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国土规划与城市发展 国土规划的几个有关问题时间: 2019-08-09信息来源:中国环境科学出版社 1995年12月 作者:方 磊 责编:qgy

搞好国土开发整治和把国土开发整治好好管起来,是80年代初党中央、国务院作出的一项关系国计民生和国家长远发展的重大战略决策,也是我国社会主义现代化建设的一项重大任务。十几年来各有关部门、各地区在国土开发整治方面做了大量的工作。取得了较好效果实践证明,这项决策是完全正确的,同时,决策本身也得到不断深化和完善,一套具有中国特色的国土开发整治政策已经初步形成,国土开发整治活动逐渐步入了法律化、制度化的轨道。


一、关于国土规划的性质、任务和作用


根据国务院国发[1985]44号通知的要求,在我国普遍组织编制了不同层次的国土规划;在编制《全国国土总体规划纲要(草案)》的同时,还编制了7个重点地区的国土规划。据不完全统计,截止1991年底,全国有22个省区市和6个计划单列市完成了本地区的国土规划。200多个地市州、600多个县市编制了相应的国土规划。此外,组织研究了京津唐、沪宁杭地区的国土规划思路;组织修订了长江、黄河、珠江、海河、淮河、黑龙江以及松花江、辽河等流域的综合并发规划;组织编制黄土高原水土保持、全国土地利用、城镇布局、海洋综合开发、全国环境整治、全国治沙工程等专项国土规划。通过大量实践,对国土规划的性质、任务、作用有了比较一致的认识。

1、国土规划的性质

纵观世界各国,特别是德国、法国、日本、韩国等一些发达的资本主义国家,都十分重视国土规划,把国土规划作为一种手段,对经济进行宏观调控。可以说,国土规划是市场经济的产物,是市场经济发展的需要。几年来的实践也说明,国土规划是社会主义市场经济体制中不可缺少的一项重要工作。综合经济部门的工作重点要转到加强宏观调控上来,国家计委要实现向宏观调控职能的转变,就应该把国土规划作为一项重要工作来抓。应该指出的是,在计划经济的体制下,计划直接管理的领域相当大,其他宏观调控的手段就显得弱软无力。宋平同志说“编制国土规划是计划体制改革迈出的重要一步”。可见当时对国土规划的重视程度和编制国土规划的艰难性。随着经济体制改革的深入,市场在国民经济运行中的作用越来越大,在这种情况下,运用宏观调控的手段对经济运行进行指导就显得非常必要了。这也是近年来象广州、上海等大城市也抓紧完成国土规划的原因所在。

从性质上说,国土规划是长期规划的一种,属于国家的指导性规划。1986年9月,宋平同志在全国国土总体规划纲要讨论会上指出:“搞好国土开发整治规划,是我国经济和社会发展进入新的历史时期的客观要求”,“总的来说是为了协调好经济发展与人口、资源、环境之间的关系。”众所周知,市场机制最大的缺陷是难以调控社会经济发展的公平与效率的问题,长期利益与短期利益的问题,局部利益与全局利益的问题,以及经济发展与国土保护的问题,而这些都需要通过国家的干预来实现,国土规划正是这种国家干预的一个有效手段。

经过几年的实践和借鉴国外的经验,我国国土规划已经形成了自己的特包,发挥了积极的作用。随着国民经济的发展,国土规划的内容也有调降,目前组织编制的以对外开放和发挥区该优势、促进共同繁荣为主要内容的区域经济规划,把国土规划工作推向了新的深度和广度;读国家的经济发展和区域经济发展更好地结合起来了。党的十四大报告提出,在宏观调控上要把当前利益与长远利益、局部利益与整体利益结合起来。国土规划正是遵循这样的原则,对国土资源的开发利用、生产力的合理布局、国土的整治保护进行统筹规划,发挥其宏观调控作用。这些工作,都带有贯彻落实国策的性质,是高层次的、全局性的和战略性的工作,应该得到进一步的加强。

2、国土规划的任务

从深化改革来思考,国土规划的内容、方法和实施方面也要“换脑筋”,要有一个全新的思路,要根据发展需要进行调整。具体来说,国土规划的主要任务如下。

(1)资源的总量调控和合理利用。运用计划的手段进行总量调控是比较有效的。耕地、森林和水等资源的保护,很难设想可以通过市场机制来实现。耕地和森林对一个国家特别是人多地少林少的我国来说,其重要性是毋庸赘言的,但耕地、森林所能创造的价值用货币来计算是有限的,因此耕地很容易被肯出高价的非农业建设工程所占用;相反,资源合理利用的目标则应该更多地通过市场和法律来达到,以防止资源滥用的浪费。

在资源开发利用方面,我们已经取得了很大的成绩,但是从总体上来看,我国资源开发利于的管理应该得到进一步加强。一方面要按照社会主义市场经济体制的要求,把资源核算纳入国民经济核算体系,建立资源核算制度,充分发挥市场机制对资源开发利用的作用;另一方面要通过国土规划,确定资源开发利用的目标和资源开发、利用、保护的政策措施,并搞好资源信息的动态服务,以利于对资源的总量实行宏观调控。

(2)生产力的合理布局。生产力布局关系到宏观经济的许多方面,主要是全国生产力的有效利用、资源的合理配置;各地区的经济结构和分工与协作;全国经济发展的公平和效率;生态环境的保护等等。生产力布局一旦形成,就很难在短时间内改变,或者就根本不能改变。合理的生产力布局,可以长期受益,反之则后患无穷。

生产力布局是一项非常重要和复杂的系统工程,生产力布局与投资的方向、结构、规模有很大的关系。由于我国投资来源和投资决策正在向多元化变化,国家所能直接安排的投资比重越来越少,经济在空间上盲目发展的因素增加了。因此,通过搞好生产力的合理布局来引导投资决策就显得更加必要了。

生产力布局涉及到国家、地方、企业和个人的利益分配,因此决不是一件容易办到的事,但是协调这方面的矛盾是国家职能所在,是不能回避的。国家应该在发挥市场基础性作用的同时,通过制定规划来实施宏观调控,促进全国生产力的合理布局。生产力布局规划是多角度、多层次的,生产力总体布局是国土规划的主要任务,其目的:一是要明确各地区的分工,充分发挥各地的比较优势;二是要为加快经济发展和社会化生产、规模经济创造空间条件;三是要为企业、条条、块块在考虑布局时提供决策依据,避免或减少盲目性。全国生产力总体布局的主要任务,是要明确生产力布局的主轴线、重点开发地区和重大工理措施。比如沿海、沿江、沿边开放开发的战略构想,长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等重点地区的开放和开发,长江三峡水利枢纽、南水北调、西煤东运新铁路通道、千万吨级钢铁基地等跨世纪特大工程,都是全国国土规划所要研究的问题。

(3)国土的整治和保护,国土整治和环境保护,是世界各国都作为国策予以重视的问题。我.国国土整治和环境保护的工作取得了很大的成绩,但是从总体上来说,我国国土资源和生态平衡遭受破坏的情况还相当严重,自然灾害频繁,再生资源迅速衰减,这些都已成为我国经济发展的重太障碍:至令,我国大江大河的防洪、水土流失和土地沙漠化的防治都没有得到根本性的解决,气象灾害、地质灾害和海洋灾害也时有发生,三废污染非常严重,并有从点到面发展的趋势:可以说,我国每一块国土部有程度不同的整治任务,每一个空间都应该得到进一步有效地保护。

经济发展、国土整治和环境保护是相互关联的问题,单方面考虑肯定会顾此失彼,甚至造成恶性循环。然而,我国国土整治和环境保护还基本上是分散进行的,既缺乏综合管理,又没有总体的统筹规划,整治国土和控制环境恶化的任务相当艰巨,实现生态系统的良性循环、城乡环境清洁、优美、安静的远景目标还没有整体的措施。

国土整治和环境保护是一项巨大的系统工程,而且社会效益、长远利益往往大于经济效益和眼前利益。因此在这方面企业和生产者的行为,也很难通过市场来引导或得到约束,国家兵能通过规划和强制性的措施来达到目的。

国土规划的特色之一,是注重国土整治和环境保护,这也是各国重视国土规划的一个重要原因。随着市场经济的发展和企业自主权的不断扩大,国家就应该在整治国土和保护环境方面负有更大的责任,采取更为有效的宏观调控措施。

3、国土规划的作用

国土规划比较全面地阐述了区域社会经济发展的自然条件、经济基础、社会经济发展的现状和问题、地区优势和限制因素以及未来发展的方向。通过编制国土规划,进一步加深了国情、省情、市情的认识,促进了经济优势的发挥和制约因素的转化,改变了人们对区域开发的传统认识,对各级政府研究问题、进行宏观决策起到了重要作用。

国家计委组织编制的《全国国土总体规划纲要(草案)》提出的观点和内容,对部门和地区的规划和开发建设起到了宏观指导作用。许多省区市编制的国土规划,在发展思路、优势资源开发、区域经济发展方向、社会经济发展目标、生产力布局框架、主导产业和重点开发区的选择、环境治理目标、重大建设项目等方面,为制定地方国民经济与社会发展十年规划和“八五”计划提供了重要的基础和依据。如江苏省国土规划提出的“依托沿江(长江)沿海,大力开发建设陇海线(江苏段)和大运河两岸,带动全省腾飞”的发展战略,代替了江苏省过去提出的“开发苏南,带动苏北”的发展战略;山东省国土规划提出的“开放鲁东,开发鲁西,强化鲁中,振兴山东”的开发部署,代替了“发展沿海,开发胶东,带动全省”的发展战略;又如,山西省吸收了国土规划中提出的“依托中部,开发两翼”的开发战略;四川省吸收了国土规划的布局思想和粮食基地建设等重大建设项目;湖北省国土规划提出的重大开发建设项目全部进入了“八五”计划和十年规划中。许多业务部门编制的行业规划,吸收了国土规划中对行业规划提出的要求和原则。如在《长江流域综合开发规划要点》、《东北北水南调规划》、《全国土地利用规划》和各地区的专项规划中都得到充分体现。

此外,通过编制跨地区的国土规划,使各有关方面认清了地区资源优势和发展条件,较快地做出了建设项目的安排,加快了地区经济的发展。如金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区的加速开发,就是在相应的国土规划工作的基础上推动的。

国土规划还丰富了国民经济与社会发展中长期计划的内容。多年来,我国国民经济与社会发展中长期计划比较注重行业的发展,不够注重地区优势的发挥。国土规划从宏观上对地域开发的方向重点,布局规模,做出了总体安排,实现了经济发展的条块结合,对于发挥地区优势,避免重复建设,改善生产力布局,调整产业绪构起到了重要作用,谢补了传统国家计划的不足。


二、关于我国区域发展的战略


在过去几十年的实践中,在区域经济和生产力布局方面,曾取得过许多成就和经验。但有孩中,也有过不少失误和教训,总结这些经验,成理论上认识我国经济的发展战略和指导思想,有利于我们制定、实施区城发展战略,实现本世纪末和下个世纪初的宏伟战略目标。

1、均衡和非均衡发展战略

建国以后到1987年的30年间,我们过分强调均衡与布局原则,因而没有正确地处理好东部沿海地区和中西部地区如何协调发展的问题。均衡与非均衡布局实际上往往是公平与效率问题在空间上的反映。均衡与非均衡并不是绝对矛盾的,而是对立统一的,正如公平与效率的对立统一一样。公平与效率在一定时期可能表现为相互矛盾,但从长远来看往往又是统一的,公平能促进效率,效率反过来又能促进公平。

在现实经济中,一国之内各区域经济总是呈现出非均衡增长的特征,在区域间相互联系的发展过程中,一些区域比另一些区域以更快的速度实现经济增长。相应地,作为国家经济发展战略,对地区经济采取倾斜式的非均衡战略,是以国家经济总体上最优增长为目标,促进重点区经济增长,以重点带动全面,从而实现区域间先后有序的持续经济增长的战略。它既是区域经济增长过程中必然出现的客观现象,也是人们借以促进国家经济最优增长的经济发展战路,建立社会主义市场经济体制,实行一部分地区一部分人先富起来和最终达到共同富裕的政策,是英明之举,有利于各地区在公平竞争条件下的协调发展。

2、三大地带发展战略

经过几十年的建设与调整,旧中国遗留下来的生产力畸形分布格局有了极大的改变,生产力布局已经展开,但地区经济发展不平衡的状况仍明显存在。“七五”计划提出了正确处理我国东部、中部、西部三个经济地带的关系,充分发挥它们各自的优势和发展它们相互间的横向经济联系,逐步建立以大城市为中心的,不同层次、不同规模、各有特色的经济区网络的经济建设和战略布局方针。加速东部地区发展,同时把能源、原材料建设的重点放在中部地带,积极做好进一步开发西部地带的准备,根据国民经济发展的总要求和我国对外开放的需要,“七五”计划时期,我国贯彻沿海地区发展外向型经济的战略,办好经济特区、开放城市和开放地区的发展规划,使我国对外开放前沿阵地的作用更好地发挥出来。

三大地带的划分基本上符合我国的实际情况,实施这个战略,对各地带经济发展起到了一定的导向作用,也能避免“遍地开花”和“齐头并进”的老路子,大大提高宏观的经济效益。

党的十四大报告进一步指出,“应当在国家统一规划指导下,按照因地制宜、合理分工、各履所长、优势互补、共同发展的原则,促进地区经济合理布局和健康发展。东部沿海地区要大力我展外向理经济,重点发展附加值高、创汇高、技术含量高、能源和原材料消耗低的产业和产品,多利用一些外国资金、资源,求得经济发展的更商速度和更好效益。中部和西部地区资源丰高语边地区还有对外开放的地缘优势,发展潜力很大,国家要在统筹规划下给予支持。这些地糖马根据市场经济的要求,加快对内对外开放的步伐,加快基础建设,促进资源的合理开发利期,努力发展优势产业和产品,有条件的地区也要积极发展外向型经济,以带动整个地区发展。”按三大地带划分的东、中、西部开发诚略,是区域经济发展的最高层次划分和战略,也是发最区域经济最根本的原则和目标。对研究、制定各地区的国土规划,安排地区之间的经济联系,在相当长时间内将发挥重要作用。


三、关于我国重点布局地区


三大地带的划分及其战略是对我国地区经济发展水平空间差异的一种总体上的认识,它反映了东中西之间的梯度性差异。但是,在各地带内部,不同地区之间也存在着差异和梯度,有时,这种地区间差异甚至超过了地带间的差异。换句话说,在东部沿海地区,广西、海南等省区的经济发展水平相对较低,而中部和西部地带,也存在某些经济发展水平较高的省区(或地区)。因此,仅按三大地带来认识和确定发展战略是不够的。必须在划分三大地带的基础上,进一步根据各地区的资源条件、经济发展水平和潜力、交通运输条件和地理位置等等因素,选择有效的开发形式和开发战略。全国国土总体规划纲要提出了开发布局的轴线和重点开发地区,基本反映了目前和今后一定时期内的国土开发和生产力布局的重点。

1、开发轴线

对我国生产力布局的主轴线,《全国国土总体规划纲要(草案)》明确是沿海、长江和陇海、兰新线结合的“n”字型态势,即2000年前后,我国生产力布局要以沿海、沿(长)江、沿黄(河)为主轴线,结合陇海、兰新、京广、浙赣——湘黔、太焦——焦枝、哈大铁路沿线地区等二级轴线,构成我国国土开发整治总体布局的基本框架。轴线开发的设想,已得到广泛的认可,并逐步得到实施。

(1)沿海轴线。东部沿海地带大部分地区地理位置优越,经济发达,科技先进,具有较好的开发条件。东部海岸线长达18000多公里,有众多的港口,吞吐能力已达4亿多吨,初步预测到2000年将达到6~7亿吨。沿海尚有可供开发利用的滩涂130多万公顷。铁矿、石油及有些矿产资源也较丰富或具有较好的开发前景。近10多年来,沿海地区经济得到了较快的发展,并已经形成经济特区一沿海开放城市一沿海经济开放区的对外开放格局。要充分利用这些有利条件,发展外向型经济,积极参加国际交换与竞争。加快基础设施建设,在条件较好的港口地区发展能源和原材料工业,逐步形成若干新的港口城市,与原有城市共同组成沿海经济发展轴线,对全国经济发展具有重要意义。

(2)沿江轴线。长江干流是沟通我国东部沿海和中、西部内陆地区的重要通道,具有进一步开发的优越条件。从四川攀枝花市到上海的3590多公里沿江地带,水资源丰富。长江年径流量近1万亿立方米;水能资源富集,可开发的水能装机约9000万千瓦;通航条件好,干流通航里程达3000多公里;沿江矿产资源丰富,蕴藏量大,铁、铜和天然气等资源在全国占有重要地位;太湖流域、巢湖地区、鄱阳湖地区、洞庭湖地区、江汉平原都是我国重要的农业和商品粮基地;在本世纪内,有重点地开发沿江的水能、矿产资源,充分利用长江黄金水道的航运优势和中外两种资源,布局一批大耗水、大耗能、大运量工业,形成上海——南京——武汉——重庆等城市为中心的沿江经济走廊,以加强上、中、下游经济区的横向联系,实现东、中、西三大地带的资源、技术、经济优势互补,改善我国生产力布局。

长江三峡水利枢纽工程是沿江轴线开发的重要内容,兴建该工程具有巨大的经济效益。由于工程地理位置优越,防洪库容大,可控制100万平方公里左右的流域面积,通过补偿调节,能够不同程度地控制各种类型的洪水,是根治长江中游洪水灾害的根本性措施。工程建成后,年发电量可达800亿度以上,可替代4000多万吨的发电用煤,而且接近用电负荷中心,可以大大减轻北煤南运的压力和缩短西电东送的距离。三峡水库回水可达重庆,可以有效地改善长江上游航运条件,提高宜昌以下的通航能力。工程建成后,还将有效地促进沿江产业带的发展,改善我国生产力的地区布局。总之,长江三峡水利枢纽工程对我国经济建设和国土开发整治的全局都具有重大影响。

(3)沿黄轴线。沿黄河地带是我国能源富集地区,开发条件较好。黄河上游可开发的水能资源约1000万千瓦,到目前已形成330万千瓦装机能力。上、中游地区煤炭资源丰富,是我国目前最大的煤炭基地,煤炭保有储量占全国的78%左右。下游地区是我国石油的重要产区,胜利、中原两大油田的探明储量占全国的1/4左右。此外,该轴线地带的铝土、铅、锌、铜、轴、稀土等在全国也占有重要地位。进一步开发这一轴线的能源资源,对缓解我国的能源供应至关重要。

自“五五”以来,我国一直重视沿海地区的经济发展,在资金的投入上和政策上都给予重视。80年代更提出了沿海地区经济发展战略,沿海轴线的意义在经济发展战略中得到了充分的体现。90年代以浦东的开发开放和长江三角洲的经济发展为龙头,带动整个长江流域的经济发展。以开通第二大陆桥,开发黄河上游资源富集地区,促进黄河流域的发展,都说明生产力布局正在按沿江轴线、沿黄轴线展开。

2、重点开发区

全国国土总体规划纲要中提出,本世纪内我国要重点开发19个地区,主要包括以下几种类型:①经济比较发达。在实现本世纪末翻两番战略目标中担负着较重任务的地区,包括京津唐地区、沪宁杭地区、辽中南地区、以武汉为中心的长江中游沿岸地区、山东半岛、哈尔滨一长春地区;②具有全国意义的能源和矿产等资源开发区。包括以山西为中心的能源基地、攀西一六盘水开发区、红水河水能矿产开发区、以兰州为中心的黄河上游地区、充腾一两淮能源开发区、乌江干流沿岸地区。重庆至宜昌的长江沿岸地带;③在对外开放中有特殊意义的地区。包括珠江三角洲、闽南三角地区、海南岛;④资源比较丰富但经济相对薄弱的边远地区,包括乌鲁木齐一克拉玛依地区、湘赣粤交界地区、澜沧江中游水电有色金属基地,在我国国力有限的情况下,首先集中开发建设这些重点地区,对加速我国经济的发展,扩大对外开放,繁荣全国经济都有重要意义。

上述19个重点开发区分布在全国29个省、区、市,总面积132万平方公里,人口约3.5亿,占全国土地面积的13.7%和人口的31.8%。在19个重点开发区中,有14个在东部沿海和长江、黄河构成的主轴线上,体现了全国总体布局的构想。

通过三大经济地带、开发布局的主轴线和开发布局的重点地区,可以逐步理清我国宏观生产力布局的框架。这样的布局设想,是希望通过区别不同地区情况,集中力量加快一部分地区的发展,通过先进地区的带动,促进全国经济总体的最优增长。


四、关于国土开发整治工作的方向


改革开放以来,我国地区经济的运行和管理机制发生深刻的变化,地区经济发展的自主权不断得到扩大,自我发展能力不断提高,已逐步成为国民经济增长的主要动力。但是,在地区络济迅速发展的同时,其本身所存在的一些矛盾也逐步暴露出来,比如重复建设,自成体系,搞“小而全”的“诸侯经济”;相互攀比,盲目发展,遍地开花,不讲规模经济效益;互设壁垒,相互封锁,地区间缺乏正常的经济交流;地区间经济发展的差距扩大,带来了一系列社会问题等等。这些问题已经成为影响我国国民经济正常运行的重要因素。这就要求我们必须从“全国一盘棋”.出发,针对地区经济发展中的问题,研究各地区的优势特点、限制因素、发展方向、发展重点以及各地区间的经济互补性,制定地区经济战略和规划,促进区域经济一体化格局的形成和全国经济的协调发展。作为宏观调控重要手段的国土并发整治工作,今后将涉及更为广泛的领域,肩负的任务将更为艰巨。

(1)研究制定区域发展规划,促进全国的协调发展。在宏观经济运行体系中,开展区域经济发展规划,有助于弥补国家宏观调控管理上的缺陷,有利于发挥中央和地方两个积极性,有利于打破行政封锁,促进社会主义市场经济的发育。对于充分发挥地区优势,改善国民经济的区域结构,对于扩大沿海地区开放,加快内陆地区的开发建设,都具有重要意义。区域经济规划的重点是,统筹规划区域的交通运输通道和通信网络;统筹规划区域的基础工业建设;统筹调整产业结构;统筹规划重点建设开发区和对外开放格局。

(2)强化国家对自然资源的管理,搞好资源供需的总量平衡,促进资源的合理开发和有效保护。

(3)重视生态环境的保护,积极参与减灾工作。

(4)把以工代娠和国土整治有机地结合起来,探索具有中国特色的反贫困道路。

(5)推动地区间的横向经济联合和协作,改善全国的区域经济结构。&



       (1993年7月)100