国土规划与城市发展 在海南岛综合开发规划研讨会上的讲话时间： 2019-07-30信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方 磊 　责编：qgy

国家计委国土综合开发规划司和国家科委综合局联合召开的海南岛综合开发规划研讨会的第二阶段，今天就要告一段落了。这个研讨会共分三个阶段：第一阶段是请两位日本专家给我们介绍海南岛规划的方法与经验；第二阶段是请中国的五位领导和专家给我们介绍他们参加这项工作(有的是来考察、学习过)的收获和体会，还有一天是分系统进行讨论；第三阶段是到海南的几个地方考察，其中有一个港口、一个铁矿、一个农场。由于第二阶段只有这么一次大会了，因此我在今天的会上讲几点意见和看法。

一

简要地向同志们汇报一下我们这次研讨会的收获。因为没有来得及征求大家的意见，也没有来得及和魏永和局长交换看法，讲错了的话，请魏局长和在座的各位代表进行批评。

概括地说，海南岛综合开发规划研讨会主要有以下几方面的收获。

（1）对海南岛的概貌，即自然、社会、经济的概况有了一个初步的了解。

（2）通过这几天的介绍，粗略地了解了海南省在国土开发整治和规划方面已做过哪些工作，正在做哪些工作和将要做哪些工作。

（3）对日本国际协力事业团编制综合开发规划的思路、原则、程序、方法等有了一个初步的了解。

（4）通过这几天的报告，进一步提高了对国土规划重要性的认识。

（5）进一步认识到人类社会有一个延续的过程，经济的发展也有一个延续的过程，自然资源的开发也必然有一个延续的过程。因此，国土规划也就不可能没有一个延续的过程。

（6）进一步看到了国土规划的前途和它在计划体系中的地位和经济建设中的作用。

（7）有些同志已经在思考从海南的规划中，应该吸取一些什么有益的经验，我们自己搞的规划在哪些方面可以借鉴海南规划中有益的东西。

（8）最重要的一点是通过这次研讨会，增强了计委系统和科委系统之间的交流、交往和合作。这次研讨会是一个良好的开端，今后的合作还会继续下去，相信会有更大的收获。因此可以说，这次研讨会达到了预期的目的。

这次会议之所以开得比较好，同志们有很多收获，是和各方面的支持与帮助分不开的。在这里让我代表国家科委综合局、国家计委国土司和在座的各位代表，对海南省政府、海南省计划厅、海南省科技厅、中日合作办公室以及温泉宾馆给予的关心和支持表示深切的谢意。

此外，广东省国土厅也为这次研讨会作了大量的、繁杂的接待工作，在此，我也代表大家对他们表示深切的感谢。

二

向同志们汇报一下国土工作情况。

1、1988年国家计委国土司做的几项主要工作

（1）)今年中央国家机关进行了机构改革，原国家计委、国家经委撤销，新组建了国家计划委员会。在新组建的国家计委中，成立了“国土综合开发规划司”。这个国土司是在原国土局的基础上重新组建的，所以，我们的第一项任务是组建国土司。

（2）根据新计委的职能，国土司对过去几年国土局的工作进行了反思。也就是说，为了适应新的国家计委的职能，国土司的同志们在观念上要有所改变。

（3）由于明年省、市、自治区的机构也要进行调整，所以国土司今年的第三项工作，就是为省、市、自治区国土工作机构的充实，加强和完善做一些舆论准备工作。我们连续发了5期情况通报，实际上都是为国土工作机构的加强、充实和完善做舆论准备的。

（4）今年以来，重点抓了或者是促进了若干跨省、市、自治区的国土规划。其中有沪宁杭地区的规划、湘赣粤地区的规划、攀西——六盘水地区的规划、乌江干流沿岸地区的规划等。

（5）组织了13个省、市国土处的同志们到德国和波兰等国考察国土规划。我们打算一方面请一些外国的专家、学者来华讲学，交流国土规划的经验与方法，另一方面也想逐步地组织省市、自治区的同志到国外学习考察。

（6）编制了1989年地质勘探工作计划、土地利用计划，并正在研究和酝酿编制国土开发整治项目计划。

（7）进一步把有限的国土事业费用好，力争少花钱多办事。以往国土事业费稍多一点，今年治项目计划。财政部只给了200万元，压缩了80%以上。因此，争取财政部明年多给一些国土事业费，也是我们一项很重要的任务。

（8）为召开这次海南岛综合开发规划研讨会作了一些准备工作。

2、今年以来国土工作出现了一些可喜的动向

（1）开始注意到国土规划应该和经济计划结合或衔接。如果国土规划不和经济计划结合，这样的规划很可能是纸上谈兵，将来被束之高阁；也有可能变成一堆资料，参考参考而已，起不到应有的作用。我认为国土规划如果不和经济计划结合，不贴近现实经济生活就缺乏生命力，就难以逐步得到实施。

（2）有些省、市、自治区国土处，开始注意到和委内其它各处的工作紧密配合，加强联系；有些省计委的领导开始注意到，国土规划工作不仅仅是国土处的一项重要工作，而且是省、市、自治区计委的一项重要工作，要求各处配合一起来做。

（3）开始强调规划的可操作性。如果规划不可操作，不着边际，这样的规划也是很难实施的。

（4）开始注意到加强规划的管理和实施。这方面也有不少经验，如有些地区搞了实施的试点，有的地区成立了规划的管理机构；有的省强调规划要和计划衔接；有的省提出重要的国土开发整治项目和基建项目要经过国土规划的论证才能在计划中立项，等等。这些都有利于规划的管理和实施。

（5）有些地区的国土规划经过有关部门批准之后，并不就此止步，而是将规划进一步和的管理和实施。从而取得了较大的成效。在这方面，河南省豫西地区的国士规划有可资借鉴的经验，山东，山西等省也有这方面的例子。

（6）在国土规划中注意到了建立“项目库”的工作。在此强调一句，国土规划不是主要搞项目的，但也不可避免地要涉及到一些国土开发整治项目和基本建设项目。项目库的建立有利于国土部门对经济建设和中长期计划快速地做出反应，也就是说，可以很快地拿出我们的意见和主张供领导去参考和决策，这样也就有利于更好地发挥国土规划的作用。

再说一句，我们不主张在国土规划中漫无边际地去列项目，但是我们主张在国土规划中对地区产业结构和生产力布局有重要影响的国土开发整治项目和基本建设项目，要认真进行论证。因此，建立项目库就有必要了。

（7）开始注意到国际间的技术合作与交流。比如说，云南省组团到美国去考察，四川省和德国合作开展了邛崃县的规划，山东省也正在和日本进行协商，准备搞栖霞县的规划等等。

（8）进一步充实和加强了国土工作的力量。在这方面，陕西、湖北、吉林，还有其他一些省，区做得比较好，人员得到了充实，力量得到了加强。这是一个可喜的苗头，希望这个“苗头”持续下去，扩展开去。

3、关于规划的模式、有些同志经常问国土规划有没有一个模式，这个问题很难讲，也很难讲清楚。从这几年的规划实践看，我个人认为大体有以下几种模式或类型。

（1）目标追求型。海南的综合开发规划就属于这种类型，日本人也是这么认为的。

（2）现状延伸型。

（3）规划内容主要以资源开发为导向，也可以称之为资源导向型。

（4）生态环境型。主要是在生态环境脆弱、经济不发达地区以生态环境为规划的主要内容。

（5）经济发展型。

（6）市场导向型。即根据市场供需状况来规划资源开发的重点、规模、时序等等。

（7）综合型。

我个人认为我们现在的国土规划大体上有以上7种模式，而且这七种模式各有自己的特点，如果硬要确定一个统一的模式，大家都按照一个模式去做，那就会陷入形而上学，把国土规划搞僵化了。因此，要因地制宜地根据当地的实际情况来选择规划的模式。

4、关于规划的期限

全国国土总体规划纲要分两个期限，一个到2000年，一个到2050年。现在我们觉着规划到2050年太长了，有些问题看不到那么远。所以我们考虑近期10年到15年，即到2000年左右，远期到2020年左右。为什么这样考虑呢，主要是便于和“八五”、“九五”计划相结合，使规划的可操作性更强些、更实用些。但只考虑到2000年也不够，因为有些重大的开发整治问题，以及产业结构的调整、生产力布局的改善和进一步展开等，都不是2000年内所能够做到的，有些问题需要看得远一些。所以，我们认为远期以到2020年为好。

5、关于规划的内容

关于国土规划的内容，我们过去讲过三句话，①资源的综合开发；②生产力的总体布局；③生态环境的综合整治。这三句话我们现在还认为是对的，但也觉得仅仅有这三句话还不够，还应该围绕这三句话，充实他的内容。

（1）国土规划应该研究地区的社会经济发展战略。

（2）国土规划中应该有规划地区的总体发展方向和发展目标。

（3）国土规划应该研究地区的产业政策和产业结构。

（4）国土规划除了要研究工业、农业、城市、交通运输、电力、通讯和人口布局之外，还要研究地域的开发重点。

（5）国土规划应该研究资源的开发时学和规模。时序就是时间，即哪个在前，哪个在后。

（6）国土规划要研究市场需求状况对资源规模及时序的影响。有些资源看上去是优势警模就是大一些还是小一些。源；但市场状况不景气。那么，这种资源在一定时间内就不能算是优势资源。如果一定要开发这种资源，经济效益就会很差。所以研究市场的需求状况和主要产品的流向是很重要的。

（7）国土规划要进行投资的估算，研究实施的可能性。例如，对一些重大的国土开发整治项月就可以用大指标进行估算。但是，仅仅估算一下投资还不够，还要研究资金的莱源和渠道。也就是说，一个规划如果只讲需要，只讲科学性是不够的，还要讲可能性，还要研究有没有那么多资金，如果没有那么多的投资，实施起来是很困难的。

（8）要建立项目库。海南综合开发规划提出了420个项目，是多了还是少了，我没有研究，作不出评价。但是，没有项目也不行，立的项目太多更不行。我个人认为，能不能把项目库中的项目局限在重要的国土开发整治项目和对产业结构、生产力布局有重要影响的基本建设项目这个范围内，希望大家探讨研究。

（9）国土规划应该有可以操作的政策和措施。我们过去编的规划都有一章“实施规划的政策与措施”，但是这些政策和措施大都是不可操作的。比如说，规划提出在缺水地区不要建设大耗水的工业，这个原则和要求无疑是对的，但又是不可操作的。为什么呢?因为你在规划中没有明确圈定哪些地区是缺水地区，哪些工业不能放在这个地区，人家怎么去执行呢?又比如，有些规划提出在缺能地区不能建设大耗能工业。那么，哪个范围算是缺能地区，哪些工业耗能较高，要有具体的、可以操作的政策。再比如说，目前耕地日益减少，要限制非农业用地。但如何限制呢?也要具体化。

措施也是一样，应该力求具体化。笼统地讲措施、政策、原则等，即使省政府批准了你搞的规划，你自己拿着自己做的规划都无法去实施，怎么能叫别人去实施呢？

（10）我看到过一个地区国土规划，它做了资源平衡、资金平衡和生态环境的协调等。我认为这个做法是可取的，其它一些有条件的地区是否也可以作一些这方面的尝试呢?

6、关于规划的深度问题

（1）有些同志可能对我们曾经讲过的“深度”要求有些误解。我们曾经讲过国土规划是粗线条的、框架式的。但这句话是有它特定含义的，主要是指“全国国土总体规划纲要”而言。不能把这句话用到县级和地区级的规划中去。如果县级、地区级的规划也搞成框架式的，那就没有多大作用了。应该说区域范围越小，规划就越要具体一些；区域范围越大，规划的深度可以随之粗一些。也就是说，层次不同应该有不同的深度要求。

（2）尽管有各种不同层次的规划，但在它的近期部分都应该具有可操作性

（3）一个规划的内部也可以有不同的深度。比如说在一个规划里，有的方面要提出进行科研或超前期工作；有的方面要在规划中提出警告。如这里只有这么多资源，你若按照那么大的规模开发，多少年之后资源就会枯竭了，这么大的开发规模不行。以海南省为例，它是个四面环海的岛屿，淡水资源比较缺乏，如果滥用浪费淡水资源，今后的经济建设就要受到更大的制约。提出警告的目的在于引起人们和决策者们的注意。有的方面要提出可供选择的方案；还有些方面也应该争取做到立项的深度要求，等等。因此，在一个规划里面，应根据问题的轻重缓急，问题的大小、主次和条件、要求的不同而有不同的深度。

7、关于预测方法

在本城先生、白须先生演讲的时候，我收了两个条子，希望日本专家讲一讲预测的方法。在日本人做的海南综合开发规划里，我注意到他们所采用的一些预测方法，但这些方法国内都采用过。据我所知，目前世界各国还没有搞出一个综合性的地域规划的数学模型。但是，专项规划的数学模式或预测方法则层出不穷。比如，在预测地区人口时，可以运用机械增长加自然撑长的预测方法；在预测城市规模时，可以运用物理场的方法，也可以运用首位城市法…4位城市法等。预测其他不同问题时，也可以根据不同性质的问题分别选用弹性系数法、集约度法、黄向对比法、回归和多元回归法、相对指标值法等。用于交通和运输方面的还有弗拉特法、重力法等等。要想用一种方法对多功能、多学科的地域规划的各个方面来进行综合预测，这在目前是不可能的，只能选择适合于某些方面、某些内容的某些预测方法。

8、国土工作应该注意的几个问题

（1）国土处要特别注意和委内各业务处在业务上的联系与合作。总的来讲，我们前几年的工作和科研部门、大专院校的合作是有成效的，和省里有关厅局的合作也是有成效的。但是我们国土司、省里国土处都和计委的有关业务司、处的合作不够，联系也很少。省计委有一位领导对我讲，他注意观察了一下，省计委内其它各处之间常来常往，经常看到这个处的人在那个处、那个处的人在这个处，联系很密切。但是唯独看不到国土处的人在其他处活动。这件事讲得很形象、很生动。我觉得这个问题从我们国土司开始就应该引起高度的重视。因为我们在这个方面就做得很差。但是也有做得好的，湖北省就是一例，他们已经给我们做出了榜样。我们切忌在国家计委里面，在省、市、自治区计委里面，把国土司、国土处搞成独立大队，孤家寡人。

（2）总结前几年的工作，我们发现我们的工作方法有些问题。搞大本本多，搞小材料少。不搞则已，一搞就是一大本，洋洋数万言、数十万言，希望拿出大本本来感动上帝。殊不知本子越大，书写得越厚，看的人就越少。特别是拿给领导看的，希望领导决策或是供领导参考、研究的几万字、几十万字的东西不行，没有人看，或者很少有人看。我的意思不是不要几万字、几十万字的东西，有些问题没有几万字、几十万字也说不清楚。但是更需要经常地、不断地给省计委领导、国家计委领导反映一些我们对经济建设、对国土开发整治、对生产力布局、对地区产业结构、对重大建设项目等等的意见和看法。一千字、二千字、几千字的东西都可以。让领导能够经常看到我们的动静，听到我们的声音，知道我们在做哪些工作，这样做便于领导对我们的工作进行指导，更有利于引起领导对我们工作的重视，只有这样，才能更好地发挥我们的作用

（3）应该说各级国土部门都对下一层次的国土部门负有指导责任。如果不进行指导，我认为是失职、不负责任。在这方面，我们国土司做得不好，以后要努力做好这方面的工作。我们也希望省、市、自治区的国土处对你们下一层次国土部门的工作给予关心和指导。

9、关于组织机构的问题

这次体制改革，在国家计委内设置了国土综合开发规划司。同时在科委、劳动人事部的支持下，成立了国土规划研究所。司、所加在一起编制95人。应该说，国家计委对国土工作给予了充分的重视。尽管在国家计委内部也设置有长远规划司、地区经济司、产业政策司、国民经济综合司，但国土工作机构仍然加强了，说明国土工作还是很重要的。

国土局当初成立时是在国家建委，由于建委撤销，国土局并入了国家计委。当时国家建委的其它局并到了国家经委，只有国土局并到了国家计委。这是什么原因呢?因为国土工作不仅仅是研究自然资源和生态环境的，而是综合性的和经济计划密切结合的一项工作，涉及到工业、农业、交通、城市、人口等许多方面：所以并入国家计委。目前，在全国30个省、市、自治区里，除四川、湖南、广东、海南四省外，其余26个省、市、自治区的国土机构都设在计委内，新疆自治区虽然成立了国土局，但隶属自治区计委。根据这些年的实践，我们认为国土机构还是放在计委好，这样便于和经济计划结合，便于开展工作。离开了计委，国土工作很难不受到局限和削弱。我们希望在省、市、自治区机构调整时，这个状况能够有所改变或改善。另外，有条件的省、市、自治区也可以争取设置国土规划所或国土规划室。

10、1989年要抓的几项主要工作

（1）要提出《关于加强省市自治区国土规划工作的几点意见》。这项工作国土司的地方规划处已经提出了一个稿子，发给了到会的同志，准备在充分听取你们意见的基础上，再经过一两次修改，明年拿出来。

（2）要继续为省、市、自治区国土工作机构的充实、加强、完善而努力。对各省、市、自治区国土工作机构来说，这个问题明年也可能是关键的一年。我们从今年的6月份开始注意到了这个问题，也希望各省、市、自治区从事国土工作的同志密切注意这个问题。因为国土机构成立的时间毕竟还短，一些领导同志对国土工作还不那么了解，也可能见“土”就合，从而削弱了国土工作。对此，要反映我们的意见、我们的看法，一次不行、两次、三次。总之，要千方百计地为明年加强、充实、完善国土工作机构而努力。

（3）如果没有特殊情况，明年二季度拟召开省、市、自治区计委主管主任、国土厅、局长及国土处长、国土办主任会议，研究如何进一步开展国土工作和深化国土规划的问题。

（4）要从明年开始筹建国土资源数据库，争取两三年内全国联网。

（5）要组织编制若干重点区域的国土规划和研究若干国土开发整治的重大问题、重大项目，提出方案或意见、建议。

以上讲的一些内容，大都是我个人的看法和意见，没有来得及向领导请示和报告，不对的地方，由我个人负责并请同志们批评。

                                                                     （1988年10月）