全国国土规划工作座谈会 刘中一书面发言 时间： 2019-03-10信息来源：全国国土规划工作座谈会文集　作者：刘中一　责编：qgy

在全国国土规划工作座谈会上的书面发言

国家计委副主任  刘中一

一九八九年五月三十日

 

一

“国土资源”，是一个涵义很广泛、内容很丰富的概念。它包括一个主权国家所拥有空间范围内的一切物质存在：土地、水面(包括领海）；地下矿藏；地表及水体繁衍滋生的各种生物；以及存在、发生于国家主权空间的风雨潮汐、气温等气象现象。

“综合开发”，又是一个涵义宽广、要求周全的概念。它的基本要求，一是地尽其利，物尽其用；二是兴利除弊，保护和改善生态环境，以利于人与自然的和谐发展；三是在科学技术发展的一定水平上，使国土资源能够最大限度地适应社会经济发展的需要。

对于“国土资源”这样一个无所不包的对象，进行全面的、最合理的统筹安排，这就叫做“国土资源综合开发规划”。这个规划的意义、作用和地位，可以说是广泛而又重要的。

国土规划，标志着人类征服、改造、利用大自然进入自觉、主动的阶段。

国土规划，是人类社会经济行为合理化的指导蓝图。

国土规划，是处于区域性的、专业性的各种经济建设规划之上的规划。任何开发规划，如果同国土规划相矛盾，从原则上讲，或者说从宏观、从长远上讲，就不能认为是合理的。

以上，是对“国土资源综合开发规划”意义与作用的认识和理解，也可以说是理想。关于这个问题的理论研究，肯定比这里所说所想的要深刻、复杂得多。但基本上是这个轮廓想法的展开的论证。

 

二

 

现在，要把问题转到实际性的方面来。

搞国土规划，特别是实施国土规划和发挥国土规划的作用，有一些难点。

第一，国土资源综合开发规划是一个高度全面、统一、综合的规划，而社会经济发展和运行的组织管理工作却必须分门别类、分工负责进行。在学术研究上是多学科分工。在经济运行中，是多部门的分工和多环节的分工。在组织领导方面是多区域、多层次的分工。从原则上讲，国土规划的任务和要求是要把所有各种社会分工、把各方面的社会经济行为组合起来，按照规划的要求进行指导、调度，使这部庞大、复杂的机器合理地运行。而从实际上讲，这却是很难实现的一种理想或愿望。这个道理在于：一是国土资源综合开发规划，在一个国家范围内来讲，是一个最庞大的系统工程，它的相关因素太多、太复杂。二是由于对资源存在状况认识上的变化，开发利用资源技能的变化，特别是国内、国际社会经济情况的变化，使国土规划的可变因素太多、未知数太多。三是社会各方面具体经济利害关系所造成的矛盾太多。这就使国土资源综合开发规划的编制工作很难，定论很难，实施起来更难。

第二，国土资源综合开发规划的基本依据是两个方面：一方面是资源状况；另一方面是社会经济发展状况，也就是社会经济发展对于资源开发所提出的需要与可能。前者自然属性的成份大，后者社会属性的成份大。前者相对地讲比较稳定，后者则变化多端。只考虑资源因素的综合开发规划比较易于安排，但同社会实际衔接配合不上，容易落空；要更多地考虑社会经济现实情况，则矛盾复杂且不稳定，这是又一个难题。

第三，在国土规划的拟订特别是在实施中，还经常会遇到与资源合理开发利用原则相矛盾的诸因素，例如：局部利益与全局利益的矛盾；当前利益与长远利益的矛盾；社会的、政治的、民族的因素对开发建设的影响，甚至学术上的争议等等。这也是一个难以处理的问题。

举几个明显的例子，来说明上述种种难处：例如长江大三峡工程，在国土资源综合开发规划中应当如何安排，这已经在国内外引起热烈讨论，各方面从不同的角度，提出了许许多多意见和问题，仁者见仁，智者见智，至今尚难作定论。又如南水北调中线方案如何考虑?也是一个有着争论的课题。在我们研究国民经济中长期计划中，常常遇到许多有争议的问题，如沿海滩涂是开发盐业资源、水产养殖还是发展造纸原料?核电站、三十万吨乙烯、三十万吨合成氨，以至彩电玻壳等等，如何摆布?从道理上讲，这些重大开发建设项目的安排，都应该以国土资源综合开发规划所作的宏观部署为依据，但在实际工作中，国土规划难于解决这些问题。

不仅全国性的重大问题如此，在一个省、区范围内，大体上也是如此。

把这些矛盾和难处摆出来，绝不是宣扬“国土规划无用论”，绝不是否定国土规划工作，取消国土规划工作。

 

三

 

我想，我们应当认真地总结一下经验，从实际出发，研究一下国土资源综合规划工作这一项新兴的事业(也是一门新兴的学科)，应当如何发展，应当如何发挥自已的作用。

一种设想是：提高国土规划的权威性。例如，组建国家资源委员会，把全国的资源勘探、开发、建设都置于国土资源综合开发规划的指导和统一部署之下。那么，就规划本身来说，就必须要有一个庞大的、互不矛盾的规划方案体系，包括全国规划，各个专业规划，各个地域规划直到县域规划。纵横交错、互相衔接配套。而且，在某个部分，某个环节发生变化时，则一切相关部分都能够相适应地调整。有了这样一个规划方案体系，还必须形成一个高度集中统一的指挥、调度体系，来负责实施。这在现实社会经济状况下行不行?我个人看法是难以行得通的。

再一种设想是：把国土规划工作，逐步转人科学研究的轨道。研究国家资源状况及潜力；研究资源开发的方向、途径；研究生产力的合理配置和布局等等。应该说，国土规划部门，对这些问题都是应该研究的，大有文章可做，而且已经做了大量工作，取得了不少成果。但是，如果国土规划部门的工作只是到此为止，那就缺少了“下半截”，似乎是悬在半空中。再说，这些研究性工作，同诸多的研究部门多少是重复或雷同的。

第三种设想是：把国土规划工作搞成能对领导部门的决策起参谋、咨询作用；对局部地区、部门的开发、建设起指导、预警和制约作用的一个部门。

作这种设想的根据是：国土规划部门可以拥有这样几个特点，或者称为优势：

1.着眼于宏观、长远、战略性问题的研究而不被日常的、具体的事务<br>矛盾所纠缠。

2.超脱于局部、部门利害关系之外，不是某种倾向或利益的代表。

3.熟悉并掌握国土资源的全面情况而不是只注意某一方面、某一种资源的情况。因此，也就便于研究和考虑开发利用各种资源的相互关系和某种资源应当如何综合利用。

4.立足于国土资源的合理开发利用，结合到社会经济实际情况中去研究和提出问题。这个特点足以弥补经济计划工作之不足。

四条优势，前两条只要搞国土工作的同志思路明确、不硬往事务性、倾向性的方面钻，就能具备。后两条要靠国土工作者的努力，自已去创造和发挥这种优势。一般情况是，搞国土规划工作的人，对自然资源状况的研究比较重视，比较熟悉，对社会经济方面的情况和问题，涉及较少，搞出来的规划，自然属性强，社会属性差。这是国土规划能不能闯进生活、走向社会的一个关键。

如果我们掌握并充分发挥上述几点优势，就可以通过以下几种方式发挥国土规划工作的积极作用：

1.研究并编制国土资源综合开发规划方案。一个科学的规划，不仅符合资源存在的实际，而且大体符合社会经济发展需要与可能的实际，这样的规划报告，本身就是经济建设宏观决策的重要依据。我们计划部门，在研究和制定国民经济和社会发展的长期计划工作过程中，正是在寻求这种规划报告、研究成果和论证数据，而不是排斥。

在这个问题上，须要补充说三点具体意见：

一是国土资源综合开发规划，不是绝对模式或范本，宪法还要修改，国土规划方案不能凝固化，绝对化。规划所确立的问题，宜粗不宜细，宜活不宜死。要有几种可能的方案提供选择。二是国土规划的生命力主要不是“结论”而是有根据、有说服力的论述、论证和利弊得失的分析比较。换一个说法，就是国土规划不是要把人家钉死在“合理开发”这个神圣的十字架上，而是要指引迷津，找到通向“天堂”的出路。三是国土规划要分层次搞，全国的规划方案是管总的，在总体规划的总体部署和宏观指导下，搞区域性的，专题性的规划。区域性、专题性国土开发规划，既不能上下脱节引起局部与整体的矛盾，也不能没有具体的针对性、适应性和灵活性。

搞国土资源综合开发规划，它的出发点和目的是要顺应自然资源状况的特点，进行合理的综合开发，因此，切忌按行政区划，各自为政地层层搞自已的“国土规划”，因为行政区划，一般是由地形、天然屏障以及历史上政治、军事原因形成的，行政区划并不体现自然资源的合理组合，有的还存在着在资源开发利用上的矛盾。越是基层行政单位，其局限性就越明显。国土资源综合开发规划正是要突破这种局限性。

2、走出大门，积极参与、配合经济建设工作中的重要活动，国土规划部门的同志，可以从“资源合理开发利用”的角度提建议，发预警。可以“监测”到社会经济动向同国土规划之间的关系，并研究、判断应当调整哪一个方面。

3、协同计划部门，进行组织协调工作。政府和经济建设部门在有关资源开发的重大决策和实施过程中，要重视国土规划部门的意见和建议；并可赋与国土规划部门必要的组织协调任务。但是，不能把经济关系方面的矛盾和各种实际问题交给国土部门去处理。

4、搞科研、发议论。搞国土规划工作的同志，可以从资源与经济相结合上，从自然条件与社会条件相结合上，从长远理想与当前实际相结合上，研究如何发挥我们的资源优势，如何搞好发展与改革。现在，经济研究方面特别活跃，大大小小的“战略研究”多得很，但是，从研究资源出发，延伸到经济决策和政策措施上来的论证还不多见。另一方面多想些经济措施的政策手段，来加强资源开发，调动资源的潜在力，引导资源的合理开发，制约资源的浪费和破坏，有关这类的研究也不多见。希望搞国土资源的专家们能在这些方面有更多作为。

上述意见，也是一种设想。肯定还存在着更好的、更切实可行的思路和办法，来充实和加强国土规划工作，请大家研究。

总之，国土工作，只就资源状况来论述合理开发问题，搞纯理想化方案，是行不通的。要防止单纯化、理想化、绝对化，要同社会经济实际扣得紧密一些，参与意识、配合意识加强一些，国土规划工作的道路才是宽广的，才能发挥作用。你忽视社会的现实存在和现实要求，社会也就可能忽视你的存在和作用。

 

四

 

关于几个具体问题，讲几点意见。

1、工作机构。现在，各省市区、各级地方政府，都已组建了国土规划工作机构，开展了大量工作，取得了成果。这个机构应当保持并逐步健全、提高。要根据各地不同情况，国土资源综合开发规划工作要继续深人地开展。

2、工作任务。研究和编制国土资源综合开发规划的任务是明确的。现在的问题是，在规划方案已经提出以后，下一步的任务是什么。建议各地考虑，一是继续完善规划；二是针对当地资源及社会经济发展中的重大问题，组织进行专题性研究；三是同计划部门长期规划工作紧密配合，参与有关重大问题的论证；四是协助政府和经济综合部门，对部门间、区域间有关资源开发、保护方面的问题，进行联系，衔接和协调；五是配合有关主管单位，对资源的利用和保护，发挥咨询、监控作用；六是以自然条件和社会经济条件相结合的观念，开展国土开发、资源保护的科研宣传工作。

3、工作方法。国土规划工作，在继续完善总体规划方案，开展区域性、专题性规划工作的同时，要加强同相近单位的部门的联系、配合和结合。例如同长期计划、农业区划、地区经济、土地管理、地矿资源、环境保护等方面，都应当沟通业务关系。建议各地计委根据当地经济开发与发展的情况，予以组织安排，更好地运用这一支力量。从事国土规划工作的单位，也要积极主动地打开局面，积极参与，发挥自已的优势和特点。

    以上几点，提供研究参考。&