国土规划与城市发展 关于我国地区经济发展问题的思考时间： 2019-08-02信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月 作者：张占仓 刘捷 刘虹 责编：qgy
研究确定地区经济发展战略，制定区域经济发展规划和区域经济政策，是国家对国民经济进行宏观调控的重要内容，对于我们这样一个区域差异很大的发展中大国尤其重要。
一、影响我国地区经济的因素分析
研究确定我国地区经济发展战略，需要对我国地区经济发展趋势有一个明晰的认识。这种趋势将主要受两方面因素的影响，首先是经济增长因素，我国经济发展处于从较为落后向中等发达转变的快速增长时期，地区经济布局也相应从低水平层次上的基本均衡向较高水平的差异加速演化，这是生产力发展自身固有的规律。其次，社会主义市场经济体制逐步取代原有的计划经济体制，生产关系发生巨大调整，带有浓厚平均主义特色的计划经济让位于能有效实现效率优先的市场经济体制，经济发展的地区差异进一步扩大。同时社会主义共同富裕的基本要求和维护社会安定的现实要求，将促使建立一种旨在平衡地区发展的补偿机制。
1、未来20年我国经济总体上将保持快速增长的趋势
改革开放以来，我国经济发展迅速，80年代（1981~1990年）我国GNP年均增长9%，人均年增长7.0%，1991~1993年更高达12%，这一增长速度属同时期所有国家和地区中最高之列。今后20年我国经济仍需要保持一个较快的速度，也具有快速增长的可能。
按照中央确定的我国现代化分三步走的战略布署，要提前实现现代化建设的第二步战略目标，人民物质文化生活水平由温饱达小康，必须保持经济的快速增长。快速增长也是解决劳动力就业的需要，目前我国一方面面临大量城市新增就业人口的压力，另一方面面临着农村劳动力转移的问题，同时隐性失业的问题也突出出来，企业和事业单位的潜在失业人员也需要新的就业岗位，只有经济的快速增长才能解决就业问题。
近十多年我国经济增长较快，但是在基数相对较低的情况下实现的，人均收入仍然较低。1990年我国人均GNP按世界银行口径约为370美元，不仅大大低于发达国家，也低于周边其他发展中国家，如韩国为5500美元，马来西亚2114美元，泰国为1752美元。同时周边国家的经济增长也保持较快的速度。据分析，90年代，亚洲“四小龙”和泰国、马来西亚、印尼年均增长都将保持在7%~8%。为了不再拉大与周边国家和地区的经济差距，我国经济增长必须保持在8%以上。
从可能性分析，影响我国经济增长的主要因素有资金投入、产业结构调整、交通能源基础设施等因素。80年代，我国平均投资率为34%（其中，固定资产投资率27%，流动资产投资率7%)，经济增长率9%。平均产出资本系数为3.8%。今后20年，产出资本系数的变化将受到两种因素的影响：一是资本平均利润率随经济发展而下降，导致产出资本系数上升；二是技术水平和管理水平的提高将使产出资本系数下降。综合考虑两种影响，产出资本系数将会大体维持现有水平或略有下降，只要保持80年代投资水平或略有提高，就可以保持8%以上的较高的增长速度。而事实上80年代投资水平在我国过去40多年的经济建设中是相对较低的，90年代和2000年后随着经济体制改革，经济增长，市场开放还将会有越来越多的外资流入我国、如1993年利用外资总量即达330亿美元，占当年投资的15%。因此，保持8%~9%的增长速度将会有资金保证。
我国产业结构面临着大规模的调整，具有重要意义的是，农村乡镇企业的突起，极大地改变了农村经济面貌。第三产业的大力发展必将加速我国经济完成从农业国家工业化后的第二次大的产业革命，从而大大刺激经济增长。
交通运输和能源供应一直是我国经济增长的制约因素。据有关分析，目前我国铁路和公路的负载状况与西方国家的比较是，铁路单车负载量是西方主要国家的2~4倍，单位线路长度上货物周转量是西方主要国家的4~9倍。公路的单位线路负载量约为1~3倍，单车负载量则为1/2～1/4。可见运输设施压力重，潜力小，缺口大，对经济增长制约性强。但是随着投资体制改革和经济实力的增强，各地对交通投入积极性日趋增高，交通运输压力可能得以部分缓解、我国能源问题的解决，一方面需要加大投资力度，积极利用外资，能源工业投资应占工业总投资30%左右，保证一次能源生产年均增长在5%以上，同时应合理有效地利用国际市场上的能源产品，以补充国内市场上的不足。另一方面2000年后技术进步将会使我国能源消费弹性系数进一步降低，构成新的集约型经济体系。据预测我国交通运输和能源消费将可以支撑国民经济8%~9%的增长速度。
就上述需要和可能两方面的分析，可以认为未来20年我国经济将保持快速增长的格局，其中90年代增长速度约为8%~9%，2000至2010年由于基数增加和90年代产业结构调整基本完成，增长速度略有下降，大体保持在7%左右。
我国经济快速增长的基本特征对各地区经济发展的影响是深刻的，迅速的经济增长，将为全国各省、区、市提供发展的条件和机遇。不会出现在整体增长情况下，部分地区增长而部分地区衰退的现象。除了由于各地区经济基数比较低的因素外，还由于快速增长提供了广阔的市场需要和投资能力的增长以及技术的快速更新，先进地区固然能在增长中获得较多的好处，中西部落后的地区也可以分一杯羹，维持一个较为可观的增长速度，从而较快地实现工业化。例如市场需求的扩大，为中西部工业提供了机会，沿海先进地区外向型经济的发展，也为内地企业让渡出更多的生存空间。对能源、原材料等资源需要的增加，将使资源丰富的中西部获得较多的投资。技术由沿海向内地的转移速度也将加快，这些现象已经为80年代快速经济增长的经验所证明，未来20年随着市场机制的规范化将更为突出。
但是在各地区都获得发展机遇的同时，区域差异也必将扩大。我国目前经济增长从主体上看仍然是以重化工业为主体的工业化过程。从理论上讲，要求集中布局以实现规模经济，即经济要素的集聚是经济增长的关键，这是生产力发展的自身规律，区域间差异的扩大实质上正是生产力发展的表现。另外，由于现存的区域经济之间先进地区和落后地区的经济基数也相差很大，即使保持相同的增长速度，区际差异也会扩大，而实际上同样的速度也是不可能的。
经济快速增长导致地区经济除了同时发展和差异扩大两种现象外，还使我国地区经济呈现出多元并存的现象。发展经济学家提出的发展中国家区域经济发展的“二元”论（或者说经济发达地区与不发达地区的二元区划），在低水平和低增长的情况下是正确的。例如，解放初期，我国大部分地区是相对均质的农业地区，引入的工业建设骤然形成现代城市工业经济，两相对比是一种典型的“二元”结构，但是经过几十年建设特别是近十多年的发展，这种“二元”结构已不符合我国实际情况。未来二十多年经济的快速增长，更将导致我国地区经济发展出现更多的结构上和水平上的差异，并构成具有不同特点的经济区域，这种经济区域无论是在发展水平上，还是产业结构演变过程中都将带有过渡性区域类型的特征。
2、市场将在国家调控下对资源配置起基础性作用
未来二十年是我国社会主义市场经济体制确立的关键时期。随着新体制的确立和改革开放在全国广泛深入地发展，将使我国各地区生产关系逐渐协调，进一步推动各地区生产力新的发展。新经济体制将保证全国各地区有一个基本相同的公平的政策环境，体制因素对不同地区经济发展的不同制约作用将不复存在，代之而来的是工业基础、基础设施、资源供给，技术和人才等投资环境类的制约因素。这些因素各省、区、市均具有不同的优势，但总的说来沿海省市改革开放早，新体制建立和运行较为平稳，投资环境也具有优势，具有较早发展的条件。中西部地区某些资源富集省区也有较好的发展机遇，全国性资源短缺将使其开发资源较容易获得资金投入。逐步理顺的价格体系，也有利于能源、原材料工业提高投入产出效益，减少利润流失，吸引东部生产要素西移，从而提高资源富集省区自我积累、自我发展的能力。
社会主义市场经济新体制将催化现代企业制度，在计划经济体制下，政府通过指令性计划编制的“鸟笼”，来控制企业的经济行为，在新的经济体制下，企业根据市场决定自己的经营活动。企业成为投资决策的主体，继地方政府取代中央政府成为经济发展主要推动力量之后，企业将取代地方政府成为经济发展的主要推动力量，“诸侯经济”让位于企业经济。这种变化将导教两种新的经济布局变化趋势，一种是企业异地投资活动大量增加，资金流向能取得较好效益的地区，从而造成原有条件好的地区发展更快，条件差的发展更慢，区域差异加大的两极化现象；另一种趋势是重复建设和项目小型化，企业构成经济发展的主体后，利益主体趋向多元化，扳资决策也日益分散，难以集中财力建设大型项目，各地区企业或竞相发展市场潜力大收益好的某些行业，或以扩大原有产品生产能力，深化加工为主扩大生产规模，从而导致新上项目技术水平低，布点分散，重复建设加剧。上述两种趋势中，90年代在旧体制尚未彻底清除，地区局部利益仍起主要制约作用的情况下，第一种趋势表现不会太明显，而第二种趋势则相对突出，成为新旧体制转换过程中生产力发展被迫付出的代价。
市场经济新体制要求建立全国统一开放的市场体系，将使过去十分严重的各省区自成体系自求平衡、相互封锁，出现各种资源大战的状况得到缓解。各地区通过行政手段干预生产要素流动的情况也相应减少，地区间以保护市场和争夺资源为目的的相互封锁和经济摩擦逐渐弱化，代之的是地区间相互联合与协作出现新的热潮。在中央政府的推动下，各种具有经济地埋联系的区域性合作组织不断建立起来，联合进行区域经济规划，解决区域性重大建设问题。
3、经济发展水平的区域差异应当控制在可以接受的限度内
社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的，实现共同富裕是社会主义的本质特征。如何有效地实现共同富裕需要一个较长的从“首先富裕”逐步走向“共同富裕”的过程。早在1978年邓小平同志就指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都比较快地富裕起来。”1992年初，小平同志再次提出，应让“一部分有条件的地区较快地富裕起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”由于各种自然、历史、政治因素的影响，我国各省区经济发展的条件差异很大，在市场经济体制下，那些生产条件好、科技水平高、基础雄厚的地区，必然会先于其它地区发展起来，这是社会主义初级阶段不可避免.的现象。但是经济发展地区之间的差异过度膨胀，不利于社会稳定，也不符合社会主义共同富
裕的要求，将损害社会经济的整体发展。“共同富裕”应当成为指导地区经济发展的基本原则之一。
限制地区经济差异的过度扩大，将成为中央、发达地区和落后地区共同的愿望。从中央政府的角度调控地区经济发展，限制区域差异的扩大是中央政府的基本政策行为之一。世界各国的中央政府都是通过各种投资、财政、金融、税收等手段，刺激落后地区经济振兴，以维持国家的团结。从发达地区角度看，落后地区既是可靠的资源供应地，又是产品销售的基本市场，促进落后地区的发展从根本上是有利于发达地区进一步发展的。从落后地区角度看，他们有着发展经济的强烈要求，迫切希望尽快开发自身具有的优势资源，建立起具有竞争力的工业体系。
未来20年我国经济的快速增长，将使各地区经济发展实力普遍提高，中央政府能够集中起必要的财力、物力、人力支持落后地区。发达地区为了自身对资源的需要，也会在内地进行一定规模的投资，这将有利于落后地区的发展。市场经济新体制还将为地区之间的平衡发展创造另一种可能，即各种生产要素的自由流动，特别是劳动力的自由流动，落后地区的劳动力向就业机会较多的发达地区的流动，一定程度上将使经济发展水平人均值的差异趋于缓和。
未来二十年我国经济虽然能够快速增长，但是仍然处于较低水平层次上，新旧体制交替也需要相当长的时期，社会经济各方面都将表现出很强的过渡特征。我国区域经济采取什么样的发展战略，需要考虑到经济快速增长的需要和适应新的市场经济体制的要求，从总体上把握区域经济发展战略的连续性，同时需要兼顾到经济发展的过渡性特点，尽可能满足不同经济集团和不同地区的要求。
二、地区经济协调发展战略设想
综合分析影响地区经济发展的因素，我国地区经济发展战略的基本目标应当是合理分工优势互补、共同发展，从“首先富裕”逐步走向“共同富裕”。为此必须在坚持保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，搞好区域经济发展规划，统一筹划经济布局，并建立起良好的区域经济调控政策体系，保证国民经济持续健康有序地发展。具体而言，我国地区经济发展战略应当包括如下几个方面的内容。
1、扩大开放，深化改革，为各地区经济发展构造公平合理的政策环境
公平合理的政策环境，有利于各地区根据比较利益原则，发挥地区优势，实行合理的区域分工，引导资源要素的合理流动和配置，形成区域经济协调发展的格局。否则，政策环境的巨大差异使部分地区收益大，而另外部分地区付出同等努力得不到同样的收益，这种扭曲严重影响区域经济发展，也损害全局利益。
当前政策环境的不公平，主要表现在对外开放方面，1978年后，对外开放作为我国经济发展的基本政策，但采取的是以区域性开放为主，以沿海地区为战略重点，分阶段、分层次逐步向内陆地区推进。目前基本上形成了经济特区——沿海开放城市——沿海开放地带——内地主要城市——内地，包括不同开放层次，具有不同开放功能的梯度推进格局，相应优惠政策的程度也不一样，由此导致了沿海和内地经济发展的活力差异甚远，沿海地区投资环境和政策优惠明显高于内地，不仅导致外资投向主要在沿海地区，大量内地资金和中央各部门资金也通过多种途径流向沿海地区，这种政策上的不平衡是造成近年来沿海和内地差异扩大的重要因素。
加快多层次、多渠道、全方位对外开放，使东部沿海和中西部内地有一个大体相当的政策环境，有利于我国地区经济的全面发展，也是沿海开放试验区成功的经验在内地的推广应用。《在继续办好经济特区、沿海开放城市和沿海开放地区的同时，扩大和推进沿边地区、沿江地区和内陆中心城市的对外开放，加快主要交通干线沿线地带的开放、开发，认真办好经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区和保税区。还要努力创造有关条件，鼓励中西部地区加快引进外资、技术、人才和管理经验的步伐。
2、最大限度调动地方积极性，促进各地区经济普遍的快速增长
合理划分中央和地方经济管理权限是调动地方发展经济积极性的前提条件。否则将会造成两种有害的后果，一是中央高度集权，地方缺乏经济发展的相对独立的责、权、利，使区域经济丧失发展的动力和活力；二是中央过度放权，地方权利相对膨胀，地方政府的行为难以约束，出现严重的短期化和不规范化，致使区域经济关系上出以“诸侯经济行为”和区域封锁、资源争夺为特征的矛盾和摩擦。明确区域经济管理权限，主要指在财权和事权两方面分清中央和地方的职责。财权和事权的对应关系有两种主要模式，一种是以美国为代表的对称型，区域财权与事权相当，中央与地方在事权上各不相干，在财力上互不挤占，具有明显的联邦制特征。另一种是非对称型，以日本为例，地方承担事权2/3，中央管理1/3。在财权上，地方财力只1/3，而中央财力占2/3。中央通过向地方进行财政收入的转移，加强对地方的调控，体现出中央集权、地方自治的特征。根据我国的国情条件，应当采取以对称型的基础，适当调整的中性模式。中央与地方财权事权和事权基本明确，中央保持少量财力予以调控。
中央政府经济管理行为的着重点应当放在制定经济法规，规范经营行为，保证公平竞争和正常经济秩序，培育市场体系，通过区域经济规划解决省区际重大问题和协调区际关系等问题。地方政府则要用好中央赋予的各项权力，充分行使统筹规划，掌握政策，信息指导，组织协调，提供服务和检查监督的职能。
规范和强化地方的经济行为要尊重地方的基本经济利益。在分税制体系下，凡是地方财政应当得到的不得以各种名义收缴归中央。根据市场经济的要求，强化自由定价原则，以求得合理的价格体系，一般不得通过价格因素，造成地区间经济利益的无偿转移，区域间利益关系的扭曲。经济的发展最终是通过企业经营行为实现的，促进地方经济发展，关键在于企业管理体制的改革，任何地区都不得截留中央下放给企业的权力，损害企业的公平竞争，导致经济的迟缓发展。
3、增强中央政府对区域经济发展的宏观调控能力
我国目前区域差异主要表现在东部沿海和中西部内陆地区之间的差距，而且这种差距还有着不断扩大的趋势。沿海地区投资环境近年来已大大改善。吸引外资和自我积累的能力大大加强，而西部仍主要依赖日益减少的国家投资。沿海东部地区市场发育远较西部要好，其加工工业产品价格仍高于原材料价格，各种股票、债券融资手段的活跃，也使得中西部本已很缺的资金大量东流。中西部省区部分加工工业起步相对较晚，生存能力也相对较弱，同时由于基础设施落后，吸引外资和内资的能力均弱于东部沿海，因此东部和中西部差距近期内仍然有扩大的可能，为了扼制这种不利的趋势，适当增加对中西部的投入是十分必要的。
适当增加中央财力，加大宏观调控能力，增加对中西部地区的投资比例，限制东部和中西部差距的扩大。中央投资主要应用于交通、能源、原材料等基础性工业建设和教育上，发挥其诱导性投资的作用，引导其它地区资金，尤其是东部资金和外资，以及社会民间资金向该地区转移。交通能源原材料工业的建设不仅有利于增加基础工业产品对东部的供给，也有利于中西部经济实力的增强。
国家对中西部地区的投入，应当制度化、规范化，成为一种经常性的补偿机制，我国近十年来，通过以工代疑、工业品和农产品扶贫等措施，帮助一大批“老、少、边、贫”地区脱贫致富，有着很强的地区经济效果，但主要是针对特别贫困地区的。对西部地区的诱导性投资也应将其部分基金化，通过政策性开发银行的经营，使这种投入成为区域经济发展的主要手段。
4、积极推动区域横向联合和协作，促进资源的优化配置和地区经济的协调发展
横向经济联合和协作是适应改革开放而出现的，适应市场经济体制而发展的。它有利于冲破划地为牢、条块分割、闭关自守的状况，促进各种资金、物质、技术、人才、信息等生产要素，在地区间合理的流动。它有利于打破计划体制下企业相互分割、各自为政的格局，便进企业的联合和企业集团的建立。企业间可以通过参股、兼并等多种形式，使大批规模小、水平低的企业实现跨地区、跨行业的联合，促进各地区经济的共同发展。
大力发展各具特色的区域经济合作组织和经济网络，按照互惠互利、优势互补的原则，联合制定区域经济发展规划，联合开发资源、兴办大中型项目、建立行业网络，将有力促进资源的优化配置和地区经济的共同发展。同时，横向经济联合还将促进区域间的相互开放和政策协调。以横向经济联合为主要内容的对口支援工作，可以促进经济发达地区和少数民族地区的经济发展。
横向经济联合可以促进基础产业的建设，基础产业具有投资规模大、建设周期长、涉及地域广的特点，往往是一个地区难以单独进行建设的，通过联合投资的形式，可以促进跨地区资源、交通、原材料等基础产业的发展。目前正在建设的京九、南昆铁路以及沿海省份与内地联合办电，建设方式实际上就是大型联合开发，各地区发挥各自优势，服务于共同利益，对各地区经济的普遍发展可以起重要作用。&
（1994年7月)106