了。理论来源于实践,是实践经验的总结,自然和社会发展都是有规律的。总结成功的经验,吸取失败的教训,摸索客观规律,对未来的发展是有意义的。 
      嘉宾:中国的规划法和国外的规划法大致一样吗,法定的权利,规划的法定的作用。 
      肖金成:咱们的规划确实作用不是太大,有作用,但执行不是那么严格。第一个规划频繁修编。修编就是因为有一些人觉得规划限制了一些人的行为所以要修编。还要提高规划的科学性,我认为我们的规划科学性不够,所以说才有频繁的修编。有些地区编制规划,两个月就编出来了,在情况不清楚的情况下,没有判断未来的趋势的情况下,规划就要搞出来。一个60万人的县,搞了一个县城规划,可以居住六七十万人。这样的规划科学吗?合理吗? 
      第二个是有法律约束力。国土规划、区域规划是城市规划的依据,但现在城市规划有法律,区域规划没有法律,国土规划也没有法律,连法律地位都没有,怎么起到依据和约束作用。。 
      嘉宾:区域规划覆盖到各个市的时候,市长可以不听。 
      肖金成:对,城市是按照规划建设发展的,现在一百万人,搞一个两百万人的规划,从局部来看是合理的。但是在整个区域里边不一定合理,规划不一定科学。因为城市在区域中,区域中有多个城市,各个城市均要发展,必须考虑城市与城市、城市与农村的互动、消长关系。 
      嘉宾:咱们国家有中央政府协调,美国都是各个州自行规划,跨州的协调不是更难了。 
      肖金成:他们无论在经济发展还是在行政管理,市场化程度很高,政府没有掌握很多的资源,政府也不承担太多的责任。 
      嘉宾:是不是还有公民参与? 
      肖金成:他们的流动比较充分。从这个区到那个区,从这个市到那个市,从这个省到那个省可以自由流动,地方政府基本上不掌握什么资源。因为人可以流动,比如说我到了纽约,和旧金山的待遇一样,在哪里都无所谓。现在问题是上海政府掌握了很多资源,直接配制给上海人,而不配制给江苏人,所以出现了行政区之间的差异。河北的车到北京来就要进京证,大家觉得北京车牌比较好,北京车牌就难于得到。我们这里主要是地方政府的行政力量太强,都在考虑本地区的发展,不管有无发展条件,有条件要上,没有条件也要上。区域规划和国土规划就变得非常必要。 

      本文是肖金成研究员应战略与管理学习俱乐部邀请,于2015年8月13日在钓鱼台国宾馆所作演讲全文,经作者本人审阅。   


     作者:肖金成,国家发改委国土开发与地区经济研究所