您现在的位置:首页>中国系列 > 《2010年全国国土总体规划的基本思路和若干重大问题》研究(1994年12月)
国土系列连载

《2010年全国国土总体规划的基本思路和若干重大问题》研究总报告 前言 一~三时间: 2019-08-15信息来源:国家计委国土规划研究所 1994年8月 作者:国土所课题组 曾澜负责人 责编:qgy

前 言



国家计委根据国务院的要求,于1985—1990年编制了以2000年为基本规划期限的《全国国土总体规划纲要》(草案)(以下简称《纲要》)。本课题是国家计委国土地区司1993年为编制新一轮《全国国土总体规划纲要》而下达的前期研究项目。今年,国家计委决定编制《2020年全国国土总体规划纲要》,本报告为其中2010年阶段规划内容服务。课题成果包括总报告和16个专题报告。  

2010年以前是我国改革和发展极为关键的时期,国土开发面临着机遇和挑战并存的国际国内环境。根据党中央的战略部署,可以预见这一阶段我国经济将保持持续快速增长,进一步缩小与发达国家的差距;将基本完成新旧体制转轨和产业结构的调整、升级,向现代经济结构过渡,与国际市场接轨,实现国民经济工业化、市场化、国际化,跨上我国经济社会现代化过程中十分艰巨的一个台阶;与此同时,需要解决大批农村剩余劳动力向第二、三产业转移的历史课题,将进入我国城市化速度最快,建立城镇新格局的时期。而这一时期又是我国人口、资源、环境压力最大,地区发展方面矛盾集中的时期,需要解决人口膨胀、资源短缺、环境污染和地区间贫富差距加剧扩大等一系列发展中的重大矛盾。

面对如此宏伟的前景和巨大矛盾,需要在《纲要》的基础上,根据改革和发展的新形势制定新一轮国土总体开发规划,为国家制定国民经济和社会发展的长期规划,开展宏观调控提供依据。  

本报告在广泛吸收以往一系列研究成果和综合本项目的专题报告和广泛吸收委内外专家意见的基础上,围绕2010年以前全国国土总体规划中的若干重大问题开展了综合研究。报告着重从改革开放以来国土开发的新格局和“十四”大确立在我国建设社会主义市场经济体制的新形势出发,根据国土开发的现状、存在的突出矛盾和面临的国际、国内条件,提出未来16年全国国土总体开发整治的基本目标任务。探讨了这一时期我国国土开发地域的总体布局框架,包括对沿海、沿江、沿边和内陆四个具有不同区位特征的地带,沿海、沿长江、陇海-兰新沿线三条重点开发主轴线,七个跨省级行政区的综合经济开发区的发展目标和分工进行了分析研究;提出了13个重点开发的经济核心区和7个重点能矿资源开发区的布局意见以及若干“特殊地域”的设置思路。对主要国土自然资源的可供性,利用国外资源的可能性进行分析研究,探讨了主要基础产业和基础设施的布局思路和发展方向。在分析这一时期生态环境的发展趋势和国土整治条件的基础上,提出了国土整治与环境保护的重点和目标。着重从农村剩余劳动力转移的需要出发,对这一时期我国的城市化目标、途径和城市布局思路进行了分析。并针对当前国土开发中存在的问题提出若干对策建议。


一、  国土开发的现状和问题


(一)改革开放使我国国土进入了高速开发和全方位开放的新阶段。  

1、国土开发规模达到了空前的水平。

1979-1992年,我国GNP平均年增长速度9%,各地区经济分别在原有的基础上实现了不同程度的跨越,伴随着经济的持续飞速发展,国土面貌正在发生日新月异的变化。沿海地区通过大量吸引外资和引进先进技术,经济发展、产业更新和基础设施建设取得的成就令世界瞩目。内陆地区与沿海地区相比虽然存在较大差距,但以资源开发和转换为主要特征的经济建设也取得了较快发展;以铁路、水运以及边贸口岸建设为主的基础设施也大大改善了中、西部地区的国土开发条件。自然资源的开发规模和速度达到前所未有的水平,包括80年代建设的5大防护林体系在内的累计人工造林面积已达3300万公顷,居世界之最;一系列重点交通运输、通信建设和三峡工程、“南水北调”等跨世纪水利工程已开始实施和筹备。国家的经济实力和综合国力大大增强。经济发展的同时,人民的生活水平和文化素质也有了一定的提高。

2、对外开放的扩大使国土开发格局发生了重要变化。

80年代以来,实行了以沿海地区开放开发为重点的政策,使沿海地区,特别是东南沿海经济在80年代迅速崛起,带动了全国的经济发展。进入90年代,以上海浦东为龙头的长江三角洲和长江沿江地区开放开发为起点,一批沿江和毗邻的内陆城市、陆地边境城市相继被批准对外开放,实行沿海开放城市的政策。至1993年底,全国直接对外开放的城市已有339个,县(市)919个,对外开放正由沿海向沿江、沿边和内陆推进。凭借改革开放的动力,区域经济取得了前所未有的发展。计划经济体制下封闭分割的开发格局开始被突破,我国国土全方位开放和全面开发的新格局已初见端倪。这一具有历史性变化的新格局将对下世纪我国国土开发的总体布局及其思路产生重要影响。

3、改革的深化使国土资源的配置机制正在发生根本性的变化,国土规划工作有了重大进展。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立,市场逐渐成为资源配置的基础,国土开发活动逐步突破传统产品经济模式的种种束缚,开始面向全国、面向世界两个市场和多种经济主体,大大提高了资源配置的效率和效益,也对国家的宏观管理提出了新课题。在新体制下,为了保证国土开发的合理布局,提高开发的整体效益,实现资源的合理利用和环境的有效保护,迫切需要转变政府职能,改革国家宏观调控的方式,即由以计划手段直接调控为主转为以经济和法律手段间接调控为主。适应这种需要制定和实施全国国土综合开发规划的工作被提到了议事日程。1985年,经国务院批准国家计委组织各地、各部门完成了以2000年为基本规划期的《全国国土总体规划纲要》(草案)。此后,20个省、自治区、直辖市先后制订了各自的国土规划。近年来,从为内地打开对外开放通道,加强区域合作,扩大开放开发,积极参与不同层次的国际区域经济合作、交流出发,国家计委又相继组织编制了西南与华南部分地区、珠江三角洲地区、长江三角洲及沿江地区、西北地区、环渤海地区、东北地区、中部地区七个区域综合经济发展规划。实践表明:尽管目前我国国土规划的立法工作相对落后,国土规划在我国计划体制中的地位和作用及其与相关计划之间的关系尚未通过立法予以明确界定,但国土规划在我国经济建设和社会发展中的重要作用已开始被认同:全国国土总体开发规划、省(自治区、直辖市)以下的地区国土开发规划体系及其相应的管理体制的雏形正在形成;全国和大区域的国土综合开发规划在实际工作部署中已作为国土资源合理开发利用、经济建设总体布局、环境综合治理的高层次、综合性的指导性规划,成为各行业和各地区编制专业性和地区性发展规划的重要依据。

(二)存在的主要问题和突出矛盾

国土开发在取得巨大成就的同时,面临着四个比较突出的矛盾和问题:

1、人口、资源、环境形势日趋严峻。

人口压力大、新增人口数量大、人口老龄化加速制约了经济发展;劳动力的整体素质低,不能适应经济发展和产业调整的需要;剩余劳动力数量庞大(占劳动力总数的17%),文化水平低,就业和生存压力很大。

自然资源短缺和浪费并存,破坏严重,衰竭加速。开发利用水平普遍低于世界平均水平。突出的矛盾是能源和水资源短缺,开发利用中浪费严重,消费结构不合理;耕地资源不足,数量锐减,质量下降;主要矿产的后备资源不足,铁、铜、铬、钾肥等原材料矿产短缺,进出口逆差迅速增大,以控制国际市场的优势矿产资源加速耗竭,优势地位已经动摇;森林资源质量下降,用材林的成熟林蓄集量大幅度减少,可采资源已濒于枯竭。  

环境污染严重,生态环境日趋恶化,并呈发展趋势。其中以大气污染、酸雨危害、水土流失和沙漠化加速的问题影响最大。

2、地区发展差距过大,国土开发的整体效益不高。

地区间贫富差距过大,并有加速扩大的趋势。东部沿海地区与中西部内陆地区的相对差距表现为:社会总产值由1979年的1:0.85变为1990年的1:0.71;国民收入由1:0.92变为1:0.84;人均国民收入由1:0.64降至1:0.59。东部地区又有南北差距加大之势:东南沿海的超速增长和北方老工业基地的相对停滞并存(见表1)。  

1       东、中、西三大地带国民收入增长速度

 

东部

中部

西部

1953--1978

6.75

5.22

5.60

1979--1989

8.64

8.44

8.50

1990--1991

11.10

4.06

7.75


地区间产业结构低水平趋同明显。据有关研究资料,对1989年度28个省(区、市)40个工业行业的产值结构计算,得出的反映同构化的工业结构“相似系数”高达0.87,而反映地区结构特色的“专业化系数”却很低(0.243)。而且这种趋同是在低技术层次上或“虚高度化”上的趋同,造成整体经济效益不高,资源宏观配置效果不理想,以1980年全国工业“经济效益综合指数”为1,则1992年只有0.599。

3、基础设施薄弱,基础产业发展滞后。

基础设施和基础产业已成为制约国土开发与经济发展的“瓶颈”,远不能适应发展市场经济体制和全方位对外开放的基本需要。交通、通信、水利和城建等基础设施无论在数量上还是质量上较发达国家差距很大,且分布极不均衡。  

4、城市化发展滞后。

80年代,我国城市化水平由19%上升为26%,提高7个百分点,仅为世界上这一经济发展进程国家平均城市化水平增长幅度的一半。与同等收入国家的平均城市化水平相比,1980年我国较之低6个百分点;而1990年要低7个百分点。

(三)对今后发展的启示

综上所述,改革开发以来,我国国土开发取得的举世注目的成就和存在的不容忽视的问题表明:

第一、我国的国土开发已进入新的阶段,国土总体规划需要有新思路。就是说,我国的国土开发已突破了传统计划经济体制下封闭、僵化和不顾效益的发展,转为开放、搞活和效率优先,兼顾公平的发展,国内外市场正逐步成为国土资源配置的基础。实践表明,这种转变符合我国国情和目前的经济社会发展水平,促进了国土开发的进展,但也需要解决新形势下提出的一系列新问题。

第二、从我国的国情国力和所处的发展阶段出发,国土开发必须强调走资源节约,提高效益的道路。这是因为我国的人口、资源、环境形势已相当严峻,又处于重化工业需要大发展和城市化加速阶段,这一阶段的特点将是资源消耗数量大和环境影响较重,因此必须采取相应对策,才能避免走西方发达国家“先污染,后治理”的老路,保证经济持续快速健康发展。

第三、加强国土总体开发的宏观调控,充分发挥国土规划的指导作用已势在必行。与我国国土开发发展迅速,规模空前的状况相比,其开发效益的问题也很突出,而且发展越快的地区,生产力空间布局的问题越多。某种意义而言,我国的国土开发从总体上看主要走的外延发展的路子,即主要靠增加投入、过量耗竭自然资源和损害环境取得的,尚未进入发展的良性循环。同时,我国又是“后发展”国家,通过国家有效的宏观调控,可以借鉴发达国家和新兴工业化国家的成功经验,避免或少走弯路,高起点、高质量开发国土。这不但是减轻我国人口、资源、环境压力,加快开发,提高效益和效率的必由之路,而且是改善我国经济素质,优化国土开发总体布局,提高国土开发的总体效益,取得国际经济竞争优势的需要。


二、  国内外条件分析


世纪之交是我国国土开发面临着难得的机遇和严峻的挑战。如果能抓住机遇,突出重点,快速开发,首先从总体开发的水平和质量方面赶上发达国家和世界新一轮产业革命的步伐,就可能为国土的全面开发和积极参与国际竞争赢得主动。反之,就可能再一次失去赶上世界现代化进程的机会。

(一)国际条件

1、世界科技进步和经济、社会发展的趋势

冷战结束以来,世界经济和政治多极化趋势进一步明显,以人才和科技为核心的经济实力竞争加剧。主要表现在:

(1)和平与发展成为本世纪末至下世纪初世界发展最突出的主题。可能出现的持续较长时间的和平环境为我国提供了总体有利的国土开发环境。但日益激烈的经济实力和综合国力竞争,特别周边国家和地区与我国相应经济区之间的竞争,对我国国土开发的速度和效益提出了更高的要求。

(2)世界经济国际化趋势不断加强。经济结构和国际分工格局将进行重大调整,产业和国家之间进一步形成多层次的、错综复杂的交叉关系,经济波动的非同步性明显加强。为我国通过国土的全方位对外开放、开发,积极参与新的国际分工提供了机遇和挑战。

(3)科技进步成为支持经济增长的主要因素,对世界经济增长的贡献已大于50%。80年代第三次科技革命及其生产应用已渡过高潮期,绝大多数支持下世纪新产业发展的高、新技术正处在酝酿和准备阶段,并且不断向传统产业渗透。预计在2110年前后将形成大规模替代现有支柱产业的局面。在此之前,世界经济保持90年代以来的低速增长的可能性很大,这为我国抓住时机,争取时间,在电子信息等已成熟的高技术应用领域和一系列基础产业和基础设施建设方面迎头赶上经济发达国家,并在新一轮技术革命的竞争中有可能争得主动提供了难得而又一纵即失的机遇。

(4)世界经济区域集团化的格局已经形成,并不断深入发展。现已形成欧洲、北美和东亚三个主要区域经济集团。以这三大地区为中心,建立了各种形式的区域经济合作组织约24个,参加的国家146个。战后形成的东西南北关系已在相当程度上服从于区域关系的发展。三个主要经济集团中,东亚是目前最具活力的地区,为我国引进资金、技术,加速发展,开辟市场,参与国际经济合作提供有利的地域条件。

(5)人口、资源、环境与经济相协调的可持续发展日益成为人类的共识。以世界环发大会为标志,可持续发展正逐步成为全人类发展的新目标和新思路。下世纪世界各国在发展的同时,都必须承担更多的生态环境保护义务。我国人口多,正处于工业化中期,是资源消耗量较大,对环境损害较重的发展阶段。以煤炭为主要能源和大批集约化程度低、污染严重的乡镇工业的改造还将进一步加剧了环境的污染。国土整治和环境保护的国际和国内压力将不断加剧;由此,我国必须选择走资源节约型,内涵集约化发展的工业化道路。

2、周边国家的发展趋势

我国地域辽阔,与发展程度与发展条件不同的国家和地区相邻,周边国家和地区从地缘经济的角度看,对我国国土开发将产生更加直接的影响。面向21世纪,我国周边国家经济、社会发展趋势可分为三个发展态势不同的地区:

(1)东亚和东南亚地区:东亚和东南亚将成为下世纪初经济和社会发展最快的地区。以日本和亚洲“四小龙”为代表的新兴工业化国家以实行外向型经济为主,其产业结构水平较高,但都地域狭小,资源不足,劳动力短缺,与我国经济发展有较明显的互补性,存在广泛的合作前景,与我国的国土开发关系密切。此外,该地区存在的各类工业化水平不同的国家,在下世纪区域经济竞争和新的国际分工过程中,有的国家和地区又是我国的重要竞争对手。  

日、韩等东亚的新兴经济发达国家和俄罗斯、朝、蒙等国及我国东北是一个具有显著经济互补性的地区,正在酝酿东北亚国际经济合作区。但由于复杂的历史和政治背景,这一地区的合作和开发尚存在许多不确定因素。

(2)俄罗斯和中亚地区:主要由前苏联解体后的各独联体国家组成,属目前经济社会动荡和发展比较困难地区。其自身经济转轨和产业结构调整的任务十分艰巨,目前生活消费品和外汇严重短缺,对外支付能力较低。但自然资源(特别是能源)丰富,在一些高、新技术领域和科技人才方面具有优势,具有经济发展的雄厚基础和后劲。在相当一段时间内,我国可能通过开展互补性经贸双边合作,利用我国轻工产业的相对优势,获取我国工业化必需的能源、某些稀缺资源和高、新技术,加速我方相应沿边地区的经济发展。  

(3)南亚地区:属相对不发达地区,在产业结构和参与国际分工的水平方面低于我国。但地区经济增长平稳,开放程度有提高的趋势;自然资源较丰富,潜在市场规模大,与我国经济和资源有一定的互补性;并在历史上具有较密切的经济、文化联系。是我国调整产业结构,开辟发展中国家市场的重要地区。  

3、有利和不利因素综述  

这一阶段有利的国际因素主要是:世界缓和的总趋势将为我国经济建设提供较长时间的国际和平环境;我国与主要周边国家关系逐步改善的趋势为我国利用两种资源和扩大沿边开放、开发提供了有利条件;发达国家和新兴工业化国家和地区的产业结构调整,有利于我国利用“后发展”优势,引进成熟的适用技术,缩短落后地区发展的时间和差距;这一时期世界经济处于较低速度增长的调整阶段,有利于我国吸引外资进行国土开发,特别是利用外资进行基础产业和基础设施建设;世界科技进步正处于新一轮产业革命的起步阶段,为我国加快发展运用特殊政策在高、新技术领域赶上世界现代化科技发展进程提供了机遇;我国所处的亚太地区是这一时期最具经济活力的地区,为我国积极参与新的国际产业分工提供了有利的区位条件。  

这一阶段我国又面临着日益激烈的国际经济竞争。竞争的核心是人才和科技水平,这对于我国迅速提高人口文化水平和加强科技和教育是巨大的压力;国际经济一体化进程中,区域经济集团化和贸易保护主义抬头,不利于我国产品进入国际市场,使我国传统的劳动密集型出口产品和一般制造业产品面临更激烈的竞争;周边国家和地区的局部“热点”存在着不稳定因素,需要在建设布局时及早考虑。 

(二)国内条件

1、经济条件

2010年以前,总的来看经济条件相对有利,但需抓住时机。这一时期,我国经济发展正处于从低收入国家走向中等收入国家;我国的工业化进程正处于初步工业化之后的工业化加速阶段。根据“十四大”和十四届三中全会“决定”的部署,1995-2000年我国经济将以年平均增长9%的速度持续高速发展;并基本建立社会主义市场经济体制的框架,提前实现“第二步”战略目标。2000-2010年,经济增长速度预计为7-8%,基本实现我国经济和社会的工业化、市场化、国际化。这一阶段国民经济发展对国土开发的主要影响是: 

(1)工业化、城市化加速,国民经济以较高速度持续发展。一方面,可为国土综合开发整治提供较雄厚的物质条件;另一方面,必将加大自然资源的开发强度,能源、支柱性矿产、水、土、林等现已短缺的资源和相应薄弱的基础产业面临更大的压力。  

工业化伴随着城市化水平的加速提高,一方面将大大提高我国乡镇企业的素质,进而提高我国经济的素质,但同时对于我国目前已经十分薄弱的基础设施建设的压力将进一步加大。  

(2)从低收入走向中等收入国家必然出现产业结构的大幅度调整和升级。迫切需要普遍提高劳动力素质,加大基础设施建设的规模和速度。这将有利于发挥我国劳动力多的优势,但进一步加剧资金不足和教育落后的矛盾。与此同时,产业结构及其布局的优化又为我国发挥“后发展”优势,充分利用现代成熟的高、新技术,高效、合理地利用能源和其他自然资源,保护环境,提高国土开发的整体效益提供了有利时机。  

(3)随着国民经济国际化程度的提高,全方位对外开放新格局的形成,有利于扩大资源配置的空间。可充分利用国际、国内两个市场,两种资源(人力资源和自然资源)、资金、技术和管理经验弥补我国资源的不足;沿边开放开发为我国内陆沿边地区的国土开发提供了新的机遇。有利于我国积极参与相应区域发展的国际分工,发挥各地区的自身优势,争取各种不同层次的区域国际合作和经济竞争的主动权。  

(4)随着社会主义市场经济体制的逐步建立和运行,必将促进资源的优化配置,有利于资源的合理利用和效益的不断提高。但由于市场经济本身的局限性和体制转换过程中难免存在的大量体制不规范、法制不健全等特殊问题。在局部经济利益的驱动下,国土开发中的短期行为和地方分散主义容易发生。因此,为提高国土开发的整体效益,需要强化全国国土总体开发规划的指导作用和制约机制,切实加强国家对国土开发的宏观调控。

(5)港、澳回归和“海峡两岸”经济社会联系的不断加强和经济一体化的发展,进一步增强了我国东南地区的经济实力。2010年,这一地区可望成为世界经济最具竞争力的高速发展地区。但也提出一系列新课题。必须解决“一国两制”条件下,既要充分发挥“特别行政区”在国土开发和对外开放中的积极作用,又要理顺因政治制度不同而带来所一系列特殊关系,实现共同发展的问题。  

2、人口和资源、环境条件

这一时期,我国人口和资源、环境将进入压力最大的时期,必需采取重大举措加以协调。

(1)人口基数大,增长快是制约经济增长的主要矛盾;庞大低文化素质劳动力的就业问题严重制约优化经济结构和社会发展的进程。这一时期我国劳动适龄人口、人口总量、老龄人口均呈继续增长趋势,三大高峰期相继出现,三者重迭将加剧对资源、环境和经济社会发展的压力。预计在计划生育政策能得到较好贯彻的情况下,平均每年将新增人口1600万,2000年我国人口总量约为12.9亿,2010年将达14亿。劳动适龄人口目前7.3亿,2000年约8.6亿,2010年将达9.6亿;若维持现有城乡格局的话,我国农村剩余劳动力目前1.2亿,2000年约1.8亿,2010年约3亿。人口老龄化速度加快,65岁以上人口比重2000年约为7.0%,2010年达8.1%。  

在这一阶段就业问题的难点是大量低文化水平农村剩余劳动力(目前93%为初中以下文化水平)的安置。高素质人才短缺和大量低文化素质劳动力剩余并存的局面将长期存在。实现3亿多农村剩余劳动力有序地向城市转移是这一时期人力资源开发不能回避的历史任务。与此同时,大量老龄人口的社会保障问题也很突出。

(2)自然资源的供需矛盾加剧。2010年以前是我国自然资源开发强度增加最快的工业化阶段。人口增长和经济的持续快速增长必将使现已相对短缺的供需矛盾进一步加深,其中以耕地、能源和水资源紧缺对国民经济和人民生活的影响最大。  

人口增长与耕地资源不足的矛盾日趋尖锐。我国现有耕地为18.5亿亩左右,人均近1.67亩,耕地后备资源仅2亿亩左右。90年代以来,因建设年均减少耕地约500万亩,每年因灾损毁耕地200万公顷。据初步预测,即使现有耕地面积不再减少,因人口增长到2000年人均耕地也将减为1.42亩,2010年进一步减至1.30亩。  

北方地区和沿海城市发展受水资源的严重制约。目前我国已有300多个城市缺水,日缺水量约1000万吨;但单位工业产品的耗水量却高出发达国家5-10倍,城市重复用水率平均只有30%。农业一方面因缺水减产,另一方面渠系水利用系数一般只有50%,年损失水量2000亿立方米。由于我国水资源的分布特点,大部分矿产、耕地的分布集中在缺水地区,水资源供需矛盾将进一步加剧。初步分析表明,2000年前后,供需矛盾最突出的是华北及山东、西北、辽中南及部分沿海城市。山东省2000年水的保证率仅为66%;辽中南2000年约缺水26亿立方米。

能源短缺,结构问题将更加突出。2000年一次能源缺口约2亿tce;2010年约缺口约6亿tce,其中石油、天然气两种优质能源缺口最大。在这一期间,若无重大发现,2000年约需年进口石油及制品4000-5000万吨,2010年将进口1亿吨以上。与此同时,以原煤为主的能源结构不但影响我国经济结构的优化,而且给环境和运输带来极大压力,特别是对环境造成的污染已达极限。若按目前大多数预测方案,煤炭占一次能源比重仍居高不下,即2000年和2010年其消费量将比1990年增加50%至100%左右,如果在利用方面不采取得力措施,则不但使我国的环境严重恶化,而且影响全球大气环境。  

面对社会经济发展的需求,2010年以前我国矿产资源形势严峻。从现有资源状况及其勘查、开发的经济技术水平出发,可大致分为四种情况:第一,能够充分保证需要,还可供出口的优势矿产有:煤、钛、钒、锑、铅、锌、钨、锡、钼、稀土、石墨、萤石、菱镁矿、重晶石滑石、石膏、高岭土、硅藻土、膨润土、硅灰石、盐、水泥灰岩、玻璃硅质原料、大理石、花岗岩等。其中锡、锑、钨、萤石的优势在2010年前后将消失。第二,资源有潜力,如果地质勘查工作进度能跟上,储量能保证建设需要的有:磷、石棉、金等。第三,资源有潜力,但现有资源贫、杂、难采选冶矿多,新资源的发现找矿难度很大,目前已显短缺,2000年以后缺口可能更大的有:铜、铁、石油、天然气、铝、镍、锰、银、硫等大多数支柱性矿产。第四,我国目前已严重短缺,需及早考虑扩大进口的有:钾盐、铬等。预计2010年,我国需进口矿物原料约2亿多吨,国内矿产品调运量也将增至15-20亿吨。

(3)控制环境污染和生态环境继续恶化的前景不容乐观。我国正处于工业化高速发展的阶段,工业污染和资源大规模开发造成的生态环境破坏发展迅速,而治理能力较弱,再加上国民的环境意识普遍比较淡薄,因此这一阶段环境保护的难度很大。从目前环境污染和生态环境破坏的发展趋势来看,在2000年以前,环境总体恶化的趋势还难以控制。考虑到科学技术进步的作用,国家对环境保护投入的增加,人们对保护环境意识的增强等前提,到2010年我国环境的总体恶化趋势可望得到控制。届时,大中城市环境质量可望明显提高,自然生态恶化趋势有所减缓,但在大气环境、水环境污染等方面形势仍然严峻。  

(4)资源开发利用的潜力很大。与发达国家相比,我国劳动力相对年轻,关键在于如何提高素质,充分利用。我国水资源利用率在现有的成熟技术下就可能有成倍提高,关键在于政策和管理。能源资源的节约、新能源的开发和能源结构的改善潜力也很大,关键在于理顺能源管理体制,端正开发利用的思路和落实有关政策措施。此外,我国的耕地、林地、牧草地、陆上水域、海洋以及矿产资源的利用水平与世界先进水平相比都存在不同程度的差距,差距也是潜力。到2010年,随着科技进步,产业结构升级,经济实力增强,交通通讯等基础设施改善,必将使我国人力资源和各类自然资源开发利用水平有所提高。  

3、社会条件  

社会条件优于以往。但近期新旧体制的交替和转换过程中,各类矛盾空前复杂,保持社会稳定和加强政府宏观调控效能的任务十分繁重。如中央与地方、东部与中西部、城市与农村、低收入者与高收入者、干部与群众之间的关系等,需要进一步加强民主和法制建设,在微观搞活的同时,切实加强中央政府的宏观调控能力,明确各级政府的管理职责,建立与市场经济运行相适应的政治体制。  

4、有利和不利因素综述 

这一阶段主要有利的国内条件是:社会主义市场经济体制的建立和不断完善,为优化国土资源配置创造了条件;经济的持续快速发展为国土整治和环境保护提供了更雄厚的物质基础;国内持续的高储蓄率为国土开发提供了较好的资金条件;港澳回归和海峡两岸经贸关系的不断加强,增强了国土开发的实力和拓宽了国土资源配置的空间;我国相对年轻的人口结构和充足的劳动力资源为我国这一阶段的国土开发(特别是大规模的基础设施建设和国土整治工程建设)提供了人力资源;我国自然资源开发利用尚存在的巨大潜力是今后国土开发的重要物质基础;我国国内市场容量巨大、层次丰富,为国土开发的区域分工和不同层次的产业调整创造了极为广阔的回旋和缓冲余地,有利于逐步解决在体制转换、优化结构过程中出现的一系列矛盾和问题。  

这一时期又是我国人口、资源、环境形势十分严峻,对发展的制约不断加剧的时期。突出表现在:人口与资源的矛盾更加尖锐,使农业稳定与发展和实现我国产业进步的任务艰巨;石油、天然气和一些重要矿产资源的供需矛盾更加突出,需要利用国外资源;以直接燃烧煤炭为主要能源的局面将给运输和环境保护造成巨大压力;北方水资源短缺对经济和人民生活的制约进一步加剧;基础设施和基础产业薄弱,供求矛盾已很尖锐;就业压力将长期存在,特别是农村3亿剩余劳动力转移问题是这一时期迫切需要解决的重大课题;教育和科技发展滞后与现代化建设对人才和技术的需求矛盾越来越突出,影响我国人口的整体素质和精神面貌;与此同时,我国环境污染的规模和速度不断扩大,生态环境日趋恶化,已直接制约我国经济和社会发展,也将面临来自各方面越来越大的压力。此外,这一时期我国的社会主义市场经济体制尚处在建立和逐步完善的阶段,民主和法制还不健全,国家对国土总体开发的宏观调控体制和法制建设有待加强,国土开发中一些短期行为和宏观失控的问题若不能及时解决,将影响国土开发的总体效益。


三、  国土总体规划的目标任务


(一)国土总体开发整治的指导思想和总目标

1、指导思想

根据这一阶段我国改革和经济社会发展的总目标,面临的国内外形势和国土开发中存在的突出矛盾和问题,这一时期国土开发的主要应遵循的指导思想是:

(1)坚持整体效益优先,重点开发,加速发展和兼顾公平的原则。

以最快的速度在整体经济实力和技术水平上赶上发达国家是这一阶段的历史任务。从我国的国情国力出发,只能采取重点发展的战略。为此,必须抓住机遇,集中力量进行重点地区和经济核心区的开发、开放,力争在最短的时间内首先实现这些地区的现代化,并带动相关地区的工业化、城市化和产业高度化,建成若干国际性和全国性的中心城市或城市带,使我国的综合国力和关键性高、新技术产业的技术水平赶上世界发达国家,取得国际竞争和参与新一轮产业革命的主动权。根据国土开发的需要,将重点开发区分为全国、大经济区和省(区、市)三个层次的核心经济开发区和全国性的重点资源开发区,分别担负不同的重点开发任务。

在加速重点地区开发的同时,必须兼顾各类地区的发展。通过大经济区的综合开发,促进国土的全方位开放、开发。调整地区发展政策,创造平等竞争的市场环境,促进全国统一市场的建立。通过国家组织实施的三峡工程、新疆油、气资源和西南水能资源开发等重大国土开发整治项目和一些重大基础设施建设,带动中西部地区经济发展。采取适当的区域补偿政策,扶助落后和贫困地区发展,以期本世纪末能基本消灭绝对贫困,从下世纪初开始逐步缩小地区间的贫富差距。

此外,港澳回归和海峡两岸关系是这一时期国土开发地域总体布局的重要因素,将需要实行特殊政策,充分发挥上述地区的比较优势,促进相关地区经济联系和一体化进程,并通过以上特别行政区的发展带动我国东南地区的开放开发,使之成为这一时期世界经济发展最具活力的地区。

(2)扩大对外开放,面向国际、国内两个市场优化资源配置,提高国土开发效益。

建设面向世界的国土,实现我国经济与国际经济接轨是国土开发进入新阶段的重要特征,也是弥补我国现代化建设资金、资源、人才、技术和管理经验不足的重要途径。由此,必须继续实行全方位对外开放的战略,积极开拓渠道,参与多层次、多方面的国际分工和竞争。首先,要面向国际国内两个市场,利用国内、国外两种资源,充分发挥我国的市场优势和资源优势,在获取适当比较利益的前提下,积极利用国外资金、资源,加快基础设施建设,提高资源开发的经济效益。其次,在提高综合国力,积极参与全球和区域国际竞争的同时,针对我国国土辽阔,地区差异大,发展不平衡的特点,进一步加强跨省大经济区的综合开发,发挥区域的比较优势和整体优势,提高竞争实力,积极参与东南亚、东北亚、中亚、环太平洋等各不同层次的国际经济合作,并以取得相应地区的国际竞争的相对优势为目标,加速区域开发。此外,要借鉴东部的经验,通过制定相应的优惠政策,为中西部地区利用外资创造条件,如速这些地区开放、开发。

(3)坚持经济发展与人口、资源、环境相协调的可持续发展道路,依靠科技进步,走资源节约型和以内涵发展为主的路子,“迎头赶上”世界新技术革命的步伐。

面对已十分严峻的人口、资源、环境形势,我国不具备一些国家在工业化过程中所拥有的资源优势和环境容量,经济的高速发展和实现工业化不能再走“先污染、后治理”的老路,可持续发展是我国经济社会发展的客观需要,也是发展质量、效益型经济,追赶发达国家,占领国际、国内市场的必然选择。首先,仍然必须继续严格控制人口增长,同时要把提高人口素质,充分利用劳动力资源和在工业化进程中解决农村剩余劳动力转移问题作为这一阶段国土开发的重要任务。其次,在资源开发中必须坚持开发与保护并举,开源与节流并重的方针,促进资源开发产业的结构高度化,提高资源利用的水平和效益,缓解自然资源短缺的矛盾,在国土开发的关键领域集中力量发展高新技术,缩短差距,充分发挥“后发展”的有利因素,“迎头赶上”世界新一轮技术产业化进程。第三,必须努力遏制环境恶化的趋势,加大治理的力度,并针对我国国土开发和整治中的重大课题,大力研究和应用先进、适用的技术,全面落实《议程》第一批优先项目,并充分发挥其示范作用,加速其推广应用。

(4)针对这一时期体制转轨和地区发展矛盾比较突出的特点,一方面要加快改革步伐,充分发挥市场在国家宏观调控下配置资源的基础性作用,优化国土资源配置;另一方面必须切实加强国家对国土资源开发、基础产业、基础设施建设和环境整治的统筹规划,合理布局和有效调控,提高国土开发的总体效益。

2、国土开发整治的总体目标

2010年以前是我国改革和发展极为关键的时期。改革和建设的任务都十分繁重。根据党的“十四大”关于本世纪九十年代改革和建设的战略部署,可以预见这一阶段我国经济将保持持续快速增长,进一步缩小与发达国家的差距。将基本完成新旧体制转轨和产业结构的调整、升级,向现代经济结构过渡,与国际市场接轨,实现国民经济工业化、市场化、国际化,与此同时基本实现农村剩余劳动力城镇化,跨上我国经济社会现代化过程中十分艰巨的一个台阶。而这一时期又是我国人口、资源、环境压力最大,地区发展方面矛盾集中的时期,需要解决人口膨胀、资源短缺、环境污染和地区间贫富差距加剧扩大等一系列发展中的重大矛盾。

根据这一时期经济社会发展的要求和以上指导思想,2010年国土开发的总目标是:

第一,在体制转换和产业升级,实现我国经济工业化、市场化和国际化的历史发展阶段,优化我国国土开发的地域布局,搞活区域经济,争取各个层次的区域国际竞争优势。面向两个市场,充分利用两种资源,提高国土资源配置的整体效益,缓解基础产业和基础设施对经济社会发展的“瓶颈”制约。

第二,在我国进人经济高速发展而人口、资源、环境压力最大的时期,依靠科技进步,促进经济与人口、资源、环境相协调的可持续发展,努力控制环境恶化的趋势,迎头赶上以国际信息时代为标志的新一轮科技产业革命的发展步伐。

(二)国土规划的主要任务

这一阶段国土总体规划的主要任务是围绕改革和发展的总目标,从实现经济、社会与人口、资源、环境之间相协调的可持续发展和优化国土开发的空间整体布局,促进地区经济协调发展出发,提出:国土开发整治的总体框架和区域发展战略,国土资源开发的布局和政策,国土整治和环境保护的重点、目标和对策。为国家制定国民经济和社会发展的长期规划,对国土开发和整治开展宏观调控提供依据。具体设想为以下5个主要方面:

1、调整和优化开发的总体布局

根据国土开发开放的新格局和这一时期的国力,进一步调整和优化地域开发的整体布局。一方面,进一步集中力量开发重点地区;另一方面,更充分发挥市场配置国土资源的基础性作用,面向两个市场、两种资源,加强区域经济合作,搞活地区经济,建立合理分工,优势互补,各有特色的、开放型的区域经济,实现地区经济协调发展。

(1)开发地带的调整

随着全方位对外开放、开发新格局的形成,这一时期区位因素在地区发展中的影响将进一步加大。在“六五”期间划分的东、中、西三大地带的基础上,从地区经济结构的重新组合和调整趋势出发,将我国分为四个发展目标、任务和区域分工不同的开发地带,即沿海地带,包括桂、粤、琼、闽、浙、苏、沪、鲁、冀、京、津、辽12省(区、市)临近长达18000多公里的海岸线上的地带;沿长江地带,包括沪、苏、浙、皖、赣、湘、鄂、川8省市的长江干流沿线;沿边地带,包括辽、吉、黑、蒙、新、藏、滇、桂8个省区沿2000多公里,与毗邻的15国交界的边境地带;内陆地带,包括蒙、晋、陕、甘、宁、青、豫、湘、皖、赣、贵、川12个省区。其范围如(图1)所示。

(2)综合经济区的划分

从加速我国经济和国土开发的市场化、国际化进程的需要出发,本着打通对外开放通道和加强地区间经济联系,促进地区间合理分工,以获得较好的区域经济比较利益,需要继续有计划地组织跨省(区、市)的大综合经济区的联合开发。在目前国家计委组织制订七大综合经济区的开发规划的基础上,2010年以前从我国区域和全国统一市场的建立进程,扩大开放和取得相应周边地区的国际竞争优势的需要出发,为了更好地发挥大区的相对优势,振兴地方经济,将现有的七大综合经济区范围调整为:东北经济区,包括黑龙江、吉林和辽宁三省和内蒙古东四盟(市);环渤海经济区,包括河北、辽宁、山东、山西四省、内蒙古中西部及北京、天津两个直辖市;长江三角洲地区,包括上海市、江苏省的南京、镇江、扬州、苏州、无锡、常州、南通市,浙江省的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山市等14个市;中部经济区,包括河南、安徽、湖北、湖南和江西五省;东南沿海经济区,包括广东、福建两省的沿海地区、珠江三角洲、厦门、汕头、深圳、珠海等特区和广州、福州等四个开放城市;西南和华南部分省区,包括四川、贵州、云南、广西、海南、西藏六省(区)以及广东西部的湛江、茂名和肇庆三市;西北经济区,包括陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆五省(区)。其分布见(图3)。

(3)开发主轴的布局

在《纲要》提出的开发总体框架基础上,分两个时间段进行调整。2000年以前,生产力布局的重点需要进一步集中在沿海和沿长江干流两条主轴上,即沿“T”字型主轴布局,构筑我国的经济核心地带,上海浦东开发和长江三峡工程的建设是这一时期带动开发主轴资金、技术密集产业带形成和经济高速发展的核心项目;与此同时,集中力量建设陇海——兰新及沿黄河中上游的若干重点资源开发区和经济核心区,改善沿线的基础设施条件,为下世纪初构筑新的开发主轴创造条件。2000年以后,逐步形成沿海、沿长江、陇海——兰新及沿黄河中上游三条主轴(图2),并通过各大综合经济区的开发和主要的交通、通信干线的建成,联结主轴和各大综合经济区的主要城市和经济核心区,促成以“π”型开发主轴为核心的全国国土开发的地域分工体系,作为2010年前后我国经济布局的基本框架。

(4)重点开发区的分类和调整

在原《纲要》提出了19个重点开发区的基础上,从社会主义市场经济体制的要求和我国国土开发的新格局出发将重点开发区分为两类:即对全国经济发展和对外开放有重要影响的重点经济核心区和具全国意义的重点能矿资源开发区。

2000年以前,对全国经济发展和对外开放有重要影响的经济核心区主要是国土重点开发主轴或若干大综合经济区的经济核心区。主要有:以北海、湛江、海口为中心的海南和北部湾、雷州半岛沿海地区、珠江三角洲地区、闽南三角地区、沪宁杭为中心的长江三角洲地区、山东半岛、京津唐地区、辽中南地区、以武汉为中心的长江中游沿岸经济核心区、宜昌——重庆的沿江经济核心区、以西安、洛阳、郑州为中心的经济核心带等10个重点经济核心区。2000年后,随着改革开放和经济建设的发展,以吉林挥春为中心的图们江经济开发区、连云港——徐州重工业区经济核心区,乌鲁木齐为中心的天山北麓经济核心区等3个地区可能成为新的经济核心区。其分布的大致范围见(图2)。这些地区在实现20世纪末和21世纪初经济目标中担负着重要任务,或在对外开放中对我国经济产生特殊影响,或直接参与世界区域经济集团的国际分工和竞争。

对全国经济发展有重要影响的能矿开发重点地区主要集中在我国的中西部地区有:2000年以前有:以山西为中心的能源基地,攀西——六盘水冶金、能源、化工基地,以兰州为中心的水能、有色金属和化工基地,乌江水电和铝、磷基地等4个重点地区。2000年以后,新疆塔北——吐哈油气开发区,红水河电力和桂西北有色金属基地,澜沧江中游电力、有色金属基地等3个地区将有可能成为影响我国基础产业的发展,以致国民经济持续稳定发展的重要的能源原材料生产基地(图2)。通过这些地区基础产业和基础设施的重点建设,支持全国经济的持续增长;在市场经济体制下,理顺价格关系,通过资源开发和国家对基础产业的支持,带动后续产业发展,振兴地区经济,使中西部地区的资源优势能得到较充分发挥,促进地区经济的合理分工和优势互补,有利于缩小地区差距,逐步实现我国能矿工业的战略西移。并力争逐步在形成横贯我国北部沿陇海——兰新的第三条重点开发主轴,使我国的生产力重点布局的框架进一步均衡。

(5)特殊地区的设置

在新形势下,进一步发挥经济特区、沿海开放城市、沿海开放地带、经济技术开发区、高新技术产业开发区、边贸口岸和保税区等特殊地区的功能,拓宽对外开放的领域,加大开发力度,发挥新的示范作用,形成地区经济增长核心,带动周边地区发展。在提高全国总体经济和社会效益的基础上,使东部沿海地区和部分有条件地区基本实现现代化,与此同时大力扶持贫困地区和少数民族地区发展,到本世纪末,基本解决贫困地区8000万人口的温饱问题,在我国彻底消灭绝对贫困。进入二十一世纪,逐步地使上述地区由巩固温饱,实现小康,奔向富裕。对于自然条件相对恶劣的内陆干旱山地、少数民族或边境地区,在国家与区域经济发展强有力的支持下,继续实行优惠和补偿政策,以多种形式,支持其发展,力争2010年,在全国范围内基本消灭贫困。

2、优化基础产业的结构和布局,加速基础设施建设

(1)缓解基础产业的“瓶颈”效应,促进其产业结构调整。

在加强国家的宏观调控的同时,充分发挥市场优化资源配置的基础性作用,全面促进我国产业结构的调整、升级及其布局的优化,提高效益,面向国际、国内两个市场。2000年以前,进一步加强农业和基础工业发展,缓解基础产业的“瓶颈”制约;同时大力引进和开发新兴产业。2000年后,进一步加速发展新兴支柱产业(先导产业),全面带动基础产业结构高级化,以较大步伐实现向现代经济结构的转型。一些重要的主导产业和信息产业应高起点发展,直接应用现代技术,缩短与发达国家的差距,力争在2010年以前能形成与我国的国际地位相适应的规模,并能占领部分国际市场。

这一阶段,随着工业化、城市化水平的不断提高,我国的产业结构和劳动力在三次产业中的就业结构将有较大的变化。第二、三产业的比重和从业劳动力所占比重将增加,第一产业将逐步下降。 

我国是人口众多的发展中国家,农业仍是我国经济发展、社会安定之本,在耕地递减的情况下,首先必须保证一定的粮食自给水平,预计2000年和2010年粮食产量分别达到5000亿公斤和5800亿公斤左右。与此同时,面对消费水平不断提高的国内外市场,需进一步扩大农业的经营规模,优化农业生产结构,大力发展大农业,发展“三高”“两优”的现代化农业,科技应用在农业增长中所占比重要由目前的30-40%提高到50-60%,并在基本保持粮食自给的情况下,加大农产品的进出口贸易规模,开辟利用国外农业资源的途径,缓解我国人口增长对土地、水资源带来的巨大压力。  

未来16年,我国处于工业化中期,基本建设、能源和其他原材料基础工业将有一个迅速发展和规模扩大的时期。综合各有关预测资料,从世界能源利用的发展趋势出发,预计2000和2010年,能源需求总量分别约为15亿吨标准煤和22亿吨标煤,其中煤炭分别为14.5亿吨和18亿吨,能够自给;石油分别为2.5亿吨和3.5亿吨左右,若在陆上和海上油气资源的勘探和开发上没有重大突破的情况下,约有四分之一需进口或通过境外勘探开发解决。


表2  2010年我国十种主要矿产需求水平及国内资源保证程度预测(略)


为缓解能源消费对环境的影响,提高我国能源利用效率,能源结构必须不断改善,核电和水电所占的比例将有明显提高,二次能源在总消费中的比重将分别达到35%和45%以上;能源利用水平要有显著提高,这一时期平均年节能率力争大于5%。钢产量预计分别达到1.21.8亿吨左右;有色金属产量分别达到550万吨和625万吨左右;发展现代农业所需的化肥需求量预计分别达到1.5亿吨和2亿吨,国内生产能力将有所提高,但仍需进口一半左右。2010年,我国经济发展对主要矿产资源的需求如表2所示。  

(2)加速基础设施建设,为全国统一市场的建立和开放型国土开发创造条件。  

2000年以前,加快综合运输通讯体系的建设,全面改善当前交通运输和通信紧张的局面。开发和完善若干以不同运输方式组成的运输大通道:即哈尔滨—大连的南北通道、山海关—杭州的东部地带南北通道、北京—惠州—九龙纵贯京津冀鲁皖鄂赣粤9省市的南北通道、秦皇岛—大同以远的北路东西通道、天津—太原以远的中线东西通道、连云港—西北边境的东西通道、上海—西南腹地的东西通道和广州—昆明的南路东西通道。2000年,预计全国铁路营业里程达7万公里,其中复线达2.5万公里,电气化铁路2万公里,高速铁路1400公里。公路总里程达125万公里,其中二级汽车专用公路以上的高等级公路达到1.85万公里(包括高速公路3000公里)。重点建设12条公路国道干线,连结全国主要城市、经济核心区、交通枢纽和对外口岸。加快水运主通道和重要枢纽港站的建设,重点发展贯通东南沿海的海上南北运输主通道,以长江、珠江干流和主要支流为重点,发展三江(长江、珠江、黑龙江)两河(京杭运河、淮河)航运;重点建设与水运主通道、公路主骨架、铁路主干线相连接的沿海、内河港口,形成江海相通,水陆联运的水运通道网络;在沿海地带形成相互联系的三大海运网络:即以大连、营口、秦皇岛、天津、青岛、烟台、石臼所为枢纽的环渤海海运网络,以上海、连云港、宁波为枢纽港、联接长江下游南通、张家港、镇江、南京港的沪苏浙沿海海运网络和以福州、厦门、湄州湾、广州、深圳、汕头、防城、钦州、海口、洋浦以及港澳为枢纽的东南沿海海运网络。沿海港口吞吐能力达到12.2亿吨,中级以上生产性泊位达1100个,其中深水泊位650个。内河航运,通航千吨级以上船舶的航道里程达8000公里,通航500吨级船舶的航道6000公里,通航300吨级船舶的航道6200公里,干流和主要支流基本实现直达运输。民航运输在省会、中心城市、旅游和开放城市之间增加航线、航班密度,提高座位等级;地区航线和国际航线的竞争能力得到加强。在改造现有输油管道的同时,及时修建由西北油、气田或西亚国家油、气田通往东部地区的输油、气管道和海上原油外运管道;加快陕北天然气至西安、北京的输气管道和土库曼斯坦至连云港的输气管道建设。通信设施要高起点加速发展,具备条件的地方可以直接发展无线通信,力争在本世纪末形成以北京为中心,联结省会城市的光缆骨干传输网,建成10条主要光缆干线:即北京至东北的两条光缆、北京至华东的京宁沪光缆、上海至华南方向的沪闽和沪粤光缆、北京至中南、华南方向的京汉广架空光缆和直埋式光缆、北京至西北方向的京兰、京晋陕和陕甘新光缆。与此同时,积极开拓和参与国际通信通道和国际区域性通信网络的建设。届时,全国的综合通信能力应有显著提高,电话普及率达到5%,其中特大城市和主要沿海开放城市达3040%;全国县以上城市电话网基本实现数字化和国内、国际直拨。

2000年以后,要进一步加速高速交通、通信和网络的发展,力争2010年全国的主干运输通道网络和主干海运网络进一步完善,其运行的主要指标达到或接近世界较先进水平。届时将考虑建设沿海和沿长江的高速铁路和横跨渤海联结山东半岛和辽东半岛、横跨琼州海峡联结雷州半岛和海南岛的跨海通道。预计此时民航运输将有更大发展,货运周转量大幅度增加,民航客运量达4亿人次以上,铁路营业里程达9-10万公里,高速铁路达5千公里,长江干流重庆以下能达到通行万吨级轮船的标准,国家整个交通状况有较大的缓解。通信网络进一步健全,全国的电话普及率达20%以上。  

3、控制人口增长,加快城市化步伐。

力争2000年将人口控制在13亿以内,2010年控制在14亿以内。认真落实加强教育工作的各项方针政策,提高全民族的科技文化水平。在实现工业化的进程中,加速提高城市化水平,并引导人口合理布局和有序流动,力争2000年我国城市化水平达到35%,2010年达到50%。在集中力量建设以北京、上海、香港为中心的国际性特大城市或城市群的同时,结合重点开发地区的布局,发展若干由产业集聚程度高的大、中城市组成,由高速通道相联的城市带,形成我国现代化市场的框架。与此同时,因地制宜地加速建设小城镇,大力发展适度规模的乡镇企业和第三产业,组织国土开发整治工程建设,积极创造就业机会,充分发挥我国丰富劳动力资源的潜能,基本解决我国工业化过程中出现的大量农业剩余劳动力进入城镇转向第二、三产业的历史任务。促进各类城市现代化功能的不断完善,进一步发挥城市在区域经济发展中的核心作用,初步形成布局比较合理,分工比较明确,功能比较健全的全方位对外开放的现代化城市体系。  

4、促进自然资源的充分开发、合理利用与有效保护。 

(1)高效利用土地资源,稳定耕地面积

合理开发利用耕地、草地、林地等各类土地资源。开垦宜耕荒地,强化耕地保护措施。力争2000年保持耕地不少于18亿亩,在此之前年均净减少耕地不大于252万亩(年均建设占耕地311万亩,农业结构调整占用356万亩,因灾害损失142万亩,新增耕地557万亩,其中开荒408万亩);2010年不少于17.7亿亩,人均占有耕地1.23-1.26亩,年均净减耕地不大于300万亩。大力开发和引进适合我国国情的先进技术,发展现代化“三高”农业、大农业和生态农业,使我国林地、草地、水面的利用水平总体上达到或接近世界先进水平;人均主要农副产品占有水平达到或接近世界中等收入国家的平均水平;部分名、特、优农产品能积极参与国际市场竞争。  

大力开发利用和保护草地资源。充分利用南方草山、草坡以及条件较好的北方草原,引进先进技术,大力发展畜牧业,建立和发展与我国草原资源相称的中国草产业,力争2010年人工草场和围栏草场累计总面积分别达到6800万公顷和8800万公顷。充分利用林地,力争2010年将林地利用率提高到70%左右。  

(2)合理开发利用水资源,切实提高用水效率,缓解重点缺水地区的供水问题。

据有关方面预测:2000年,我国在中等干旱年全国需水总量6000—6500亿立方米;2010年需6500—7050亿立方米。为此,90年代要增加供水能力1000-1500亿立方米;2000-2010年要增加550亿立方米。因此,90年代水利基建的投资需要大幅度增加。

在严格限制缺水地区发展高耗水产业和兴建高耗水大型工程项目的前提下,2000年,通过区域调水和其他综合开发措施,力争华北和胶东地区的缺水问题有较大缓解;2010年,辽中南地区的缺水问题有较大缓解,西北地区的缺水问题开始改善。大力加强北方地区的地下水勘探和统一规划开发利用;加速鄂尔多斯盆地和河西走廊地下水资源开发利用的规划评价工作;因地制宜地逐步建设一批现代化的蓄水、供水工程;采取措施努力提高现有水利设施的利用水平。大力引进、开发和推广应用节水技术,力争2000年我国农业灌溉用水的渠道水利用率(目前仅0.40.5)、工业用水重复利用率(目前<45%)有较大提高,一些重要产品的单位耗水量大幅度下降;至2010年,上述指标应达到国际较先进水平。与此同时进一步提高南方富水地区水资源开发利用的水平和效益。

(3)提高森林覆盖率,遏制森林蓄积量持续下降的趋势。  

继续实施五大防护林体系造林计划,2000年全国森林覆盖率达到15—16%,有林地面积14400万公顷,林地利用率达到55—59%;2010年有林地面积17553万公顷,全国森林覆盖率达18%左右,林地利用率提高至67%左右。2010年前后“三北”防护林建设使“三北”地区的森林覆盖率在10%左右;长江中上游防护林体系的建设,将大大改善生态环境,使森林覆盖率由19.9%提高到50%以上;沿海防护林体系的建设,在2000年和2010年森林覆盖率分别提高到33.3%和39.1%,积极建设用材林基地,提高用材林蓄积量,本世纪末发展700—800万公顷,2010年前后增到1500万公顷左右。  

(4)加速能源的勘探和开发。

为保证2000年和2010年15亿吨和22亿吨标准煤的总需求,在加快我国能源开发的同时,要把节能、优化能源结构、充分利用国内国外两种资源和两种市场作为解决我国能源问题的三项主要战略。煤炭仍是这一阶段的主要能源,力争至2010年将其比重降至55—60%,并在解决燃煤发电过程中二氧化硫和烟尘的回收问题方面要有明显进展。大力加强境内外的石油、天然气勘探、开发,在主要立足本国能源资源的前提下,2000年和2010年约需利用国外原油分别为4000—5000万吨和1亿吨以上;充分开发利用西北、西南的水能资源;东部缺能地区积极发展核电;提高二次能源的消费比重;因地制宜地开发小水电、沼气、太阳能、风能等新能源,改善农村能源状况。  

(5)充分发挥我国矿产资源的比较优势,提高矿产资源的开发利用水平。 

在效益优先的前提下,积极参与国际矿产品市场的竞争和交换,合理利用国内、国外两种资源。大宗的战略性资源,主要包括能源矿产、铁、铜、铝、铅、锌、磷、硫、钾等,需加强勘查,努力提高本国资源的保证程度,不足部分需考虑建立相对稳定和可靠的国外供应渠道;对于我国的优势矿产,主要包括钨、锑、稀土、钛、石墨、菱镁矿及一些建材非金属等,需要不断提高开发利用的总体水平和创汇效益。结合我国矿产的特点,大力引进和开发高新技术,开发新材料和替代进口材料,开拓新的使用领域。注意综合开发和合理利用有限的资源,至2010年力争主要矿产的采、选、冶回收水平达到国外同类矿山的较先进水平。 

(6)海洋开发利用要达到新的水平。

2000年以前,加速海运、水产、海盐三大重点传统产业的技术更新和改造,进一步提高经济效益;扶持和加快发展包括海洋油气、海水养殖、海水利用等新兴海洋产业,形成相当的产业规模;支持开展未来海洋产业的基础研究和技术准备,如海水化学资源提取、海洋能源、深海采矿等。2010年海洋经济在国民经济总产值中的比重要有明显的上升。同时,认真做好海洋资源的保护。   

5、遏制环境恶化的趋势,提高减灾能力  

(1)提高防洪、防灾能力。  

2000年以前,将完成一系列重要的水利建设工程,大江大河重点河段的防洪标准显著提高,达到在遇到本世纪出现过的最大洪水时的防洪标准。遇特大洪水时,有应急措施;加强地质灾害(特别是地震灾害)和其他自然灾害的防治,不断提高减灾防害能力。2000年后,要将进一步治理黄河“悬河”的问题提到议事日程。

(2)加快水土流失和土地沙漠化的治理步伐。

增加投入,加大治理的范围和力度。力争2000年生态环境恶化的趋势有所减缓,2010年能基本控制。要达此目标,本世纪内,每年水土流失的有效治理面积应达到4万平方公里;土地沙漠化面积由目前年均2300平方公里减少到1000平方公里以内;2010年,基本控制全国沙漠化面积不再扩大。 

(3)认真落实生态环境保护的国策和各项措施。

力争2000以前能有效控制环境总体加剧恶化的发展趋势,改善重点领域和重点地区的生态环境质量;2010年生态环境从总体上得到改善,农村生态环境开始好转。届时,力争二氧化硫排放率能削减到25%,排放量控制在2600万吨以内;固体废弃物的综合利用率达50%以上;城市垃圾及粪便的无害化处理率达25—30%,乡镇工业废水处理率达70%以上,烟尘和工业粉尘削减率达65—70%。与此同时,大力培植和发展环保产业,引进、开发和推广环境保护的先进技术;严格控制和制止污染严重的产业发展。加强对“三废”排放的监督、监测和治理,切实减少污染,改善环境。&