国土规划与城市发展 在西安国土规划研讨会上的讲话时间： 2019-07-30信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方 磊 　责编：qgy

西安国土规划研讨会今天就要结束了，会议开始时所提出的三个目的，即：研究和讨论西安市的国土综合规划；通报海南岛国土综合开发规划情况；交流大城市地域国土规划的情况和经验。经过四天半的研究和讨论，在全体同志的共同努力下，会议已达到了预期的目的。下面我想就一些问题谈一点个人的看法，供大家研究和参考。

一、计划工作要覆盖全社会

计划工作对全社会的覆盖，为进一步开展国土规划工作提供了一个良好机遇。在全国计划工作会议期间，国务院领导同志主持召开了省、市、自治区参加计划会议的负责人的座谈会，在这个座谈会上国务院领导同志讲：计划工作要覆盖全社会，不能只管指令性计划，否则计划的面就越缩越小，应该研究用不同的办法，使计划覆盖全社会。国务院领导同志的这个指示为国土规划提供了一个良好的机遇。因为现在编的国民经济和社会发展计划还没有覆盖全社会。而国土规划，在它的内容和它的任务方面，都可以在某些方面为计划工作覆盖全社会起些作用，我们要抓住这个机遇，把国土规划工作进一步开展起来。

二、抓紧大城市国土规划的编制工作

编制大城市地域的国土规划我们不能够再贻误了，不能再丢掉这样一个时机。大城市可以说是生产力的集中表现，在全国经济发展中起着举足轻重的作用，大城市的国土规划搞好了对促进大城市的经济发展会起到一定的作用。从明年开始，国家计委就要着手编制“八五”计划，相应地各级计委也会从明年开始着手编制“八五”计划，我们应该赶在编制“八五”计划之前，至迟也应该在编制“八五”计划的同时，编制国土规划，使国土规划能与“八五”计划相衔接，现在是个时机，要抓紧搞还来得及，如果再耽误下去，等各级计委把“八五”计划都编制出来了，再编制大城市的国土规划为时就晚了，所以这个时机一定不能再失掉。

三、国土规划要包括调整产业结构的内容

中央提出要整顿经济秩序，治理经济环境。这个任务集中表现在一个很重要的方面，就是通过“整顿、治理”来调整产业结构，这是国务院领导同志总结三十多年来我国经济建设进行过几次大的调整的经验教训之后而提出来的。他说前几次调整有一个问题没有注意，就是在调整的时候没有结合调整产业结构，所以调整结束了，困难过去了，又产生了新的经济过热。所以他提出来，这次“整顿、治理”全党都要注意调整产业结构这个问题。调整产业结构任务的提出，为国土规划在研究生产力布局、研究产业政策和产业结构等方面指出了一个方向。产业结构、生产布局合理了，经济就会有一个稳定的、持续的、高效的发展。韩国的产业结构经过了三次大的调整，它的国民经济近三十年来一直保持在10%~12%的发展速度，但是又没有产生过热现象或很不协调的问题，而是既高速增长又比较协调的发展。泰国在1962年时人均国民生产总值只有89美元，当时我国的人均国民生产总值150美元左右，泰国在不失时机地抓了几次产业结构的调整之后，使它的产业结构正向合理化向高度化方向转化，1985年底泰国的人均国民生产总值已达800美元，这23年间人均国民生产总值翻了三番还多，所以产业结构的合理调整，对国民经济的发展有很大的促进作用。产业结构合理了，应变能力就比较强。我国现在正处于产业结构的调整阶段，国土规划也要为产业结构的调整、产业结构的合理化做些工作。也就是说在国土规划内容里，应该包含产业结构的调整并提出建议或调整的方案。

四、生产力的发展要考虑近期和长远的结合

12月9号陕西目报上登了白水县县委书记的一篇短文，文中讲到：生产力是一个由多种因素，不同层次，按照一定的方式进行组合，实现着一定的社会生产目的，不断运动着和不断变化着的一个巨大的、复杂的系统工程，这个系统工程具有整体性和变化动态性两个显著特点。如果依据它的整体性，那么发展生产力就是讲要整体地全面发展，不仅要发展直接的局部的生产力，而且要发展间接的全社会的整体的生产力。依据生产力发展的变化性和动态性，那就不仅要注意生产力当前的发展，也要着眼于生产力长远的发展。我很赞同这位县委书记的这一段论述。如果简单地概括一下，也就是说在规划生产力发展的时候，既要考虑它的局部利益，又要考虑它的整体利益，把局部利益和整体利益结合起来，使局部利益服从于全局利益，把当前利益和长远利益结合起来，处理好当前和长远利益之间的关系。

各级政府都有一个任期制，也有一个任期目标制，这无疑是必要的。但是还有一个问题研究、重视不够，就是这届政府为下届政府创造些什么条件；这届政府的工作如何和下届政府的工作相衔接，使它能够有序的延续下去。如果能够有一个长远规划（包括国土规划），也可能会对“衔接”、“有序”、“延续”发挥一些作用。

近些年来，经济学家和主管经济的领导人比较关注以下两个问题：一个是经济的发展由短期目标、短期行为向长远目标、长期行为方向转化，或者说是把短期目标、短期行为和长远目标、长期行为这二者结合起来，很多经济发达国家都在研究这个问题。第二是社会主义国家或早或晚地都在研究怎样由有计划的产品经济向有计划的商品经济转化。最近看到的一个材料，阿尔巴尼亚和朝鲜民主主义人民共和国在这方面也有所松动。其它的社会主义国家有的已开始改革近20年了。而资本主义国家也在由无计划的市场经济向有计划的市场经济这个方向转化，过去我们说资本主义国家是无计划的，这个看法至少是不全面的，它有些计划是相当完整的。日本就有三种计划，一种是国土厅编的叫国土综合开发计划，它已经编了四个了；一种是企划厅编的，还有一种是通产省编的。而且政府的干预越来越强化。这就是说，我们在国土规划中既要重视当前的现实问题，也要重视长远的一些问题。短期行为、短期决策，或者就事论事，是难免要失误的。

五、城市国土规划要研究物质产品和精神产品的辐射范围

大城市的国土规划需要研究它的物质产品和各种精神产品的辐射范围，又要考虑物质产品和精神产品的生产资料的来源和范围。即要研究流量(包括人流物流）和容量之间的关系；兔街和承载能力之间的关系。如西安市的城市性质怎么定，就要研究这个问题。大家说，西安市一年有1100万国内游客，30万国外游客，每天有流动人口50多万，这就要分析一下，这些人从哪些地方来?来干什么?来多长时间?这可能就是西安的辐射范围之一。西安的名胜古迹、人文景观、自然景点，它的辐射范围遍及世界很多国家和地区，为适应这个人流，市域内能否承爱？哪些还不适应，要分析研究。西安市每天有50万流动人口，这些人来干什么的?是购置产品？还是洽谈生意?找哪些行业、部门?找哪些行业、部门最集中？这可能就是西安市工业产品的辐射范围之一。研究人流，可能就是研究西安市性质和功能的一个方面。

第二是物流，西安市有些什么东西出去了（不是指少量、小流量的），流到哪里?工业生产的生产资料、原材料从哪些地方来的?结合研究彼地(主要生产资料）的主要经济情况、政策。在这个基础上，来研究西安市域的容量和承载能力，找出不足和富裕，再定目标、方向、措施、政策。经过大量的扎扎实实的工作，国土规划才能够为编制城市规划、中长期计划起到依据的作用，才能为决策者们提供选择方案的作用。

研究人流和物流与研究若干个圈层关系很密切，如西安市区是一个圈，160平方公里；西安市域是一个圈，9983平方公里；第三圈，关中平原还是陕西省?第四圈是否包括陕甘宁青新五省、区；还有没有第五圈、第六圈?有几个圈层，圈层范围多大，要根据西安市实际辐射力来确定，当然也可以进行预测。旅游圈层可能更大，军工、电子、纺织、机械加工及其原材料的来源也有圈层，即反向圈层。研究这些圈层，对深化国土规划可能是有益而无大害的。

六、大城市国土规划应该更具有可操作性

理由至少有二条，一，市域范围比较小。小的只有几千平方公里，最大的重庆也不到2.4万平方公里，如果再像全国的国土规划纲要那样，搞成框架式、轮廓性、粗线条的就不行了。理由之二是：大城市的经济实力一般比较雄厚，财政收入相对来说多一点，具有一定的实施规划的人力、物力和财力。

大城市的国土规划可操作到什么程度，要因地制宜，因问题而异。如有的在分析研究基础上要提出目标、指标，不能说所有目标都不可操作；有的要提出进行科研或做前期、超前期工作的项目；有的要提出方案，如果对一个大问题有不同看法，又各有道理，也可以提出二三个方案，当然能有一个有倾向性的方案更好；还有大家都认为科学合理、技术可行、经济上又允许的，就要作出一些论证，做到可以初步立项的深度。

大城市国土规划的可操作性还表现在它所提出的政策与措施是否具体和切实可行。如对于缺水地区，提出不要放耗水量大的工业，这个原则是对的，但又是不可操作的。为什么?因为你没有指出哪个地区缺水，具体是个什么范围?缺到什么程度?哪些工业不能放?如果一定要放，又有何对策?对于缺能地区、交通运输紧张的地区怎么办，我看各种措施也要具体化。这样做，就是把原则具体化，把原则变成可操作的东西了。

七、国土规划既要定性也要定量

一个规划不能没有定性的内容，但都是定性的内容，就会使规划变成了一种政策性、原则性的东西，也很难付诸实施。因此，有些内容如规划的目标等要尽可能的定量，给人以数量的概念。当然，定量更应该讲求科学性和经济可行性。高指标、大目标都会使规划毫无价值。

八、要注意发挥计委内部各业务处的作用

编制规划应该依靠科研、大专院校的力量，因为专家、学者的知识面比我们宽得多，要借用他们的知识和智慧。但更要重视部门专家的作用，因为在他工作的部门和行业，他更熟悉情况。特别要强调指出的是，编制国土规划要发挥计委内部各个处的作用。因为计委是综合部门，他们熟悉经济计划方面的情况，熟悉综合平衡，碰到问题和矛盾知道怎么协调。所以要发挥这三方面同志的作用。但从近几年的实践情况来看，我以为尤其应该发挥计委内部各业务处的作用，因为国土规划是计划体系的组成部分，这样更有利于计划的衔接和通过计划逐步付诸实施。

规划的编制或请人咨询，都应该以当地的同志为主、外地的同志为辅。因为当地的同志熟悉情况，这次会上对西安市规划提出比较具体意见的都是本地同志。

九、重大开发项目要进行投资估算，并建立项目库

当然不是所有项目都进入项目库，而是对生产力布局、对产业政策和产业结构有重大影响的项目，包括区域性基础设施项目以及对生态环境有重要影响的项目。其余的项目国土规划不该管，也不能管，因为那是计划的事情、部门的事情，我们不要涉及。

十、国土工作要向有关方面反映情况和问题

我看到的规划中，综合规划也好，专题规划也好，都是洋洋洒洒几万字，几十万言，这样的大本本需要，因为有些问题没有几万字，十几万字说不清楚。但也需要千把字、几千字的小材料。用这些小材料不断地向市计委、市政府、省计委、省政府，甚至国家有关部门反映某些在规划中涉及到的重大问题、意见、建议和方案。要经常反映这些东西。也就是说，要把“大本本”和“小报告”结合起来，把“毛毛细雨”和“倾盆大雨”结合起来，使市、省各有关领导能经常看到国土部门的动静、看法和意见，用实绩去感动“上帝”。

十一、大城市国土工作的形势

几年来，各级国土工作部门做了很多工作，今年以来又出现了不少可喜的动向。如开始注意到国土规划和中长期计划相结合，提出逐步形成国土规划一中长期计划一年度计划体系的构想；开始注意到计委内各业务处工作相结合，发挥委内各处的作用（如湖北、吉林省、哈尔滨、重庆、西安市等)，注意到国土规划的可操作性(即实用性）；注意到加强对规划的管理和实施；注意到国际间的技术交流和交往；开始注意到建立、健全、充实和加强国土工作机构。一个省、市3~5个人是不够的，有的成立了研究室、研究组，这是一个有远见的措施。在这次会上,听了很多市的介绍，说明大家都在开拓国土工作，作了多方面的努力，如西安、重庆、哈尔滨、武汉等市都具有开拓精神。搞工作就应该有拳打脚踢的精神，搞国土工作更应该如此，才能把局面打开。

十二、几个具体问题

（1）从这几年实践来看，国土工作部门放在计委比较好，离开计委国土工作大都削弱了。

（2）国土工作机构要和计委内部的综合处、长期处、工业处、农业处等合作、协作，目的是使国土工作能在国民经济中更好地发挥作用。合作不是合并，更不是取消。

（3）国土司的职责之一是对土地利用计划、土地利用总体计划、地质勘探计划进行协调和平衡，也希望省、市、自治区、大城市和国土工作部门要抓这些工作，要对这些计划进行协调和平衡。

（1988年12月）49