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国土系列连载

国土规划与城市发展 总结经验开拓前进进一步搞好国土规划工作时间: 2019-07-31信息来源:中国环境科学出版社 1995年12月 作者:方 磊 责编:qgy


九年前,党中央和国务院相继作出了搞好我国国土开发整治工作的决定。九年来,在各地区、各部门及有关科研单位、大专院校的积极支持和参加下,国土工作取得了明显的成绩,在经济建设中发挥了积极的作用。但是,由于这是一项新的工作,缺乏经验,在工作的开展以及作用的发挥方面,也还有一些不尽人意的地方。为了进一步完成党和国家赋于我们的任务,必须认真总结过去的工作,交流经验,肯定成绩,讨论问题,明确今后几年的工作方向,为了便于大家总结和讨论世镛同志、克白同志、连松同志的指示,我把这几年的国土工作向大家作一简要的汇报,也对今后几年国土工作如何开展讲几点初步的意见,供大家讨论时参考。


一、国土工作已经在全国全面展开


根据党中央和国务院对国土工作的要求,国家计委组织、推动各地区和有关部门开展了一系列的国土工作。

1、在资源的调查、考察方面做了大量工作组织、参与和推动了全国水资源调查、草地资源调查、森林资源调查、待开发土地资源调查、海岸带调查、土地沙漠化调查和湖泊资源调查;开展了黄土高原、南方山地、西南地区等区域的资源综合考察;组织全国和省区市进行了国土资源汇编,19省(区)资源地图集的编汇;开展了国家级和省级国土资源信息系统的建设。

2、组织编制了金圈和各种不同地域范围的国土规划和专项规划1985年,经国务院批准,我们组织编制了《全国国土总体规划纲要》几经易稿,已于1987年10月上报国务院审批。近年来,根据委领导的指示和我国经济、社会发展的新情况,我们对《全国国土总体规划纲要》又作了修改,已发送各省区市和国务院各有关部门进一步征求意见,待委主任办公会议审议后,将再报国务院审批。一些跨省(区市)的国土规划,如攀西——六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区都在积极编制之中;京津唐地区、泸宁杭地区也做了大量工作;金沙江下游地区的综合开发规划经国务院授权,已由国家计委批准;乌江干流沿岸地区规划已报国务院审批。

根据国发(1985)44号文的要求,各省、自治区、直辖市和计划单列市也先后开展了国土综合开发的编制工作。到目前为止,已完成国土综合开发规划的省区市(包括计划单列市)有11个,即:山东省、陕西省、河南省、四川省、山西省、河北省、甘肃省、湖南省、黑龙江省、大连市、西安市等。今年内可完成的也是11个,即:湖北省、广东省、贵州省、吉林省、安徽省、江西省、辽宁省、宁夏自治区、内蒙古自治区、新疆自治区、武汉市等,海南省也开始在中日合作编制的规划和有关发展战略的基础上,编制发展规划。到目前为止,全国已有223个地(市、州)、640个县编制了国土规划。

这些年来,我们还组织推动了大江大河流域、水土保持、土地利用、环境整治、城镇布局、滨洋等专项规划。其中,长江流域规划往今年五六月间已由全国水土保持和水资源领导小组召开的审查会上原则通过。黄土高原水土流失治理规划也已完成。全国土地利用总体规划已提出了规划报告,环境保护规划和陇海、兰新铁路沿线城镇布局规划正在进行。

3、进一步加强了对一些重要自然资源利用的计划管理

为了贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策,改变土地管理工作薄弱、建设用地规模失控、浪费严重的状况,从1987年开始对非农业建设占用耕地实行计划管理:1988年,建设用地计划正式纳入国民经济和社会发展计划,对建设占用耕地实行指令性计划管理。1989年又增加了土地开发利用计划。

从1989年起我们开始探索建立水资源供需计划,并已着手在辽宁省、山西省、河北省、北京市、沈阳市、鞍山市、哈尔滨市、青岛市、淄博市等省、市建立将水资源供求计划纳入国民经济与社会发展计划的试点。从今年开始又着手探索环境保护计划和地质灾害防治计划。

从国土局成立之初,按照国家计委的内部分工,我们就一直组织编制全国地质勘探工作计划,组织落实国家重点地质勘探工作项目和各类矿产储量与实物工作量,安排好国家地勘费使用,推动各地区建立地方地质勘探基金,编制地方地质工作计划。现在,不少省(区)和计划单列市的国土部门,已将地质矿产工作纳入了自己的职责范围。

4、组织协调或参与制定了一批全国和地区性法规

主要是组织、协调或参与了水、土地、矿产、城市规划、环境保护、海洋、森林、草原等自然资源法律的起草工作;组织制定了《国土规划编制办法》、《建设用地计划管理办法》、《土地复垦规定》和《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》。组织推动和拟定了一些地区性的国土开发整治法规,如《四川省长江水源涵养保护条例》、《珠江口滩涂资源综合开发保护条例》、《湘西自治州国土开发整治条例》、《皖北地区综合开发整治条例》、《大小兴安岭资源保护条例》、《山西省国主综合开发整治条例》。组织制定了《黄金地质勘查基金管理暂行办法》、《白银地质勘查基金管理暂行办法》、《矿产勘查工作阶段划分暂行办法》等。

5、组织了一批国土开发整治重大问题的研究

这些工作主要有:研究制定黄河可利用水资源分配方案,开展南水北调西线工程超前期工作,方家寨引黄方案的研究,国土资源信息系统的分类体系和国土资源信息系统建设的研究,国土卫星资料应用研究及资源卫星应用系统方案的研究,我国北方地区沙漠化发展趋势预测研究,北方地区缺水问题研究,大城市地区综合开发整治政策研究,安徽省城市格局研究,全国交通综合运输网研究,主要矿产资源对国民经济发展保证程度研究,19个重点综合开发地区地质环境评价等。

6、组织进行了12个小地域的开发整治试点

为了探索国土开发与国土整治相结合的优化模式,促进资源丰富但经济发展水平相对较低地区的发展,我们组织有关省区市进行了山区综合开发整治、小流域治理、草原治理、沙荒地浴理和滩涂资源综合开发利用试点,这些试点经验为探索国土开发与整治优化模式,促进地区经济发展起了示范作用。

7、参与了基础产业和基础设施重大项目立项的论证工作

参与了兰新复线、输油管道、京九线、长城铝业基地、西南第二钢铁基地、冀东钢铁基地、山西煤炭外运第二条通道等项目的论证工作。各个省、市、自治区的国土工作部门也都在这方面发挥了积极的作用,有的省(区)已经建立了项目库,有的省(区)还规定省、地(市)提出的大中型项目要经过国土部门论证、同意才能立项。

8、国际交流取得了一定的成绩

为了借鉴国外国土开发整治方面的一些成功经验,我们和各省区通过出访考察、请来讲学、举办研讨班等形式,与德国、法国、日本、美国、波兰、朝鲜、加拿大、(原)苏联、泰国等国的同行进行了交往,在国土工作的内容和方法等方面吸取了不少有益的经验。

总之,九年来各省、区、市都根据本地区的实际情况和特点开展了大量的国土工作。我这里所说的肯定是挂一漏万,希望同志们补充。应该说许多省、区、市里的国土工作比国家计委国土司做得更扎实和更富有成效,值得我们学习。


二、国土工作在国家经济建设中发挥了积极作用

通过国土工作的实践,不少省、地、县的领导和计划工作部门越来越认识到,国土工作是一项十分重要的基础性工作。搞好国土工作,对于实现本世纪末和下世纪中叶的战略目际,加强对资源开发的宏观指导,合理布局生产力,综合治理环境,促进全国地方经济的发展都具有重要的作用。

1、开展国土工作,加深了对资源的全面了解

认识国情是合理开发利用和治理保护国土资源,促进经济和社会发展的一个重要前提。通过对国土资料的汇编和对各地国土资源的综合考察、分析和评价,使各级领导对我国资源状况面临的严峻形势有了比较清醒的认识。尽管我国许多资源总量居世界前列,但人均占有量大多数低于世界水平;许多资源质量不高,有些后备资源严重不足,有些资源难于开发,许多资源开发利用的成本越来越高。随着我国人口的增长和经济、社会各项事业建设规模的不断扩大,资源不足的矛盾不仅将长期存在,而且会愈加突出。因此,要把珍惜和合理利用国土资源作为我国长期坚持的一项基本国策。依靠大量消耗资源维持经济增长的状况再也不能长期持续下去了。

从地区上讲,过去对资源状况也缺乏全面的、清醒的认识。一些地区在资源不清的情况下乱上项目,造成不应有的经济损失。现在逐步觉察到,正确地全面地认识资源的优势与劣势,是指导建设、制定政策、确定发展战略和进行宏观决策的重要依据。一个地域的资源算不算是优势,应当从更大的区域乃至全国进行对比研究,潜在的资源优势也只有经过转化,即进行开发利用,并通过与市场的密切结合才能转化成商品,成为地域的现实经济优势。在这样一些认识的基础上,许多地方领导亲自抓国土资源资料汇编和资源状况对经济建设保障程度的分析论证,从而避免或减少了一些无米之炊的项目。

2、开展地域的国土规划,对以部门为主的计划起到了相辅相成的作用

多年来,在我国的计划体系中,区域性的计划一直是薄弱环节。以确定建设项目为例,多年来我们的建设项目都是一个一个确定的。就单个项目来说,也许效益是好的。但如果从地域的、整体的角度去研究这个项目,可能效益是不好的,各部门、各地区都有这样的事例,而且几十年来层出不穷,以致形成产业结构不合理,生产力与原料供应脱节等问题。而且在地域上出现“七长八短”、互不配套的状况。从理论和实践上讲,商品是按地域形成的,搞有计划的商品经济;否我地城规划怎么能行呢?一些特区市由于认快到这一点,把国土规划提到了重要日程、如山东、山西、安徽、湖北、陕西、河北、河南等省对编制全省和各个地区的规划都十分重视,并明确规定,凡是拟在计划中列出的大中型项目,都必须事先在国土规划中研究、论证,认为可行的才能立项、这样做的结果,弥补了部门计划的不足,避免了一些决策上的失误。

3、国土规划已在地城开发建设、环境整治以及区城产业政策等方面起到了指导作用

我国地域辽阀,各地自然资源和经济发展差异很大。因此,要实现宏观经济调控,既要有全国的统一政策,还要根据不同地区的特点逐步实现分类指导。由我委组织编制的《全国国主总体规划纲要》,在全面分析我国国土资源特点和建设条件的基础上,不仅从总体上提出了令后开发建设布局的重要方向和开发整治的重点区域,为我国国土开发整治提供了基本蓝图,并县在对各地具体分析的基础上,提出三大地带,沿海、沿江、沿黄河三条轴线以及19个重点区域的发展方向和布局方案,为今后制定区域政策提供了依据。《全国国土总体规划纲要》的一些内容和观点,又在一些部门和地区规划中得到体现。最近,提供全国水土保持和水资源领导小组重查的长江流域综合开发利用规划要点报告,就是以《全国国土总体规划纲要》的思路作为编制流域规划的基本依据的。今年5月在郑州召开的黄河流域综合开发研讨会上,有关部门和地区的专家,一致赞成把沿黄地区作为我国开发建设的主轴线之一,并呼吁尽早提到日程上来(纲要》提出的重点开发地区也得到各有关部门的重视和认可,有的已编制规划准备上报。这些都说明,《全国国土总体规划纲要》正在实际工作中发挥积极的作用。

随着经济体制,尤其是计划体制改革的深入发展,地方政府在财政和计划方面都取得了前所未有的决策权。同时,地方和地方、地方和部门的合作也日益广泛。因而许多地方都认识到,按地区编制的国土规划,可以从宏观上对地域开发建设的方向、重点、规模、布局,以及经济发展与人口、资源、环境相互协调等问题,作出总体的安排。已经完成的国土规划,虽然有些地方还不够完善,但都不同程度地起到了上述作用。如山东省计委编制的全省国土规划,在思路、项目和政策措施等方面,在制订“八五”计划和十年规划中都得到了比较充分的体现。河北省计委端制的国土规划对部门规划起到了很好的指导作用。四川省国土规划提出的布局思路和粮食基地等重大建设项目方案,多数已为有关部门所采纳。大连市计委在编制“八五”计划和十年规划中充分吸收了国土规划提出的建设布局设想和项目,使计划更加充实和可靠。浙江省宁波市国土规划提出的镇海开发区等设想,成了市政府研究经济发展和对外开放布局的重要依据。湖北省宜昌地区国土规划,从发挥地区优势和合理布局出发选择的26个小工业区的设想,现在已成为向冶金、有色、化工等十多个部门推荐厂址的重点方案。河南省南阳地区的领导认为,编制国土规划使南阳第一次有了指导经济建设的总体框架,对提高开发建设决策的科学性具有重要意义。总之,各地编制的国土规划对当地的开发和整治都程度不同地起到了指导作用。

4、国土工作有力地促进了地区经济的发展

许多国土工作开展得较好的地区,由于前期准备工作好,加上地方积极性高,因而使有关部门较好地作出投资安排,有效地促进了地区经济的发展。如金沙江下游地区通过国土规划,加强了基础设施建设,改善了投资环境,增强了吸引力,使能源、化工、农林等部门前来进行建设项目的可行性研究,有的已立项,有的已开工建设;攀西——六盘水地区通过国土规划,使变多人认识到这是一块资源宝地,一些沿海的省区市前往合作开发的单位越来越多;乌江干流沿岸地区通过规划,也引起了广泛的重视,对该地区实行综合开发的意义为越来越多的人所认识,为了加快规划的实施和开发建设,有关有面提出成立一个乌江水电开发公司,统一经营管理已建成的乌江渡电站和在建的东风水电站,进而实行连续梯级开发的建议,已经有关部门批准。

5、加强了国土资源开发利用的管理

根据我国许多重要资源人均较少,资源利用不尽合理,生态环境总体仍在恶化的国情,我们通过编制规划和参与制定政策法规等多种形式,力图使有限的资源既能得到合理的开发利用,又能得到适当的治理保护。这些年来,在开发利用长江上游水土资源、黄土高原水土资源、全国土地资源、缺水地区水资源、重要矿产资源、成都平原土地资源等方面,都通过上述形式发挥了作用。1987年,国务院转发了由国家计委和水电部编制的黄河可利用水资源分配方案,协调了沿黄11个省区市对黄河水资源的需求与黄河资源相对不足之间的矛盾,对有关地区的发展起到了积极的指导作用。近年来,通过将土地的开发利用计划纳入国民经济和社会发展计划,对控制耕地减少的趋势,合理利用土地资源起到了有益的作用。


三、开展国土工作的几点经验


九年来,国土工作取得了明显的成绩,积累了许多宝贵的经验,归纳起来有以下几点。

1、国土工作要围绕国土规划来开展

国土工作的内容很多,抓什么?怎么抓?经过几年的实践,大家摸索出了一条路子,就是要以国土规划为中心。资源考察和汇编、图集等,要为编制规划服务,服从规划的需要。实行资源计划管理既要以规划为依据,又是实施规划的一个重要方面。国土政策法规既要为制定规划提供法律依据,又要作为实施规划的一个重要手段。国土规划是国土工作的集中体现。只有将国土规划与其他国土工作有机地结合起来,才能使国土工作的方方面面各得其所,才能充分发挥国土工作的整体优势。

2、国土规划要和国民经济与社会发展中长期计划密切结合

我国是社会王义国家,实行有计划的商品经济。国土规划是国家和地方对商品经济实行宏观调控的重要手段之一,制定规划要从实施的这个角度来说,实施规划的途径很多,但最基本和最重要的一条,就是将规划的内容分批纳入中长期计划和年度计划,逐步付诸实施。因此,在制定规划的整个过程中,都要注意与计划的衔接;在确定开发整治重大项目和布局方案时,要以各种方式广泛听取各部门、各地方的意见。这两年来,各省区市对此日益重视,在这次编制“八五”计划和十年规划过程中,国土规划都起到了很好的作用,很多省市从事国土工作的同志都积极参与了,有些省、区、市的“八五”计划和十年规划就是以国土处为主组织编制的。

3、在着童抓好国土规划的前提下,切实抓好资源开发利用计划国土规划是一个地域的综合规划,其任务是为地区的开发建设和环境整治指明方向,对生产力布局作出总体安排,这是国土工作的主要任务,必须继续努力做好,但是这还不够,还要抓好自然资源(尤其是水、土、矿产资源)开发利用的计划管理。因为,自然资源是发展经济的重要物质基础,利用是否得当,对经济的持续、稳定、协调发展关系很大;我国人口众多,资源相对不足,在开发利用资源方面浪费现象也很严重,亟待加强管理,提高利用效率。

对自然资源利用实行计划管理是符合国家和部门、地区的根本利益和要求的。近几年来,一些省区市在实行资源利用计划管理方面先走一步,创造了有益的经验。辽宁省计委在水、士资源和环境计划管理方面做得比较好就是一例。但是,也应该指出对资源实行计划管理,并不能替代国土规划,这两者是既有联系,又有原则区别的。规划主要在资源开发的时序和规模上、生产力的宏观布局上、生态环境的整治上起指导作用;资源计划主要对实行计划的行业,在五年和年度计划中起约束作用。从一是意义上也可域说,资源计划是实施国土规划的一个方面。

4、各级领导的重视和支持是搞好国土工作的关健

许多省区市的领导很重视国土工作,亲自抓好国土工作,把国土工作放在重要的日程上:例如、中共湖北省委书记关广富同志在听取省计委汇报国土工作时强调,国土工作是对湖北省每前再认识的重要工作,各级政府都要重视,不能只抓立竿见影的,不抓长远的;四川省省委书正哲改公同志主持省财经领导小组会,听取关于攀西和川南国土规划的汇报;贵州省委书记效正度、省长王朝文同志直接过问乌江干流沿岸地区国土规划,自始至终参加了评审会;山东省改府已经先后批准了各地、市的国土规划;江西省成立了国土委员会,由副省长担任主任委员,凡是国土工作的重大间题都由委员会讨论决定;湖南省为了在计划工作中充分发挥国土工作当作用,省政府决定由国土局局长担任2000年国民经济和社会发展计划编制班子的第一副组长.由省计委副主任担任国土规划编制班子的第一副组长,加强联系和配合;青林省计经委将国土办作为计委内的大综合部门,充分发挥国土办的综合作用等等。由于领导的重视,这些地区的国土工作都开展得比较顺利。

5、国土开发整治管理要逐渐制度化、法律化

近些年来,我国陆续颁发了一系列的资源和环保法律、法规,使我国资源的开发和保护逐步走上有法可依的道路。在国土规划方面,经国务院领导批准,我委颁发了《国土规划编制办法》,初步建立了国土规划的工作制度。在国土计划方面,开始对自然资源的开发利用实行计划管理,促进了资源合理利用。

目前,不少省区市将土地开发利用、水资源、矿产资源和环境保护计划纳入国民经济与社会发展计划,并制定了一些规章、办法。在国土整治方面,国家和一些省区市也颁发了一些法规,例如,经国务院批准,国家计委和水利部联合颁发了《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》等等。

6、搞好国土工作要有坚韧不拔、锲而不舍、勇于开拓的精神

国土工作是一项新的、开拓性的工作,困难较多。一是一些领导对国土工作的重要性还认识不足,重视不够;二是国土工作涉及方方面面,协调工作难度较大;三是缺乏经验,要探索前进;四是相当一部分省、市、自治区搞国土工作的经费和人员不足等。但同志们出于对国土事业的热爱和高度责任心,克服了不少困难,把国土工作一步一步推向前进。河南省在探索规划深化方面已见成效;吉林省在探索经济区开发规划和国土整治方面取得了一定成绩;陕西省、山东省、山西省、湖南省、湖北省、安徽省、河北省在发挥国土规划的作用方面取得进展;辽宁省在加强水、土、矿产、旅游、环境计划管理上积累了不少有益的经验;山东省、江西省和湖北省荆州地区的各县、市建立了国土开发整治基金等等。可以说,国土工作是在探索中前进的,如果没有同志们锲而不舍、勇于探索、积极进取的精神,国土工作就不会有今天的好形势。

7、依靠行政部门,充分发挥科研单位的作用这是我们一条成功经验,这也是大家的共同认识,它使我们编制的规划、规定、计划等各项工作的水平,有了一个明显的进步。


四、国土工作任重道远


1、社会主义制度为实现合理的地城分工和生产力合理布局提供了最大的可能性

地域分工是社会分工的一个重要组成部分,而国土工作就是以促进地域的合理分工种生产力的合理布局为主要内容的。根据马克思主义关于社会分工的原理,社会分工是生产力发展到一定阶段的必然产物。而它的合理发展,反过来又会促进生产力的进一步提高,在我国有计划商品经济的情况下,应该而且必须自觉运用社会分工这一原理,大力促进生产力的提高,应该说,有计划的商品经济中的商品交换,不仅具有不同生产领域之间交换的属性,而且,也反映了不同地区之间进行交换的特征与规模。

恩格斯在《反杜林论》中指出:“有计划地组织要比无计划地分工有力。”马克思在《资本论》中也指出,地域分工使生产“获得了新的推动力”。从我国生产力发展的现实水平看,需要并且必须运用促进地域合理分工的理论,进一步发展社会生产力。因此,充分发挥计划的职能与潜力,对地域合理分工的形成、完善、发展进行有力的指导,这样我们就能够实现部门和地区双重的宏观调控,就能更有效地避免地方经济追求大而全、小而全,避免重复建设、盲目建设的理象,就能有利于不同地域之间的优势互补和提高全社会的生产力。

从国土工作的角度看,由于不同地域之间在自然资源分布、环境气候特征、历史发展过程、社会民族习惯等方面存在的地域差异性,因而生产力发展水平、产业、产品结构也存在明显的差异。由这种地域差异形成的地域分工应该得到重视,扬弃不合理的成份,促进合理的地域分工的形成与发展。

但是,在我国现实经济生活中,促进合理的劳动地域分工的原则还没有受到应有的重视。区域性和区域之间的工作一直是一个薄弱环节。国土工作重视地域分工,重视发挥地区比较优势,重视生产力的合理布局,正是抓住了现实经济生活中的薄弱环节,抓住了促进社会主义生产发展的一个重要方面,因此,国土工作是大有作为的,我们一定要抓住不放,力争抓出成效来。

2、环境保护与经济社会发展的一体化观念,已成为当今世界的一种共识和潮流

国土工作从一开始就把协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系作为自身的主要务,也就是把经济发展和环境保护协调起来,以期达到经济持续稳定的发展。环境是发展的基础,而发展义为环境保护提供条件,两者不可分割。把环境和发展联系起来,把环境看作是发展过程中的一部分,在发展中注意环境保护;在重视环境保护的情况下,谋求经济发展。经济发展与环境保护的这种一体化的观念,已经成为当代世界的共识和潮流。也是认识上的一大发展。

世界许多工业化国家在环境问题上大都走了一条先污染破坏后治理恢复的弯路,事后治理花费了大量人力、物力、财力。发达国家现在都很重视环境问题,他们的新兴产业也不再走先污染后治理的老路了。但是,正象他们输出资本以剥削剩余价值一样,现在是利用向第三世界输出某些产业、产品生产的同时,向第三世界输出环境危机。这样的例子是很多的。

不久前在内罗毕召开的联合国环境与发展第一次实质性筹备会上,主要议题是气候变化、莫氧层损耗、土地退化(森林过伐、土壤流失)、生物多样性、淡水和海洋污染…,等等。其内容远远超过了“三废”治理这样传统的环境意识,而与国土开发整治更加吻合、更加密切,更加不可分离。对发展中国家来说,贫困是造成环境问题的主要原因,这也是这次内罗毕会上,国际社会的一种共识。.因此,发展中国家只有通过发展,才能解决所面临的环境问题。但是这种发展必须是在环境允许承受能力之内。因为强调环境保护而不发展经济,是因噎废食;强调经济发展,而不顾环境,是杀鸡取蛋,得利于一时,也是不能持久的。世界各国普遍关注酸雨问题、臭氧层空洞问题、温室效应问题,等等。这些敏感的问题已经成为发达国家与发展中国家之间斗争的焦点。

我国是一个发展中国家,人口众多,经济落后,国土承受着重大压力,面临发展经济与保护环境双重任务。处理好经济发展与环境的关系是国土工作者义不容辞的责任。这是一件造福当代,荫及子孙的伟大事业,我们应当勇敢地肩负起历史所赋于我们的责任。我国是一个文明本国,我们的祖先在国土开发整治中既积累了很多宝贵的经验,也遗留给我们不少问题和教则.例如,对土地利用不当造成的土地沙化,对草原利用失当造成的草原退化,森林过伐造成森林资源的破坏,以致水土资源流失、物种灭绝、水库河道淤积、山崩滑坡泥石流、渔类滥捕造成水产资源枯竭,局部地区酸雨严重,等等,都使我们生产发展、生活提高受到严重制约。事实说明,环境、资源对生产、生活的承受能力(保障程度)是有限的,在环境问题上,以前那种近于掠夺式的利用方式再也不能维持下去了。正因如此,我们在国土工作中才不断强调,要处理好经济发展与人口、资源、环境之间的关系。

3、加强对资源开发利用的计划管理和对国民经济发展保障程度的分析论证

首先,加强对国土资源开发利用的计划管理是充分发挥社会主义优越性的一个重要方面,也是计划工作的职责所在,在我国经济和社会发展中一贯强调要实行有计划按比例的指导方针,对于国土资源的开发利用来说,同样应该贯彻上述方针。

按照马克思主义的观点,土地、森林、矿产、水等都是生产资料的重要构成,国家和地方在组织、调控社会生产活动时,通过计划对上述各项国土资源在社会主义大生产中配置进行宏观调控,是有利于国民经济综合平衡的。

其次,加强资源开发利用的计划性,优化各类资源在国民经济各部门的配置,对于提高经济效益无疑具有现实作用。同时,对于经济发展与人口、资源、环境之间的协调,必将产生长远的影响。因此,在国民经济综合平衡、综合控制中,加强国土资源开发利用的计划管理就不是一个权宜之计,而是一项现实需要和战略措施。这就是这几年国家计委和许多省区市加强资源开发利用计划管理工作的根本意义所在。今后,我们必须把这几项工作长期抓下去,切切实实管起来。

4、开展国土工作是计划体制改革的一个重要产物

十一届三中全会以来,计划体制进行了不少改革。主要是在计划权利结构上,中央计划决策的范围有所减少,企业和地方计划决策权显著扩大,利益多元化;市场作用明显扩大;在计划调控手段上,行政手段明显弱化,经济手段和法律手段的作用逐渐增强;在计划组织体系上,突破了单纯按部门、地区行政系统垂直相联的做法,横向、纵向和交叉的多方位计划联系格局逐步扩大;等等。这样,作为宏观调控手段之一的国土规划以及资源开发利用计划、国土立法等项工作就应运而生了。

在工作实际中,我们也深切体会到,国士工作所取得的每一个重要进展,无一不与计划体制改革密切相关。例如,强化了地质事业费计划管理,促进地方建立地质勘探工作计划;强化了土地资源管理,在国民经济和社会发展计划中设立了土地利用计划;编制了国土规划,为中长期计划提供了某些基础和依据;等等。我们相信,随着计划体制改革的逐步深入,生态环境间题、区域发展问题、生产力合理布局问题等将越来越成为计划管理中的重要问题,国土工作也一定会大有作为的。


五、进一步搞好国土工作的初步意见


目前,对国土工作重要性的认识还很不够,既不普遍也不深入,需要加强宜传,提高认识,引起重视。首先要使各级领导认识到,搞好国土工作是正确指导经济建设,避免盲目性的重婆基础和依据之一,是从全局上认识国情,处理好全局与局部、近期与长远、开发利用与治理保护等关系的重要方面,是关系子孙后代根本利益的一项长期任务,必须提到议事日程上来。同时,要加强珍惜、保护和合理开发利用国土资源的国情教育,提高全民族的国土意识。

2、继续抓好跨省(区审)和省区市、计划单列市的国土规划编制工作少数今年没有完成国土规划编制任务的省区市,要按国家计委计土(1989)1198号文件的要求,在1991年完成第一次国土规划的编制任务。还要抓紧完成几个既定的专项规划。

3、积极探索国土规划的深化和实施途径

第一次国土规划的编制任务,还有大量的工作要做。一是要对规划中提出的一些重大问题进行深入的调查研究,分析论证,为建设项目的立项做好准备;二是对规划中提出的重点开发区,要作好规划;三是要抓好规划实施过程中的管理,提高国土规划的严肃性;四是在规划实施过程中要抓好信息反馈,为修订规划作好准备。

4、深入地开展国土资源的计划管理

主要是把土地资源、水资源、矿产资源的开发利用以及海洋、测绘、环境整治等纳入国民经济和社会发展计划,开展这些计划管理,可以在国土资源总供给和总需求的平衡上发挥应大作用。今后要把这项工作抓好,抓出成效,创造经验,并形成健全的制度。

5、逐步实现国土信息的科学管理当前,要重点抓好国土资源信息系统的建设。已有一定基础的省区市,在继续完善数抑建设的同时,要在应用方面下一番功夫;还没有开展这方面工作的省区市,应该积极创造条件,尽快开展起来。同时,要抓好我国资源卫星应用系统的建设,为广大用户及时、准确地提供国土资源的数据。

6、加快国土法制建设,加强国土开发整治的政策调控要抓紧国土开发整治条例的制定,争取早日上报批准实施;为促进地方国土工作和国土划的实施,还要加强地方国土法制建设;同时,要加强国土开发整治的政策研究,提出一些政策方案,发挥政策在国土开发整治中的作用。

7、组织编制2050年发展规划

编制2050年发展规划是邓小平同志提出的,今年2月委领导将这项工作交国土司先着手做起来。为了贯彻落实这一决定,我们初步考虑分三步走:第一步在广泛征求意见的基础上,汇总提出到2050年需要研究解决的国土开发整治的重大问题和重大项目;第二步制定开展这一工作的方案;第三步编制规划。整个工作预期在1994年6月以前完成。希望各省区市早作安排。

8、大力探索国土开发与整治相结合的优化模式

以此来推动失去小地域的山区综合开发整治、小流域治理、草原开发治理、沙荒地治理、滩涂开发利用和生产综合体的建设等项工作。要向山东省、江西省和湖北省荆州地区学习,尽快把国土开发整治诱导基金建立起来。河南省有一个初步打算,准备以一二个不那么富裕的县为试点,把各方面的资金集中起来,按照国土规划要求,统筹安排国土开发整治和经济建设,希望他们成功并取得经验。

9、加强国土工作的人才培养

目前,省、地(市)的国土工作机构已基本建立,干部已基本配备,许多同志都是具有一定专长的业务骨干。但是,从总体上来说,无论是数量还是质量都还不能适应工作的需要。因此,必须加强干部培训工作。各地应该制定一个计划,由各级计委培训中心协助落实。

10、加强国际交流,借鉴国外经验,把国土工作搞得更好

在这方面,我们和一些省区市都做过一些工作。事实证明这是大有禅益的。国外的一些好经验和好方法,对我们是有启发的。今后还要积极继续加强这方面的工作。

同志们,九年来,各级计委已经做了大量的国土工作,已有了一个良好的开端,并取得了很大的成绩。但是今后的任务还相当繁重,我们必须发扬成绩,克服困难,总结经验,奋发前进。为迎接开展国土工作十周年的到来,为开创国土工作的新局面而努力奋斗。&


注:①本文为作者1990年10月在全国国土工作座谈会上的发言。


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