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国土系列连载

关于《全国国土总体规划纲要》(征求意见稿)的简要说明时间: 2019-07-21信息来源:国家计委 1985年12月27日 作者:国家计委国土局 责编:qgy

(一)《规划纲要》的编制过程


1984年11月,宋平同志指示要编制全国国土规划。国土局随即着手进行准备工作,制定工作程序和计划、确定《规划纲要》的初步纲目、代委起草上报国务院的《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》。同时,计委党组批准,成立了由克白、徐青、陈鹄同志为正付主任的国家计委全国国土规划办公室。

1985年3月6日国务院批转了国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》。4月3日宋平同志召集国务院有关部门负责同志会议,部署编制全国国土总体规划纲要,并向各有关部门提出具体任务和要求。4月13~23日,根据宋平同志的指示,在浙江省举办了由各省、区、市计委负责国土工作的领导同志参加的学习班,请日本国土厅派人来华介绍日本国土规划的做法和经验;徐青同志在学习班上,布置各省、区、市配合全国国土总体规划纲要的工作。

从4月底至7月,由克白和徐青同志主持,全国国土规划办公室听取了各有关部门和少数省(区)关于规划设想的汇报。

8月下旬,草拟出《规划纲要》的第一稿,约17万字。8月27日一9月13日召开了讨论会,克白、徐青同志都参加了会议,讨论会除规划办公室、国土局的同志外,还邀请了我委地区局、政研室和计划经济研究中心的同志,共40多人。

第一稿经过讨论修改,于10月20日完成第二稿,约10万字。10月23日~11月7日,又集中了15位同志,对第二稿进行讨论修改,产生了第三稿约6.5万字。第三稿经克白、徐青同志审阅后,又一次修改,于12月12日完成第四稿,即现在的征求意见稿,约5.7万字。


(二)《规划纲要》的主要内容


关于国土整治的任务,中央书记处的决定中明确指出:国土整治“应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发。”国务院文件指出“国土整治应当包括考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作”。紫阳同志指出,国土整治的重点是大江大河的治理和地区综合开发。

要搞好国土整治,首先要搞好国土规划,使我国在四化建设过程中,能够合理地开发利用国土资源,进行合理的生产建设布局,充分发挥地区优势,扬长避短,取得较好的经济效益和生态效益。编制《全国国土总体规划纲要》就是从我国国土的基本特点和开发整治所面临的主要问题出发,围绕社会主义现代化建设的总目标和总任务,勾画出国土开发整治和建设布局的基本蓝图,明确各重点地区的综合开发方向,提出重大的国土整治任务和要求。《全国国土总体规划纲要》是全国国土开发与整治的轮廓性、总体性的规划,它将对各地方的国土规划、地区综合开发规划以及有关部门的行业规划起指导作用。

《规划纲要》共分六个部分:

第一部分:我国国土的基本特点及开发整治所面临的八个主要问题:(1)耕地日趋减少;(2)北方地区水资源严重不足;(3)生产力布局不尽合理;(4)交通运输紧张;(5)城镇格局和建设不适应城镇化加速发展的需要;(6)旱涝和洪水灾害威胁较大;(7)植被破坏导致生态恶化;(8)环境污染在局部地区日趋严重。

第二部分:国土开发整治的目标和任务。国土开发整治的根本性的长远目标是:逐步使经济发展与资源、人口、环境在地域上相互协调,经济效益、社会效益和生态效益密切结合,促进全国各地走共同富裕的道路,并有一个安全、舒适的生活和劳动环境。

本世纪末国土开发整治的目标和任务提了四点:

1、合理开发和有效使用资源,提高社会经济效益。对国土资源提出合理开发利用和保护的目标和要求,如到本世纪末森林覆盖率达到18%以上;耕地面积不少于19亿亩等。

2、发挥地区优势,改进生产力布局。在正确处理效率与均衡关系的原则下,本世纪内建设重点是在我国东部沿海、长江沿岸和中部能源、矿产富集地区,并在西部资源和建设条件较好的地方进行据点式开发,使生产力布局由东向西,由发达地区向欠发达地区逐步推进。

3、建设合理的城镇体系,改善城镇布局。预测到本世纪末,我国城镇人口将由目前2亿左右增加到4亿左右,城镇化的速度将不断加快,必须及时提出城镇发展格局的设想。

4、减轻自然灾害,防止生态环境恶化。具体目标是:提高抗洪能力,要使七大江河中下游主要河段能防御本世纪内出现过的最大洪水;全国水土流失面积缩小50%左右,其中黄土高原水土流失面积缩减25%以上;等等。

第三部分:国土开发的总体布局。这部分首先从总体上对东、中、西三大地带的国土开发战略布局和地带间的经济联系进行了大致的描述。其次是对土地利用和农业布局;水资源开发利用和跨流域调水工程布局;能源和重要矿产资源的开发和布局;主要运输通道的布局以及人口城镇化和城镇布局等,从全国的角度提出了粗略的、轮廓性的设想。

第四部分:重点地区的综合开发。这部分提出了十六个重点综合开发地区。其中属于经济发达区的有京津唐地区,沪宁杭及长江下游沿岸地区,辽中南地区,珠江三角洲地区等;属于资源开发为主的地区有以山西为中心的能源重化工基地,红水河水电、矿产开发区,黄河上游水能和有色冶金区,两淮地区,攀西——六盘水开发区等。为了充分发挥长江黄金水道的作用,发展两岸经济使其成为联结东、中、西的横向纽带,选择了长江中游沿岸地区和重庆至宜昌长江沿岸地区。另外还选择了胶东半岛及黄河口,闽南三角地区,海南岛,哈尔滨一长春地区和新疆的乌鲁木齐——乌苏——克拉玛依地区。根据各重点地区的优势及其在全国经济发展中的地位和作用,分别提出各地区的综合开发方向和发展规划要点。

第五部分:几项重大的国土整治任务。提出了九项,这些都是关系到我国经济和社会发展的重大问题,也是处理好人同自然界关系、造福子孙后代的重大课题。这九项任务是:(1)大江大河洪水灾害的治理;(2)耕地的保护与治理;(3)土地沙化的防治;(4)黄土高原的水土流失的治理;(5)黄淮海平原的盐碱地治理;(6)江南丘陵山地的开发与整治;(7)植树造林,改善生态环境;(8)环境污染的防治;(9)建立自然保护区。对每项重大整治任务分别提出了整治目标、重点和主要措施。

第六部分:规划纲要的实施。这里写了七条,主要是指出了全国的国土规划纲要要实施,尚需进一步抓的工作,包括:各省、区、市的国土规划;本规划纲要中提出的16个重点综合开发地区(其中有9个是跨省、区、市的)的综合开发规划;土地利用规划;水资源统一分配规划;提高植被覆盖率,改善自然环境的规划;海岸带和海洋并发规划等。同时提出了加强国土立法、加强重大整治项目的科研以及加强国土规划工作机构的意见。


(三)对《规划纲要》中若干问题的说明


1、我们的国家很大,国土开发与整治的任务十分繁重、复杂;作为全国国土总体规划纲要,不可能面面俱到,也不可能具体详尽,只能粗略的提出一些要求和设想,深度和广度都会有不够之处。重点综合开发区选了16个,重大整治任务提了九项,也不一定选择妥当。更重要的是,国土规划中的一些重大目标和任务,应当与国民经济和社会发展的长期计划相衔接,但目前长期计划尚未制定(我们又无力研究这方面的问题),这对《规划纲要》的深度、广度和准确性都有很大的影响。

2、关于东、中、西三大经济地带的划分问题。目前,三大经济地带的具体划分界线尚未确定,《规划纲要》中涉及到三个经济地带时,东部地带是指沿海11个省、区、市。中部地带与西部地带的界限尚未明确(如陕西和川东、川中划到哪个地带),有待于三大地带分界线明确以后,再做相应的修改。

3、关于本世纪末我国国民经济和社会发展的几个主要指标的选用问题。

本《规划纲要》以2000年为基本规划期。关于本世纪末我国国民经济和社会发展的主要指标,我们是在各方面的预测资料中选用的。规划内容涉及到的有如下几个指标:

人口                                   12.5亿人

其中:城镇人口                    约4亿人

能源消费总量                       约14亿吨标煤 

煤炭生产量                          14亿吨左右

其中,山西能源基地外调煤:  3一4亿吨

钢产量                                8000万吨

粮食产量                             5.5亿吨

全国总需水量(按中

等干旱年测算)                   7000亿立米

进出关铁路总运量                 约1.5亿吨


4、关于耕地面积问题。

我国耕地总面积,国家统计局公布的数字为14.9亿亩。全国农业区划委员会和国家计委1984年上报国务院《关于全国土地利用现状概查情况的报告》中提出根据70年代卫片资料测算,耕地面积为21.4亿亩(不包括台湾省),比统计数字大44%。农牧渔业部1984年2月20日上报全国耕地面积为20。4亿亩(近几年减少约1亿亩)。本《规划纲要》暂定目前耕地面积约20亿亩。但在规划内容中涉及局部地区耕地面积,如洪水淹没面积,黄淮海地区耕地面积等,仍以统计口径为准。

《规划纲要》提出本世纪末力争人均耕地能保持1.5亩的水平,全国耕地总面积保持19亿亩。理由如下:

第一,我国人多耕地少,目前人均耕地2亩,只相当于苏联、美国人均耕地的1/6,比印度还少40%,到本世纪末预测我国人口将增至12.5亿,届时即使耕地面积仍保持20亿亩,人均耕地也要下降20%,只有1.6亩。

第二,据统计,三十多年来我国城乡各项建设占用耕地已超过4亿亩,平均每年1200万亩以上。据农牧渔业部预测到本世纪末城乡建设占地将超过1亿亩;大于25度陡坡地和不宜于种植的耕地退耕面积约1.2亿亩;我国现有可供开荒的土地约5亿亩左右,但能作为耕地的仅1亿亩左右,以上各项增减相抵,到本世纪末耕地要比目前净减少1.7亿亩以上,即总耕地面积还达不到19亿亩的水平。

第三,到本世纪末人均粮食达到880斤的水平(比现状提高10%),全国粮食产量要11000亿斤。1983年我国粮食亩产453斤,扣除土地面积不实的因素,单产只有350斤左右,到2000年按亩产500斤(比目前提高约40%)计算,11000亿斤粮食要保持播种面积22亿亩,按复种指数150%计算,需耕地14.7亿亩;按粮食作物用地占耕地75%计算,总耕地应为19.6亿亩。

5、关于森林覆盖率问题。

我国目前森林覆盖率仅有12%左右,世界平均森林的覆盖率是30。7%,苏联41.3%,美国31%,加拿大32%,印度20。5%,在全世界200多个国家和地区中,我国名列第131位。我国属于森林覆盖率低,森林资源不足的国家。《规划纲要》提出2000年森林覆盖率要达到18%以上。主要依据是林业部1985年初曾提出18.5%的目标,到6月又正式提出了《植树造林,扩大森林面积和防护林建设》报告,预测到本世纪末全国森林覆盖率为17.4%。预测依据是1981年全国有林地面积17.4亿亩;“六五”期间预计造林保存面积2亿亩;“七五”期间计划造林3.5亿亩,后十年计划造林6.2亿亩,“七五”和后十年保存造林面积5.8亿亩(保存率60%),总计有林地面积为25.1亿亩。我们考虑结合国土开发、整治的其他内容(如水土保持、水源涵养以及进一步发挥群众承包荒山造林的积极性等),对提高森林覆盖率的要求应该更积极一些。

林业部的报告预测2000年我国“林木”覆盖率可达20.6%左右。“林木”覆盖率高于森林覆盖率,是因为前者除有林地面积外还计入灌木林地、林网树占地、四旁树占地的面积。&