国土规划与城市发展 国土开发整治和国土规划时间： 2019-07-30信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方 磊 　责编：qgy

一、我国国土开发整治的历史业绩和存在的主要问题

一般地说，人类生产活动的历史，就是对国土开发整治的历史。我国是世界上历史最悠久的国家之一，也是进行国土开发整治最早的国家之一。我国国土开发整治最先主要在黄河流域。以后随着生产的发展和人口的迁移，加快了长江流域的开发。到13世纪，长江流域，特别是中下游地区，经济相当发达，已有“税粮甲天下”之称。

在历史上，我国国土开发整治的内容，具有代表性的是兴修水利，整治江河。公元前250年，秦国蜀郡太守李冰父子主持修建的都江堰，是我国古代兴建的最大的水利工程之一；公元前259年修建的郑国渠，不仅在我国水利史上占有重要位置，而且在世界水利史上也有重要地位，它与汉武帝时修建的白渠、成国渠、灌渠、龙首渠等水利工程构成了以长安为中心的农田水利网；从公元前5世纪开始，直至13世纪完成的北京至杭州大运河，曾是历代消运的要道，至今仍有一些河段继续通航，近年提出的“南水北调”东线工程输水干线，也将充分考虑利用这条大运河。

1、我国在国土开发整治方面已经做的主要工作

（1）在加速沿海经济开发的同时，开发内地资源，发展内地经济。解放前，沿海的长江三角洲、京津唐地区和辽宁中南部地区，是我国三个工业比较发达的地区。解放后，我们充分利用了这些地区原有的工业基础，在我国现代化建设中发挥了“根据地”的作用。与此同时，注意了内地资源的开发和经济的发展。在相当长的一段时间内，国家把一半以上的基建投资放到内地的开发和建设上。三十多年来，内地工业产值增加40多倍，在全国工业产值中的比例，由28%提高到36%。在交通便利的中原地带和东北腹地建成了武汉、湘中、豫中、哈尔滨、长春、吉林等一大批综合性或专业性的工业基地。在西南、西北地区形成了重庆、成都、渡口、自贡、贵阳、西安、宝鸡、兰州等新工业基地。在内蒙古建立了以包钢为中心的包头工业基地，新疆建立了克拉玛依油田，在宁夏进行了煤田开发。昔日近代工业空白的西藏，现在也有发电、建筑材料、毛纺和皮革等中小工业，从而使我国生产力布局在全国范围内初步展开。

（2）大规模开发土地和水力资源。建国三十多年来共开垦荒地近5亿亩，相当于同期各项建设事业占用耕地的总和。在开发水力资源方面，平均每年建成投产的水电装机容量超过60万千瓦，现有的水电装机总容量相当于建国前夕水电总容量的55倍。

（3）兴修水利、治理江河。从1950~1980年，我国整修和新修堤防、圩坛、海堤近17万公里；修建各类水库86000多座，塘坝640万座，总库容量达4000亿立方米；机电排灌动力由建国初期的9万多马力发展到7400多万马力。大力治理了淮河、黄河、长江、湘河和滦河；对珠江、松花江、辽河等也进行了必要的整治与开发。基本上控制了我国各主要河流一般性的洪水灾害。

（4）结合资源开发和工业建设，改善了我国城镇分布的格局。解放后，我国除对原有城市进行改造外，还结合内地资源开发和工业的建设，发展了一大批工业基地和工业城镇，初步改变了城镇分布过于集中在沿海地区的不合理状况。至1984年底，全国设市城市300个，其中分有在东部沿海地带的有105个，占35%，中部地带176个，占58.7%，西部地带19个，占6.3%。全国城镇人口总计1.6亿，其中东部沿海占46%，中部和西部占54%。

2、国土开发整治方面存在的主要问题

（1）资源的开发利用不够合理，浪费和破坏比较严重。例如，在矿藏资源的开发中，采富贫的现象比比皆是，由于部门的专业化分工影响，共生矿和伴生矿很少得到合理利用。北方缺水地区水资源浪费严重，农业灌溉用水定额偏高，工业用水重复利用率很低。大量耕地被占用，人均耕地急剧减少，由解放初的2.7亩降到1.5亩。1957~1977年，全国被占耕地4.44亿亩，而同期开垦的荒地只有2.56亿亩。由于植被破坏，加上不恰当的垦荒，水土流失现象严重，增加的水土流失面积和治理的水土流失面积几乎相等。近半个世纪平均每年沙化面积1000平方公里，解放后的三十多年平均每年为1600多平方公里，而近15年则增加到1700多平方公里、

（2）生产力布局不够合理，地区优势没有充分发挥。由于历史的原因，解放前我国生产力主要偏集于东部沿海地区，内地经济很不发达。解放后，在改变这种不合理的状况方面作了大量工作，并取得了一些成绩。但是生产力布局不合理的状况仍然存在，经济发展未能充分发挥地区优势。我国85%以上的煤炭和水力资源分布在内地，而现有工业的63.5%却在沿海，许多大耗能的工业分布在能源紧缺的华东和辽宁地区，因而造成了大量原料、燃料和产品的长途往运输。60年代进行的三线建设，在战备思想的指导下，大搞“山、散、洞”，重工、军工畸形发展，布点分散，缺乏配套，投资不少，但效益很低，而且留下了许多“后遗症”。有些项目在资源不清的情况下盲目建设，致使项目建成后缺乏水源和原料。

（3）重开发利用，轻治理保护，使生态环境遭到破坏。为满足经济建设中木材的需要，许多林区过度采伐，使森林面积日益减少。部分草原和林地不适当地开垦为农田，天然植被破坏，加重了水土流失、土地沙化。盲目围湖造地，降低了湖泊的蓄洪能力。对耕地重用轻养造成地力减退。发展工业生产，不重视“三废”治理，使城市和工业区环境急剧恶化。

二、国土规划是国土开发整治和社会经济发展到一定阶段的客观需要

人与资源、环境的关系是极为密切的，人类的历史就是人与自然界斗争的历史。在人口不多、经济不发达的情况下，人与资源、环境的关系相对来说是比较协调的。但是随着社会经济利技术的发展，人口的增多，人对自然界的斗争，无论从规模、深度广度等方面都在不断扩大，人与资源、环境的矛盾也就日益显示出来了。如果这种相互关系处理得好，就会保证经济的发展，环境的改善，为子孙后代造福；处理得不好，就可能造成灾难性的后果。

许多有识之士认为，当今世界面临的重要课题是处理好人口与资源、环境的关系。据统计，从1950—1979年，世界人口由25亿增加到42亿，同一时期，能源消耗增加了4倍，以矿产品为主要原料的工业制品的产值增长了9倍。随着人口的增加，经济技术水平的发展，人类对自然资源的需求和消耗也不断增加。面对资源的开发和各类工业的建立，也随之带来一定的环境污染。因此，如何在开发利用各国有限资源的同时，为人们建立一个良好的生产和生活不境的·16·问题，就日益被提到各国人民的面前了。在我国也不例外，解放三十多年来，人口增长了一倍，各种工业产品成十倍、百倍的增长，许多产业从无到有，资源、环境问题也越来越突出，过去不成问题的问题，现在显得十分突出，如京津唐地区，几十年前还是河道纵横，水量丰富，舟船争流。现在；大部分河道已经干涸或成了季节性河流，生产生活用水显得十分紧张，需考虑跨流域调水解决用水问题。

我国虽然地大物博，但人口众多，人均资源并不丰富。从资源绝对量看，我国水力资源居世界首位，煤炭资源占世界第三位，石油资源也很丰富，许多有色金属矿藏名列世界前茅。但按人均计算，就显得比较少了。如人均土地面积14亩，仅为世界人均数的23%；人均耕地1.5亩不到世界人均水平的1/4；人均林地1.9亩，仅为世界人均水平的1/10；地表径流人均2700立方米，为世界人均量的1/5，等等。这就说明，处理好人与资源的关系，我国比世界许多国家都要紧迫。

十一届三中全会以来，我们党和国家的工作重点已经转移到社会主义现代化建设上来：常的十二大又提出到本世纪末工农业年总产值翻两番的战略目标。为了实现这个目标，必须对国土资源进行大规模的开发利用，充分发挥各地区的优势，这是摆在我们面前的一项紧迫任务。因此，党中央提出要搞好国土开发整治和开展国土规划，这是“四化”建设的需要，是顺乎国情、深得民心的大事。这项工作搞好了，就能使资源开发利用和生产力布局更加合理，就可以加强国家建设的宏观指导，避免或减少盲目性，就可以使生态环境得到应有的治理和保护，从而取得较好的经济效益、生态效益和社会效益。

由此可见，开展国土规划不是一时的权宜之计，而是具有长远意义的战略任务。国外一些经济发达的国家开展国土规划已经取得了一定的成效。在我们社会主义国家开展这项工作，毫无疑问，必将取得更显著的效果。

三、国土规划的任务

国土开发整治，从广义上讲，包括国土的开发、利用、治理、保护几个方面。国土规划是国土开发整治的中心环节。什么叫国土规划，概括地说，就是对一定地域范围内的国土资源综合开发利用、建设总体布局、环境综合治理的规划。

1、国土规划的作用和任务

（1）国土规划的作用主要体现在以下三个方面

①在资源开发、建设布局、环境保护这几方面为制订中长期经济计划提供依据。②作为地区资源开发、建设布局和环境整治的蓝图，用以指导规划地区的资源开发和经济建设。③为进行城市规划和其他规划提供依据，并起指导作用。

（2）国土规划的任务主要应包括以下几个方面

①提出规划地区主要资源的开发利用方案。主要资源是指本地区某种或几种在省际和全国经济发展中起重要作用的自然资源，如山西省的煤、辽宁省的铁等。主要资源的开发，必然带动其他各项资源的开发、利用，带动整个地区经济的发展。国土规划要围绕主要资源的开发，考虑到各种相关因素，作出符合自然规律和经济规律的通盘安排。因此，提出规划地区内主要资源开发利用的方案，是国土规划一项基本的内容。②作好区域性基础设施的统筹安排。基础设施是指为整个社会和各个生产部门服务的设施。一般包括能源、水源、交通设施（铁路、公路、港口和机场)电力电讯网等等。基础设施是促进或制约经济发展的重要因素，没有必要的、一定水平的基础设施，就不能高水平地开发、利用国土资源。大西北开发不充分就是明显的例子。是现代化的经济，对基础设施的要求越高。而且基础设施一般具有规模比较大、投资比较多、谢设周期长的特点，不是一行业或局部地区能够统筹解决的，因此必须作为国土规划的重要内容统筹安排。③安排好生产、城镇和人口的合理布局。合理布局，对于合理开发利用资源，提高综合经济效益，创造良好的生产生活环境等方面都是关系重大的，因此布局在国土规划中是个至关重要的问题。一个地区的国土规划不可能、也不必要对一切生产部门都进行布局，而主要是对一个地区影响重大的、与该地区资源开发密切相关的生产、城镇和人口的布局。①环境治理与保护，包括自然灾害（水灾、旱灾、风灾、地震等等)的综合防治。国土规划要提出保护生态环境、保护自然资源和防治自然灾害的方案与措施。如合理利用土地、水和其他自然资源，防止水土流失和土地沙化，防止灾害，防止生产、生活对环境造成污染等等。在技术经济可能的条件下，积极治理历史上遗留下来的环境问题，改善生产、生活条件。例如目前上海经济区规划中的长江口开发整治、黄浦江综合治理和太湖流域综合治理等，就是国土规划的重要任务。国土规划按层次来说，有以一个国家为整体的规划，有以一个国家的一部分为整体的规划（如跨省区的、一个省区的和省区内部某一地区的）。这些规划都具有较强的综合性和地域性。还有一种是就某一个专门问题的规划，我们叫它专题规划，如水土流失治理规划、盐碱地治理规划、黄土高原治理规划等。专题规划也有一定的综合性，只是它涉及的部门和工作范围没有区域性国土规划那么多。

2、关于编制全国国土总体规划纲要的一些情况

组织编制全国国土总体规划是这几年来我们一直考虑的一个重要问题。但过去认为，全国国土规划涉及面广，情况复杂，一时难以搞起来。去年11月，国家计委宋平主任提出，日本已经搞了三次全国综合开发规划，现在又在搞第四次。我们解放三十多年了，全国的国土规划一次都没有搞过，我们要下决心把第一个全国国土规划搞出来，可能粗一些，那不要紧，搞出来就参有作用。为此，去年年底和今年年初我们着重抓了三项工作：一是在郑州召开了全国国土规划工作讨论会，进行了初步动员和部署；二是起草了一个全国国土总体规划纲要的纲目；三是以国家计委的名义向国务院写了《关手编制全国国土总体规划纲要的报告》。国务院很快向全国各省（市、区）和国务院有关部门批转了这个报告（即国发[1985]44号文)。这些工作引起了各方面的关心和重视。7月22日，中央人民广播电台播发了编制我国第一部全国国土总体规划纲要的消息。

为什么要编制全国国土总体规划纲要，我理解主要有这么几个原因。

第一，编制《全国国土总体规划纲要》是“四化”建设的需要。党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重点转移到“四化”建设上来，十二大提出了本世纪末实现工农业年总产值翻两番的战略目标。各地区、各部门为实现这个目标，都在制订各自的长远计划，从我国过去三十多年经济建设的经验教训看，尤其需要一个统筹全局的、综合性的国土规划。有了这样的规划，就能明确先开发哪些地区、哪些资源，后开发哪些地区、哪些资源；就知道应该怎么样发挥地区的优势。三十多年来的实践证明，没有一个统筹全局的国土总体规划，对国土资源的开发利用就难免会带来某些盲目性，就难以取得良好的经济效益，更难以保证生态环境的良性循环。正如一位领导同志指出的：我们在实际工作中确实感到如果没有国土规划，社会主义建设的许多工作就难于做好。我们过去计划工作的经验教训很多，其中重要的一条就是没有一个国土开发的整体设想，没有一个全面的规划蓝图，以致在制订计划时缺乏基础，缺乏依据。

第二，编制《全国国土总体规划纲要》是计划体制改革的需要。应该说编制国土规划，是计划体制改革的一个重要组成部分。计划体制改革的方向是减少指令性计划，加强指导性计划。计划工作的重点转到中长期计划上来，这对国家实行放宽搞活的经济政策，加强经济建设的客观指导是具有重大现实意义的。而加强国土规划，则是加强指导性计划，加强宏观控制的一个重要手段。最近国务院领导也提出，不仅要编“七五”计划，还要有到本世纪末的轮廓设想，要看鲁远些。因为改变地区的生产力布局，一个五年计划是不行的，必须有长远的设想。过去编制年度计划、五年计划，条块结合得不好，缺乏协调。国土规划正是以地区作为整体进行统一协调、统一规划的，因此，国土规划可以弥补过去计划的不足。

第三，编制《全国国土总体规划纲要》是为了体现、落实中央和国务院有关经济建设的重大战略决策，并使这些决策有机地在地域上体现出来。为了实现翻两番的战略目标，近几年来，中央对资源开发、经济建设作出了一系列的部署，如发挥沿海工业基地的作用，建立经济特区，开放沿海城市等；建立以山西为中心的能源重化工基地，建设长江三峡水利枢纽工程，建设红水河水能基地等。编制《全国国土总体规划纲要》就是要把中央、国务院关于建设布局的构想全面地有机地体现出来，并使之具体化。

现在编制全国的规划条件也是具备的：一是中央已有了明确的方针和政策。二是三年多来开展了各种国土规划的试点，积累了一定的经验，培养了一批搞国土规划的干部。三是各部门作了许多规划工作，积累了大量资料，是全国国土规划的重要基础。

关于全国国土总体规划纲要的主要内容，根据中央书记处作出的关于开展我国国土整治要管“土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发”的决定，以及国务院领导去年9月提出的，国土整治的重点是大江大河的治理和地区综合开发的指示精神，我们拟定的全国国土总体规划纲要的主要内容是六个方面：①我国国土资源的特点和存在的主要问题。②国土开发的战略方向和目标。③建设布局的总体构想。④重点发展和开发的地区。⑤重大整治专题。⑥实施规划的措施。

全国国土总体规划纲要的编制工作，前一段主要是听取有关部门和一些地区的汇报。现在正在这个基础上进行分析研究，着手纲要草稿的编写工作。在纲要草稿编写出来后，准备组织部门和省、市、区的同志以及有关专家进行讨论，然后根据大家的意见修改补充。

搞全国国土总体规划纲要在我国是第一次，我们缺乏经验，需要各方面专家献计献策。今年6月3日，中国国土经济学研究会在京召开了部分专家讨论会，对搞好全国国土规划提出了很多好的意见。自月份，国土经济学研究会和全国国土规划研究中心还准备召开第二次讨论会，对全国国土规划的目的、任务以及要解决的问题进行讨论。

我们相信，在各部门、各地区和专家们的共同努力下，中国的第一部全国国土总体规划纲要是一定能够胜利完成的。

（1985年8月24日）·19 ·