国土规划与城市发展 谈谈跨省级行政区地域的区域规划时间： 2019-08-02信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月　作者：刘虹 张占仓　责编：qgy

区域规划是促进地区经济发展和制定、实施区域政策的重要手段。世界各国尤其是大国，中央政府都十分注重跨省级行政区地域的区域规划工作，这是一种介于全国和地方之间非行政区域的具有重要意义的区域规划，可以在相对较大的地域范围内综合分析影响发展的各种因素，制定出较为全面科学的发展规划方案。美国田纳西河流域规划、阿巴拉契亚地区规划、前苏联西西伯利亚地区规划、南高加索地区规划等等，都对解决几个行政区面临的共同问题和协调相互间的关系起到了重要作用。

我国80年代初期正式开展编制国土规划和地区经济发展规划，一开始就十分注意跨省级行政区区域规划工作。京津唐地区国土规划是国土规划工作的起步，随后又陆续展开了沪宁杭地区、攀西­­­——六盘水地区、湘赣粤交界地区、乌江干流沿岸地区、金沙江下游地区等多个跨省(区、市）地域国土规划。这些规划根据所规划地区实际情况，采取了不同的规划模式，积累了丰富的经验。

在地区政策制定和执行方面，跨省级行政区地域也是重要的政策地域单元。“七五”计划中，全国划分为东、中、西三大地带，分别提出了不同的发展政策。“八五”计划相对细化地将全金国划分为十个大的经济区，指明各个经济区不同的发展方向。正在编制的“九五”计划中，将根据近几年提出按照经济联系和打通开放通道的思路，以及面临问题的相似性，将全国划分为七个大的片区，即长江三角洲地区、闽粤沿海地区、环渤海地区、西南和华南部分省区、西北地区、东北地区和中部地区，研究各自的发展问题，这七大片部分已经编制出了地区经济发展规划，并经国务院批准，为地区政策的实施打下了好的基础。

跨省级行政区区域规划在我国经济规划计划体系中日趋重要，是和我国经济的快速发展和规模的迅速扩大分不开的。长期以来，地区经济的发展基本上是一个省一个省考虑的，通过各个省的计划，把全国生产力布局具体化，这种办法在经济规模较小、生产力发展水平还不高的情况下，还能够发挥指导地区经济发展的作用。近十五年来我国经济快速增长，每个省的经济都有了很大规模，经济模式也由传统计划经济向社会主义市场经济转化，市场逐步成为决定资源配置的主要因素，这样过去的办法就难以适应了。五六十年代我国虽也有过一些大的协作区，但那时的协作区是根据行政区域来划分的，实际上是在经济规模较小时，将几个省合起来作为一个行政区来考虑经济计划而已，难以按照经济合理和优势互补的原则来考虑生产力布局问题，现在在社会主义市场经济体制下，必须根据各个地区的资源条件、相互间经济联系和经济技术基础相似性，打破省级行政区界线在比较大的地域范围内来规划经济的发展。

跨省级行政区国土（区域）规划具有独特的性质，是因为它面对特定的地域，一般所说国土（区域）规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的全国的或一定地区范围内的国土开发整治和经济发展方案。跨省级行政区地域一般说来是因某些特定原因而划分出来的特定地区，如80年代开展区域规划工作中，以经济联系而划出的京津唐地区，以资源互补而划出的攀西一六盘水地区，以共性资源开发和共同脱贫致富要求而划出的湘赣粤交界地区等。近年来编制长江三角洲及长江著江地区规划是如何充分利用浦东对外开放特殊政策优势，促进长江三角洲地区对外开放，进而带动整个长江流域经济发展；西南和华南部分省区规划主要着眼于打通各省对外通道和省区间通道，促进对外联系和省区间联合；东北地区规划目的是为了解决该地区重型工业重组和者工业基地技术改造问题等等。这些规划表明跨省级行政区地域不是一个独立的行政地域单元与中央政府并无直接的行政从属关系。但跨省级行政区地域通常所具有的某些特定因素，如因某一资源在全国占有重要地位而构成全国性资源开发基地，因其巨大生产规模而构成全国性经济发展核心地区等等。因此从这个意义上讲，跨省级行政区地域区城规划是体现国家意惠在特定地域上对有限问题所做出的规划方案。

从目前我国的情况看，跨省级行政区地域的组成部分，各地区之间存在的是伙伴协作关素而非从属关系，各成员地区之间的经济联系是通过地方政府间协议和民间商业往来实现的，当然也有中央给予的某些政策和采取的措施，因此，跨省级行政区地域的基本特点是松散性和不确定性。从内部关系看，在跨省级行政区地域编制国土(区域）规划没有完整统一的发展方向和目标，没有固定的程序化的实施办法，只有通过协商编制方案，通过协商予以实施。由于跨省级行政区国土(区域)规划的上述两种特征，编制这类规划的方法有两种：第一种是中央政府主管宏观经济发展的业务部门出面组织编制，根据全国经济发展的长远设想，对该地域的某些问题进行规划研究，提出方案，经国务院批准成为政府指导该地域发展的法律性文件。第二种是相关省之间的某些松散型经济联合组织协商编制的规划，如以南京、武汉为中心的经济协作组织所编制的以南京为中心和以武汉为中心经济联合区地域发展规划等就是这种性质的。

跨省级行政区区域规划所要解决的任务和规划内容与一般国土（区域）规划也有很大的区别。它无力也不应去解决地域范围内所有的规划问题，不能替代各地区规划。跨省级行政区国土（区域）规划所应解决的是具有全国意义的重要资源开发、重大建设项目、重大国土整治工程和省级行政区共同面临的、需要通过规划来协调的问题和矛盾。因此跨省级行政区国土(区域）规划是从若干主要问题、主要矛盾入手，通过全面调查研究，综合分析，提出解决问题的规划方案，因此是一种问题型规划。

在跨省级行政区国土(区域）规划编制工作中，必须坚持抓住主要矛盾，解决主要问题的原则，切忌套用一般规划“大而全”的模式，抓住主要问题是编制跨省级行政区国土(区域)规划的主要原则。所谓主要问题和主要矛盾，因地因时而有所不同，它决定于不同规划地域国土资源和经济发展的客观情况。西南和华南部分省区规划主要抓住打通对外通道问题；西南大部分地区处内陆边睡，缺少出海口，急需打通与国际市场和东部经济技术发达地区联系的通道；东北地区规划主要是要解决老工业基地改造问题。在攀西——六盘水地区综合开发规划中，根据这一地区煤与铁、硫与磷、水力与煤炭等资源互补和经济发展受制于交通运输条件等地域特点，重点抓住了以内昆线为主的交通运输，以攀钢二基地为中心的钢铁，以水力、煤炭开发为主导的能源，以硫磷配套开发为特色的化工等产业建设与布局问题，进行调查研究和分析论证，提出了交通先行联合开发建设能源、钢铁、重化工基地的规划方案。湘赣粤交界地区国土规划根据交界区三地市均有丰富的有色金属资源和普遍存在脱贫致富迫切要求的特点，重点研究开发山区农林资源和有色金属资源等问题，提出了建设几个各具特色的有色金属开发、治炼加工基地的方案。协调了有色金属采冶中存在的各自为政、彼此矛盾的问题。由此可见，跨省级行政区区域国土规划没有固定的模式，不需要对所有行业部门都进行分析研究。需要的只是在深入了解全地域实际情况基础上，对具全国意义的跨省级行政区的重大问题进行规划论证。

处理好国家利益与地方利益的关系是跨省级行政区国土（区域）规划的一个核心问题。保证国家利益同时兼顾地方利益是规划的第二个重要原则。跨省级行政区国土（区域）规划必须以保证国家利益为前提，统筹安排，照顾各方面的利益。例如山西能源基地承担着全国煤炭基她的任务；长江上游、黄河上游是全国的水电基地；沪宁杭、珠江三角洲、京津唐地区是全国秉要的经济核心区。各地区国土开发必须服从国家的总体安排。在确保国家利益的同时还必须充分照顾到地方利益。一是对某些不需要特殊加工的资源，除满足国家对资源的需要外，应适当留出部分满足地方发展该项资源加工工业的需要。二是国家项目布局要与地方建设项目相结合，通过国家重点项目的建设带动地方相关产业。三是解决资源开发带来的环境问题，防止出现国家拿走资源、环境破坏留给地方的现象。

目前各地相互间经济关系中，资源原材料产地与加工基地之间普遍存在着矛盾。解决这一矛盾主要是依靠市场的调节作用，实现资源的合理配置，同时应制定适当的引导政策。引导政策的制定应考虑：一是技术效益。如果加工基地具有先进的加工技术，可获得良好的经济效益，同时资源产地又不具备采用先进技术的条件，就应充分利用加工基地的优势发展加工工业。二是增量调整。在资源产地和加工基地之间技术水平相差不多的情况下，则既考虑加工工业分布现状，又照顾到资源产地的经济利益。三是分散与集中相结合即分散供给的原料资源如群众办矿、农副产品等资源应在本地加工，大矿为大型加工企业服务，可使国家和地方利益都得到保证。

编制跨省级行政区区域规划，还必须根据新的市场经济体制的要求，牢固树立市场观念、竞争观念。对区域发展所面临的区域内部市场、国内市场和国际市场进行充分地研究。分析研究国内市场和国际市场，可以更为清晰地认识区域优势。因为从某种意义上讲，优势就是市场竞争能力，而且优势是会转化的，需要在比较中才能正确认识。发展优势产业才能在市场竞争中处于主动地位，才能占领市场。对外开放，扩大对外贸易，改善投资环境，吸收外资，开展国际经济技术合作，拓展国际市场，是新形势下经济发展的重要途径，必须要放在区域规划的重要位置上。区域内各省的市场容量相对较小，如果仅仅局限于一个省的范围，发展就会受到很大限制。统筹规划并形成共同市场，市场容量将会大大扩大，经济发展的潜力和资源、区域优势的互补性就会充分发挥出来。因此，必须采取开放经济政策，打破地区分割和地区封锁，打通各省之间经济联系，联合起来培育共同的商品市场、劳动力市场、资金市场、技术市场等，以形成合力，增强区域整体的竞争能力。  &                 

（1994年8月）·109·