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张国华:城市化与京津冀一体化是公共服务业定成败——第三届野三坡中国论坛时间: 2018-09-19信息来源:新浪财经 2018年09月15日 作者:张国华 责编:qgy


               

                                                       国家发改委城市中心综合交通院院长张国华

 

   “第三届野三坡中国论坛”于2018915-16日在中国·河北·野三坡举行,主题为提升城市竞争力。国家发改委城市中心综合交通院院长张国华出席并演讲,题目为《城市化与京津冀一体化:公共服务业定成败》。

 

  以下为演讲实录:

 

  张国华:谢谢野三坡中国经济论坛的邀请,得以有机会到这来和大家共同交流,我今天发言的题目是《城市化与京津冀一体化:公共服务业定成败》,重点谈城市化与京津冀一体化进程中公共服务业决定成败的为什么?做什么?和怎么做?

 

  第一, 为什么公共服务业会决定城市化与京津冀一体化的成败?

 

  首先从城市化发展路径来看,过去三十多年中国城市化中的发展路径是人跟着产业走,对应于城市化发展模式是房地产+园区+港口/高速公路+宽马路;未来城市化竞争力提升面临转型,那就是发展逻辑转变为产业资本跟着人才走,人才跟着城市的公共服务和生态环境走,对应城市发展模式则是公共/服务业+TOD/街区+机场/高铁+轨道;恰如乔尔·科特金 “所言哪里更宜居,知识分子就选择在哪里居住;知识分子选择在哪里居住,人类的智慧就在哪里聚集;人类的智慧在哪里聚集,最终人类的财富也会在哪里汇聚。”

 

  再者看在城市群一体化的发展路径上,城市群作为我们国家城市化的主体形态,城市群是是国家经济要素的精华所在,是参与全球化竞争合作的最高端平台。但我国城市群与世界发达国家城市群相比存在巨大差距,主要体现在:大城市功能过度聚集,尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的区域一体化产业体系;城际交通网严重络滞后于城市群发展需求,区域发展协同机制落后,“一亩三分地”思维定势乃至“以邻为壑”体制困境亟待突破。所以国家提出了京津冀城市群协同发展战略,重点是交通一体化先行,产业一体化作突破口,城市群一体化作为空间载体等五位一体,但在实际工作推进中还有停留在就“交通”论“交通”,就“产业”论“产业”,就“城镇空间”论“城镇空间”的传统区域发展模式,在京津冀一体化的推动中处处都是壁垒,最需要解决的中心城市与周边中小城市之间的公共服务“悬崖”问题,这道悬崖不仅存在在北京、天津和河北之间,同样也存在于北京城市中,北京最好的医院和中小学大都集中在四环、三环里,这道公共服务的“悬崖”还存在于我们每个人身边,比如大家关注世界上最好的大学校园大都是开放式的,而北大清华大学校园则是封闭式,因为北大清华校园内的公共服务和生态环境比校园外好的多,只要这道悬崖存在,那么我们“看得见和看不见”的断头路肯定存在,所以如何构建城市群的公共服务一体化才是城市群一体化的关键所在。

 

  还有,今天在座很多领导和老师都是国内外著名经济学家,大家注意到了,党的十九大报告在深化供给侧结构性改革中明确提出:建设现代化经济体系,必须把发展经济的着力点放在实体经济上……促进我国产业迈向全球价值链中高端,培育若干世界级先进制造业集群。加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。值得关注的是,报告将产业转型升级与交通基础设施网络放在一起提出,这在以前各种报告里是从来没有过这种表述的方法,这强调交通基础设施与产业发展的重要关系,具有深远而重要的意义。

 

  第二, 做什么?才会使得公共服务业会决定城市化与京津冀一体化的成败。

 

  基于不同经济和交通条件下,人口的空间流动、产业的空间变迁才是是重塑京津冀城市群空间的关键力量。这就需要我们研究交通 · 产业 · 空间协同的基础性理论和规划方法。

 

  经典经济地理学关于农业、工业、服务业区位论,重点研究了产业在空间布局与交通有着紧密的关系。那分别是,农业在空间上的布局,是沿着铁路、河流和城市展开的,距离城市距离越近,附加值更高;工业在空间布局方面,交通区位决定了工业区位的基本格局,产业集聚和劳动力集聚带来了第一次和第二次的偏移;商业、服务业是我国城市发展的重点,市场原则适合低等级中心地,比如理发店和菜市场,行政原则适合中等级中心地,那就是医疗、教育这些产业,按行政区划来配置,交通原则适合高等级中心地,就是CBD、大型的商贸中心。所以在京津冀城市群协同发展,北京疏解非首都职能,乃至雄安新区发展中政府可以直接主导的是,教育与医疗为代表的公共服务业;间接主导的是大型交通枢纽构建,并引导生产型和生活型服务业集聚区的重新布局;其余产业的发展,乃至疏解,更多应该是市场在资源配置中发挥主导作用。

 

  按照不同类型的集聚产业和交通运输成本的敏感度相关性,可以划分为资源、资本和信息三大集聚类型。资源能源型的产业,这类产业的基本特点,运输成本通常占生产成本的比例达到30%以上,所以需要低成本的运输方式,就是港口、水运、货运铁路,我们国家的钢铁化工代表着资源能源产业,基本就是沿海沿江。资本密集型产业,它以资本为代表的产品快速流通,流通的效率越高,资本利润率越高。对产品要求能快速实现从工厂门口到客户门口,能实现门到门运输的,就是汽车、公路运输。所以我们国家这么多地方搞工业园区、经济开发区、高新区,哪个不是在高速公路沿线布局?到现在为止,这些园区、新区搞得成功的,没有一个不是在高速公路沿线布局的。信息密集型产业,需要信息快速流通。但对信息经济来讲,仅仅有信息的快速流通是不够的,因为对信息产业来讲,人和人之间面对面的交流,没有哪种方式能取代,无论是今天的互联网,电视电话会议,VR技术。因为对信息来讲,我们面对面交流,语言交流部分只占信息交换量的不到50%,大量的信息是靠我们面对面之后双方的眼神、肢体语言甚至情绪、气场的相互影响。这些东西没有哪种科学技术能取代,你不知道下一分钟情绪是什么样。信息的载体就是人,更要快速流通。所以它对应的就是航空和高铁。进一步来看产业的空间规律则是,制造业向成本洼地集聚,生产性服务业向要素高地集聚,所谓的“逆城镇化”,主要是制造业外迁中阶段性现象;服务业特别是高端服务业中心化则是不断集聚!上海是以制造业主导的城市,以上海为中心,200公里画个半圆,周边城市都很好;而北京则是以服务业主导的城市,所以我们看到北京对周边的虹吸效应是困扰京津冀协同发展的重要问题,以北京为中心,200公里画个圆,周边城市要多差,就有多差,但并不是北京周边城市没有机会,随着生产服务业的发展,会延伸出大量的休闲、消费、会议需求,但北京周边很难找出几个那商务人士去了,下次还想再去的地方。这就是河北发展的机会和空间,很高兴看到野三坡和保定正在向这个方向努力,野三坡和今天会议所在地有这么好的环境,如果我们从首都机场和北京来这边在路上只需要花费一个小时,而不是3个半小时,那么我们可以相信这个发展空间和潜力是巨大的。

 

  京津冀城市群一体化需要仅仅抓好交通 · 产业 · 空间协同发展,一个是城市群,重大基础设施、产业布局、城镇体系结构,要高效协同起来,协同好了再看城市内部,城市交通网络和城市的功能结构,和空间形态,这个再协同起来,城市才能高效运转,才能把今天面临的城市拥堵、大城市病有个系统的解决。比如哪些地区是资源能源型的产业区位,哪些是资本密集型,哪些是信息密集型,这些产业哪些是面向全球服务的,哪些是面向全国服务,哪些是面向区域服务。相应的,交通服务网络,配置到相应高的水平,空间资源上给产业配置集约高效。更好支持参加全球竞争合作,这样未来我们的产业在全球的竞争、合作中才有更大的作用。同时城市层面,城市将来主要是两部分,构建发达货运枢纽体系支撑制造业为代表的产业布局,发展以轨道交通为代表的客运疏运体系契合城市的生产性服务业、公共服务业和生活性服务业的中心体系,这样才能更高效组织好京津冀城市群产业和空间的组织效率,进一步全面提升全要素生产率。

 

  第三, 怎么做?才会使得公共服务业会引领城市化与京津冀一体化走向成功。

 

  首先看京津冀城市群的核心,走向世界城市的北京,为北京选择一个对标的城市,那就是伦敦,因为伦敦市全球最具活力和吸引力的世界城市,伦敦作为全球最早修建地铁的城市,当下整个城市最重要的基础设施项目是穿城快速轨道交通CROSSRAIL,该快速轨道把伦敦的世界性产业空间如金融城、金丝雀码头、牛津街、庞德街、摄政街伦敦西区、南岸中心、克勒肯维尔等和希斯罗国际机场高效组织,以支持伦敦更好的参与全球竞争和合作,所以目标是建立在轨道上的京津冀城市群,城市化与京津冀一体化发展都需要紧紧抓紧以轨道交通基础设施建设与服务业发展的协同。

 

  北京的公共服务业集中在中心城区,外围新城以居住为主,配套服务业没有随人口迁移,新城缺少就业岗位,成为卧城;早晚高峰的潮汐交通成为顽疾,是大城市病的病根所在。东京以轨道站为中心构建综合体,公共服务业与服务业交织,人口与就业同步疏解,新城有活力、中心城功能疏解。京津冀一体化的公共服务业空间发展要走好TOD之路与交通 · 空间协同之路,转变过去以住宅开发为核心的思维,公共服务、服务业不是配套,是真正的价值配置杠杆!围绕轨道站点配置集中公共服务和服务业资源,促进产城融合。

 

  其次,京津冀一体化的服务业创新之路需要从“硅谷” 转型到“硅巷”,硅巷模式是营造良好的思想交流空间环境,特别是优美街区制的发展,用来表征知识经济下创新创业文化和空间的活力。是硅谷升级版,在纽约曼哈顿老城区,成为继硅谷之后的美国第二大发展最快的互联网和移动信息技术中心地带。没有佛罗伦萨这条弯曲的小街道,就没有欧洲文艺复兴;华尔街,500米长窄窄的街道,集聚了世界最大规模的金融从业者,在这边的咖啡馆喝咖啡,能感觉到我的竞争对手在街对面喝咖啡,他们今天可能不需要语言交流,我就只需要打个照面看你的眼神就知道你在干什么,创造交流的密度和浓度,这才是美国金融创新的空间生态所在。虽然我国城市化成绩巨大,但上海、天津、武汉、青岛等城市最具活力和吸引力的地区仍然是:百年前的租界地区。这些地区的空间形态是窄马路、密路网,沿街底商。以人的交流和商业活动为根本尺度,服务于商业和服务业发展。制度保障则是历史上的产权保护和法律保障,小地块便于产权交易和租赁。经验教训:历经百年的战乱、文革等破坏,但依然最具活力。新城新区,从我国城市发展的经验教训中学习什么?如何构建以人的活动和服务业发展为根基的城市发展模式?

 

  还有,京津冀一体化之路根本在创新,关键是处理好政府与市场的关系。首先看日本筑波和美国硅谷的对比,筑波的配套公共服务跟不上,筑波人成为东京的候鸟。硅谷则是发达的教育和医疗条件为硅谷精英提供生活保障。再看巴黎和伦敦的对比,巴黎中央商务区,拉德芳斯则是政府主导开发,大规模、大尺度统一建设,形象大于功能,秩序大于活力;而伦敦中央商务区,金丝雀码头则是市场主导开发,小街区小地块、分期建设。功能混合,活力创新。所以城市化与京津冀一体化关键是引入市场力量、打造高品质公共服务,创建TOD+硅巷主导的公共/服务业创新发展模式,这不仅取决于理念和技术的创新,更决定于制度创新,如何让市场在城市化中发挥决定性作用。

 

  京津冀一体化的制度创新关键是以公共服务业发展的改革创新,基本公共服务高标准建设是疏解北京非首都功能重要前提,促进实现基本公共服务均等化,让市场在公共服务创新发展中发挥主导作用。市场+政府合力配置公共服务资源,全面提升城市竞争力!这需要重点关注三个方面,(1)突破产业生长周期与政府任期制,这类产业没有10年时间做不起来,而一届政府才5年,前人栽树后人摘果的事情,不能寄希望于当下的体制。(2)注意区分基本公共服务与革命配给制,教育、医疗的基本公共服务应该是低标准的,而不是当下延续自革命时期配给制的高标准。(3)基本公共服务需要财政补贴,未来财政税收体制如何与公共服务发展相适应,同样需要有为政府在财税体制改革中有所作为。

 

  城市化和京津冀一体化中竞争力提升需要把握产业集聚与运输成本之间的互动机制、产业集聚规律和空间结构优化与综合交通体系之间的空间协同关系,做到交通、产业和空间三要素的高度协同,全面提升产业组织和空间组织的效率和竞争力,让产业从绝对优势、比较优势走向可持续的竞争优势,让生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀;在决定城市化与京津冀一体化成败的公共服务方面,城市政府需要在城市化与京津冀一体化发展中只因势利导地提供所需的公共服务与社会治理;全面走好市场经济之路,让市场经济去奠定繁荣崛起的基石,催生良好的公共管理,更促进城市繁荣崛起。谢谢大家。

 

  张国华,国家发改委城市中心总工程师,国土产业交通规划院院长