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蔡继明:让市场决定人口与土地的空间配置——第三届野三坡中国论坛时间: 2018-09-19信息来源:新浪财经 2018年09月16日 作者:蔡继明 责编:qgy


                

                                   全国人大财经委员会委员、清华大学教授蔡继明

 

   “第三届野三坡中国论坛”于2018915-16日在中国·河北·野三坡举行,主题为提升城市竞争力。全国人大财经委员会委员、清华大学教授蔡继明出席并演讲,演讲题目:《让市场决定人口与土地的空间配置》。

 

  其表示人为限制大城市人口规模抑制了城市化进程,由于人为的限制人口的流动,导致我国的城市化水平是非常低,速度是非常慢。表面上看我们2017年达到58.35%,但是如果和同期的发达国家相比,我们仍然是落后的。

 

  2011年到现在,我国城市化的速度在下降,在一个工业化还没有完成,城市化还应该处在高速发展的时期,农民不愿意进程,这样的现象是非常反常的。所以蔡继明指出,我们应该应取消对大城市人口规模的计划控制,优先发展大城市。

 

  以下为演讲实录:

 

  蔡继明:首先我想提出的问题是如何全面理解市场对资源配置的决定性作用。大家知道中共十八届三中全会指出:经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

 

  接下来我想要说的,对“市场决定资源配置”的曲解,尤其是政府有关部门和政府的官员,他们说土地资源配置不能由市场决定,这是个例外,而只能由规划和用途管制决定,这样一个理解完全就限制了,曲解了三中全会的利益,三中全会说的是资源配置中起决定性作用,并非指特殊的资源,而是一般的资源,怎么能够把它排除在市场决定资源配置之外呢?这显然是对三中全会的误解。

 

  有官员说,只有农村集体经营性建设用地即存量乡镇企业用地才能入市,经营用地指的是什么?乡村现存的乡镇企业用地,但是大家知道,农村企业用地只占14%,而且这就是土地已经在投入使用了,所谓这一份土地入市,仅仅是给他们一个合理合法的身份,并不能够增加城市建设用地的有效性。

 

  另一方面,农村大量存在的是宅基地,农村集体建设用地宅基地占了70%以上,但是这就是土地不能够入市,就算入市土地不能用于房地产开发。农户宅基地使用权不能出租转让抵押,只能在集体经济组织内部流转,这就是对市场配置资源决定作用的一个严格限制和区别。

 

  下面我要分别谈让市场决定人口最城乡及城市之间人口分布。我们看一下过去我们是怎么配置人力资源的呢?几十年的计划生育已经导致使我国过早进入老年社会,那是对生育领域的计划控制,而不是按照人们的生育意愿。我们再来看存量人力,我们搞了知识青年下乡和干部下放劳动,这是典型的逆城市化。改革开放初期的离土不离乡的就地工业化造成资源浪费环境恶化,仍然是计划配置。进城难落户迁徙难定居导致半城市化及家庭分裂,还是计划配置。我们70%的产业工人背着农民工称号;没有城市户籍的2.25亿农民工及其家属被城市化的;尤其造成了3600万流动儿童,6100万留守儿童;5000万留守妇女,5000万留守老人;每年的春运大潮不就是跟这种大城市化相关吗?2018年均为29.7亿人次。

 

  人为限制大城市人口规模抑制了城市化进程,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》关于我国城市人口分布的要求:全面放开建制镇和小城市落户限制;有序放开中等城市落户限制;合理确定大城市落户条件;严格控制特大城市和超大城市人口规模。

 

  可是这是市场规律,是普遍的经济规律,无论是从大城市占整个人口的比重,大城市的数量,都明显的反映出特大城市500万以上的,乃至超大城市,人口的城市,都是在优先发展。我们国家从1950-2035年全球不同规模城市人口占总人口比重。

 

  由于人为的限制人口的流动,导致我国的城市化水平是非常低,速度是非常慢。表面上看我们2017年达到58.35%,但是如果和同期的发达国家相比,我们仍然是落后的。如果看我们的发展速度,我们常常说用了三十年走了欧洲二百年,美国一百年,日本几十年走过的路程。

 

  户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。2017年我国常住人口城镇率为58.52%,但户籍人口城镇化率只有42.35%,低于常住人口城镇化率16.17个百分点,二者之间的差额就是总数为2.25亿的农民工及其家属。

 

  接下来还有一个被大家忽略的,我们讲的是城镇化,西方国家讲的是城市化。城市化指的是658个城市人口,城镇化是除了这658个城市之外还有2万个小镇,每个小镇的人口是1万。2万个小城镇里就是镇民,不是市民。我们的城镇化率又是40%。速度是慢了。

 

  城市化率远低于城镇化率,由于片面推行优先发展小城镇、鼓励农民离土不离乡就近城镇化的政策,58.52%的城镇常住人口中还包含着2.2亿居住在小城镇中的镇民。

 

  2011年到现在,我国城市化的速度在下降,在一个工业化还没有完成,城市化还应该处在高速发展的时期,农民不愿意进程,这样的现象是非常反常的。

 

  所以我们应该应取消对大城市人口规模的计划控制,优先发展大城市的理由有很多。到目前为止广州、上海、北京能达到1000万以上,上海和我们总人口补的比例,跟世界上最大城市,各国人口的比例,我们的三大都市群和美国、日本的三大都市群占GDP仍然是很低的。

 

  如何在土地资源配置中起决定性作用呢?房价十年九调越调越高,中房智库研究院2017年全国35个重点城市房价收入比报告:相比2016年,2017年房价收入比下降的城市仅9个,而7成以上城市房价收入比仍在上升,即人均可支配收入与房价差距越来越大。

 

  从中外建设用地占比及构成比较,美国、日本城市用地分别占国土面积的3.1%4.2%;我国城镇用地只占国土面积的0.95%,不到1%。国际上居住用地一般占比50%左右,工业用地占比10%-15%相比。这里面给大家提供一个数据,比如,美国居住用地比例在1980-2007年从未低于54%2015年住宅用地比例达61%2016年我国城镇建设用地中居住用地、工业用地比例分别为31.7%18.4%,中国人均居住面积是欧美等国的四分之一,落后菲律宾等穷国及美国1950年居住水平。

 

  北京与东京居住条件比较,东京20135层以下住宅数占比为78.07%6-10层住宅数占比为12.61%11层以上为9.31%,独立住宅数占比40.69%。按城市功能区口径北京的人口密度只相当于东京的0.62,但住宅所在建筑属于10层以上楼房的家庭户数占比为22.86%

 

  人口和土地资源是逆市场化配置。人口从西向东流动:2008年至2016年东部地区每年跨省外出的农民工数量不足1000万人,而中西部地区农民工外出人数约6500万,其中流向东部地区的人数达5960万。

 

  土地供应从东向西倾斜:中西部的土地供应占比却从2003年的29.6%提升至2014年的60%

 

  新城建设的区位与人口流动方向背离,中西部出现了住房库存。

 

  我们政府部门也是相应的配合这样一种人口的流动,他实际上是严格500万以上的特大城市土地供给。这是导致一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫的根源。

 

  下面我讲一下深化土地制度改革的重点突破,我一共讲七点,发挥市场决定作用,优化土地资源配置;坚持公益性征地原则,缩小征地范围;放宽对农地入市的限制,构建城乡统一的建设用地市场;不仅如此,只要符合规划,不管是建设用地,还是农地都可以直接入市。既然你的前提条件已经符合条件了,为什么国有之后才能入市?我曾经跟中央民办官员争论过这个问题,不是集体所有制,而是因为不符合规划。我就问,我这儿有一块儿农村集体建设,我要报规划。他说那不行,还是对集体所有制的一种体制,所以符合规划,任何土地,包括基本农田也一样是转变成建设用地,如果是公益性的你就征收,如果不是你就得允许直接进入市场。

 

  接下来是赋予农民宅基地完整的用益物权,扩大农民获取财产收益的渠道;这个不仅包括使用权,还包括出租、使用、转让。土地管理法的修改应该根据我们国家目前同意一般规定,来设置土地上的使用权的物权。而不应该用我们的无权法建立宰土地管理法上。接下来要允许增减挂钩指标跨村际省际交易,在全国范围内实现城乡建设用地的有效配置;我们一亩地的增减挂钩是30万,要是卖给北京大兴就是2000万,我们为什么不用市场监理机制,在全国范围内让增减挂钩的机遇指标进行流动,让土地扭转到最稀缺的地方,从而增加农民的收益。

 

  消除农地规模经营的制度性障碍,加快农业转移人口的市民化;我不赞成刚才县委书记说的原住民是哪儿来的?原住民原来就是那一个姓吗?按照现在的土地承包法,按照现在的政策,外来的农民永远是外来户,就和我们的农民工永远背着农民工的称号是一样的,为什么不能够融入当地?更何况还有城里人要下乡。现在维护的耕地只有8.6亩,谈得上乡村振兴吗?只能到成里边去发展,就靠这8.6亩地是谈不上乡村振兴的,什么时候变成86亩,什么时候变成120亩再谈乡村振兴。

 

  最后一点,土地修法的顶层设计要上下一致,消除各项法律规章之间的矛盾。1998年之后出台了新的政策,包括土地管理法,事实上从八十年以来,土地归国家所有,所以要实现这个修法的一致性首先要修改宪法,要既可以国有,也可以集体所有。

 

  最后我要谈的的是消除对三条红线的担忧,昨天谈到了几个似是而非的理念,应该破除。我们现在马上就搬出三条底线,我们没有说要改变所有制,集体所有制也是公有制,我们讨论的一切问题都是使用权,不涉及到所有权。第二,耕地红线,我们只做建设用地的文章就足够了,农村19万平方公里,我们刚才说到拿出宅基地的三分之一,就足以使城市用地建设50%。第三,保护农民利益不受损。