我国空间结构调整的基本思路研究时间： 2019-09-10信息来源：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所 2006年　作者：国土开发与地区经济研究所课题组 肖金成、高国力、王青云等　责编：qgy

经济空间指的是经济现象和经济变量在一定范围内以分布的位置、状态、规模和相互作用为特征的存在形式和客观实体，它反映了以地理空间为载体的经济事物的区位关系和空间组织形态。经济空间结构，其最基本的含义应是人类活动作用于一定区域范围所形成的组织形态，换言之，就是经济要素在地理空间上的分布状态及其变动趋势。

改革开放以来,我国经济和社会快速发展,但在空间结构和空间开发秩序方面出现了不少问题,影响了全面建设小康社会目标的实现。因此，系统分析当前我国空间结构及空间开发秩序方面存在的主要问题,提出今后调整的思路以及“十一五”时期空间结构调整的主要任务,对于进一步推进空间结构优化、实现国民经济和社会全面、协调和可持续发展具有重要的现实意义。

一、  目前我国空间结构存在的主要问题

我国地域辽阔，各地区的地形、地貌、资源、环境等自然条件各不相同，经济、社会、历史、文化等人文因素差异显著，这一切都决定了我国空间结构的特殊性和复杂性，也是目前我国空间结构存在一系列突出问题的基本背景。

（一）  人口和经济活动的分布与资源的分布存在明显的空间错位

由于我国东、中、西部地区土地、水分、热量等自然条件的差异，导致人口和经济活动的聚集出现了较大的空间差异，基本形成由东向西递减的空间格局。从人口的空间分布看，东部地区占41%左右，中部地区占36%左右，西部地区占23%左右，人口的这种空间分布格局自改革开放至今基本保持稳定。从经济活动的空间分布看，主要集中于东部地区，并且这种趋势日益显著。目前，土地面积占全国14%的东部地区创造了约占全国60%的GDP，这一比重比建国初期提高了约9个百分点。

但是，扩大生产、发展经济所需要的重要资源却与人口和经济活动的空间分布存在明显的错位，提高了经济和社会发展的成本，成为影响我国空间结构调整的基本现实。东部地区除铁矿资源外，其他矿产资源占全国的份额均在35%以下；中部地区除矿产资源外，其他资源占全国的比重都高于其人口和经济总量所占全国的比重；西部地区大多数主要矿产资源占全国比重均高于其人口和经济总量所占比重。另外，我国资源结构和种类的空间分布和组合很不均衡，不利于资源的开发利用。矿产资源方面，北方地区拥有丰富的能源和矿产资源，全国90%的煤、60%的铁、99%的石油集中分布在该地区，但19%的水资源拥有量在很大程度上限制了这些资源的开发和利用。尤其在西北地区，能源、矿产、有色金属资源十分丰富，但这些资源的开发和利用受到了该地区严重短缺的水资源的制约。南方地区尽管有丰富的水资源，能够为矿产资源的开发利用提供便利的条件，较高的经济发展速度也需要大量的能源和矿产品，但矿产资源的储存量却十分贫乏。

（二）   生态退化和环境污染问题日趋严重

随着我国工业化进程的加快,各地过于追求粗放型、速度型、规模型的经济增长方式，引发了严重的生态退化和环境污染问题,成为我国空间结构调整的严重障碍，也是制约国民经济和社会全面、协调和可持续发展的不利因素。生态退化问题主要体现在森林和草场资源的破坏、水土现失和荒漠化严重、生物多样性遭受威胁等方面。由于农业耕种、工业生产、旅游景区建设等项目占用大量林地，导致森林资源急剧减少。仅1989-1993年森林资源清查期间，毁林开荒和建设用地占用的有林地就达200万公顷，平均每年40万公顷；不合理的人为采伐、乱砍滥伐、森林火灾和病虫害使有林地转为无林地、疏林地、灌木地面积达756万公顷,平均每年151万公顷。我国的草地退化问题也相当突出，由于长期乱采滥挖、土地盐碱化、超载过牧等不合理的草地资源利用方式，导致草地面积减少和草地质量下降。据内蒙古、新疆、青海等十省区的不完全统计,近二十年被开垦的草地达680万公顷，而全国每年损失的草地达到200万公顷,考虑到人工种草和改良草地每年增加的133万公顷草地，实际上每年净减少草地70万公顷。

水土流失和荒漠化是生态退化的另一个突出表现。据1999年遥感普查，我国水土流失面积达355.56万平方公里,占国土面积的37. 42%。尽管政府近三十年来坚持开展水土保持工作,但总的情况是点上有控制,面上在扩大,全国每年新增水土流失面积1万平方公里,表层土流失量达50亿吨以上,损失的氮、磷、钾养分相当于4000多万吨的化肥。长期以来的过度开垦和放牧造成的植被破坏,使得水土流失日趋严重，也造成了中国北方干旱、半干旱地区沙漠化土地的不断增加。我国共有沙漠化土地262.2万平方公里,占国土面积的27.3%。每年因荒漠化造成的直接经济损失约为65亿美元，占全球荒漠化经济损失的15%。根据中国科学院兰州沙漠研究所的资料,我国20世纪50-70年代，平均每年新增沙漠化土地面积1560平方公里,20世纪70-80年代增加到2100平方公里。目前,荒漠化仍以每年2460平方公里的速度发展，相当于每年损失一个中等县的面积。

另外，由于人口的快速增长和经济的高速发展增大了对资源和生态环境的需求，造成了严重的环境污染和生态破坏，生物多样性正面临着严重的威胁。中国大约有398种脊椎动物濒危，占中国脊椎动物总种数的7.7%。据调查统计，中国动植物种类中已有总物种数的15%-20%受到威胁，高于世界10%-15%的水平。高等植物中濒危和受到威胁的高达4000-5000种，占总种数的15%-20%。

环境污染问题主要表现为水、大气和固体废弃物的污染日趋加重。我国的水域污染主要表现在七大水系的水质差、淡水湖泊富营养化、近海水域水质恶化等方面，而且地下水和地表水均受到不同程度的污染。七大水系中，淮河、海河、辽河和松花江水系污染严重。我国的大气污染总体上呈现烟煤型污染的特征，主要污染物为总量悬浮颗粒物和二氧化硫。固体废弃物的污染包括工业垃圾和生活垃圾的数量迅速增加。

（三）   地区间经济发展和人均收入水平差距不断扩大

改革开放以来，我国地区间差距呈日益扩大的趋势，已经成为影响国民经济和社会持续、稳定、协调发展的重要制约因素。从东西部差距来看，自1952年以来，东西部差距一直呈扩大趋势。1952年，人均GDP沿海为133元，内地为93元，沿海与内地的绝对差为40元，相对差为43.01%。1978年，人均GDP沿海、内地分别为457元和286元，沿海与内地的绝对差为171元，相对差为59.79%。2001年，人均GDP东部为12070元，西部为4942元，东部与西部的绝对差为7128年，相对差为144.23%。如果按两分法，将沿海地区作为东部，内地作为西部，2003年沿海人均国民生产总值为15246元，内地为7126元，东西部的绝对差距和相对差距分别为8120元和113.95%，2003年与1978年相比，人均GDP绝对差距扩大了近8000元，相对差距扩大了54个百分点。

城乡差距的不断扩大呈现加快的趋势，成为影响社会稳定和全面实现小康社会的重要制约因素。1997年，我国农民人均纯收入为2090元，城镇居民人均可支配收入为5160元，城乡居民的收入差距为1:2.47，2003年我国农民人均纯收入提高到2622元，城镇居民人均可支配收入达到8500元，城乡居民的收入差距扩大为1:3.24。1997-2003年，全国农民人均纯收入的增幅连续7年低于5%，最高的年份增长4.8%，最低的只有2.1%，年均增长为4%，相当于同期城镇居民收入水平年均增长幅度的一半。事实上，这个数据还不足以表明城乡差距，实际的差距还要大。考虑到城镇居民享受到的各种社会福利，城乡居民收入比值要达到1：4以上。原因是由于城市居民享受的各种福利性补贴无法统计，如教育、住房、医疗以及公共品的消费，比如用电、公交等，实际收入被低估；而农民收入可能被高估，如果扣除农民收入中不可交易的实物性收入以及农民收入中要用于第二年生产所用的生产资料，其收入更低。

省域内中心与边缘地区之间存在的差距长期以来被人们所忽视，但这同样是我国地区差距过大的重要表现。根据2001年的统计数据，省会城市所在地区与该省人均GDP最低的地区进行对比，平均差距为4.15倍，其中超过五倍以上的有广东、山东、辽宁、湖北、云南、四川、甘肃7个省。人均GDP差距最大的是甘肃省达7.38倍；差距4-5倍的有江苏、湖南、山西、贵州、陕西5个省；差距3-4倍的有浙江、海南、河南、安徽、江西、吉林6个省；差距2-3倍的有福建、河北、黑龙江、青海4个省；差距最小的是青海省，为2.01倍。值得重视的是，一些发达地区尽管GDP总量很大，人均GDP水平也较高，但中心与边缘地区的差距也很大，如广东为5.97倍，浙江为3.9倍，江苏为4.226倍，山东为7.11倍。从总体上看，省会城市所在地区经济发展和收入水平都远远高于周边其他地区，距离中心地区越远，经济发展和收入水平越低，与中心地区的经济发展和收入差距越大，省际边界地区绝大多数为欠发达地区。

（四）  合理的区域经济体系未能形成，区域政策难以实施

从建国以来对于区域经济发展的管理和调控过程来看，改革开放前更多的侧重于国防和军事考虑，依赖计划经济和财政手段，注重公平而忽视对于效率的追求。从“六五”到“十一五”，开始强调全国范围内的区域分工，逐步发挥市场机制的资源配置作用；但是分工的地域单元要么是沿海地区与内陆地区，要么是东部、中部、西部。沿海地区与内陆地区，或东部、中部与西部这种区域划分，作为分析地区间的发展差距或确定国家的区域发展优先顺序是有重要意义的，但作为区域分工的区划方案，显然是不合适的。因为东部、中部、西部的各省区市间经济发展的基础条件相差很大，硬要将东部、中部或西部作为一个统一体来考虑承担某些分工，实践中是难以操作的。长期以来不断变化的区域划分和管理以及经济区划的不合理和不科学性，使得我国的区域政策难以有效实施，也是难以形成合理的区域经济体系的重要原因。

（五）  空间开发秩序方面存在严重问题

20世纪80年代以来，随着改革开放的推进，我国由计划经济体制逐步向市场经济体制转轨，原有的空间格局被打破，新的空间开发和布局模式、机制正在形成，存在明显的空间开发秩序混乱的问题，主要表现为：以煤炭为代表的各类矿产资源的粗放式、掠夺式无序开发严重，各类开发区和工业园区过多过滥，城镇建设盲目超前，流域上中下游之间缺乏统筹规划等等，引发地区间恶性竞争、重复建设、贸易封锁和摩擦等现象，导致整体上国民经济和社会发展过程中的资源浪费、效率低下，环境污染的后果。空间开发过程出现的无序、混乱的现象，不仅直接导致经济空间结构的不合理，而且对我国区域经济及整个国民经济的全面协调和可持续发展产生严重的制约作用。

二、  调整我国空间结构的基本思路

（一） 改善人口布局，引导西部地区人口向东、中部等发达地区流动

我国人口在地区分布上很不平衡，地区人口压力需要从耕地面积的质量、生态压力状况、经济发展水平和潜力等方面进行分析，在此基础上寻找调节我国人口地区分布的对策。

根据相对资源承载力法可以计算出东西部各省的人口相对承载力。何敏等提出了相对资源承载力的概念和计算方法，这里，我们在对其方法做必要修正的基础上，分析了东部地区几个有代表性的省份与西部地区几个有代表性的省区的人口压力状况。

从计算结果来看，我国西部地区综合资源承载力处于超载状态，而东部地区则处于富余状态，如果再考虑到我国西部地区脆弱的生态环境，我们调整人口地区分布的主要方向是从西部地区向东部地区移民。

根据适宜人口密度法也可以计算出各省适宜的人口数量。刘燕华、王强等通过实际人口密度和计算人口密度的对比，来分析每个地区人口压力的现状。他们认为：人口压力反映了生态环境对人口的容纳能力与人口数量之间关系，而生态环境的人口容纳能力受到自然和资源条件以及社会经济发展水平等方面的因素影响。我国西部地区适宜人口密度远远低于实际人口密度，人口超载严重；东部地区适宜人口密度则高于实际人口密度，人口压力较小。这一结论同相对资源承载力法所得到的结论是一致的。

根据西部地区脆弱性的分析，造成西部地区生产退化的原因是不利的自然条件和不合理的人类活动，不利的自然条件使得西部地区的生态脆弱性增强，而不合理的人类活动则将这种生态退化的可能变为现实。因此，人为因素是造成我国西部地区生态退化的主要原因。根据相对资源承载力法和适宜人口密度法计算，我国西部地区综合资源承载力处于超载状态，而东部地区则处于富余状态。考虑到西部地区脆弱的生态环境对我国经济社会可持续发展造成的严重威胁，以及人类活动对生态环境的破坏日益严重和西部地区落后的经济状况，实行地区之间的适度移民是解决由地区之间人口分布不平衡造成的一系列生态环境保护和经济社会可持续发展、优化调整空间结构问题的现实可行的措施。

促进人口从西部地区向中、东部地区转移，不仅是解决西部地区生态环境退化超载的有效途径，也是解决农牧民生存发展问题的根本出路。尤其在一些生态极为脆弱的地区，靠人为的措施难以恢复生态，且投入太大，效果不理想，因此，实施生态移民是一项投资较少、生态恢复效果好的策略。生态移民就是在一些生态环境脆弱的地区，通过实施移民工程，圈定“生态保护区”等围封措施，减少人类活动对自然环境的干扰，依靠自然力量恢复地表植被。我国西北地区干旱少雨，蒸发量又大，树木的成活率很低；而西南喀斯特地区土层极薄，流失后极难再恢复，唯一的办法就是减少这些地区人类活动对自然环境的干预，让其自然恢复。现阶段，实施生态移民工程有许多有利条件：一是国家已启动多项重点生态工程，出台了有关生态保护方面的法规、条例，为生态移民工程的实施提供了政策、法律保障；二是西部生态脆弱区人口密度不大，异地迁移安置和就近相对集中的难度较小；三是西部大开发为生态移民工程的实施提供了便利条件。西部大开发的重点是在具备发展条件的地区开辟新的经济发展带，培育新的经济增长点，加快这些地区工业化和城镇化的步伐，从而为移民安置提供便利条件。移民的另一个重要途径是通过提高西部地区居民的受教育程度，为其创造离开本乡本土到发达地区打工的条件，从而实现劳动力转移和城镇化。

（二）加快推进城镇化进程，促进人口由乡村向城镇的转移

城市作为一种伴随经济发展而出现的人类聚落形态，具有经济上的集聚功能和扩散功能，能够带动周边地区的经济发展，而且城市规模越大、功能越健全，其辐射范围就越广。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨预言，影响未来世界经济发展的两件大事是美国的高科技发展和中国的城市化。由此可见，城市化已经成为我国经济增长的关键性因素，不加快城市化进程，就难以实现农村经济的现代化，我国国民经济发展就难以跃上一个新台阶。

城镇化是提升中国经济发展水平的唯一出路，是解决“三农”问题和城乡之间差距的根本措施。城镇化能够解决日益严重的农村剩余劳动力问题。农村经济的进一步发展和现代化进程的顺利进行，需要将滞留在农村的大量剩余劳动力转移到城市从事第二、三产业，摆脱目前严重失调的人口城乡分布格局对国民经济持续发展的制约。城镇化是提高人口素质的重要举措。城市丰富的教育资源和高效的资源利用有利于人口科学文化素质的提高。城镇化有利于降低人口出生率。城市人口较高的生活水平、较多的妇女就业机会、较高的教育水平，有利于改变人们的生育观念，提高孩子的养育成本，从而能够在很大程度上降低人口出生率。城镇化有利于解决农村地区的生态退化问题。随着城镇化进程的不断加快和城镇化率的不断提高，农村居民的数量会不断减少，农民人均收入会不断提高，对土地等自然资源的压力也会随之降低，为生态退化问题的解决提供了条件。城镇化有利于解决乡镇企业的环境污染问题。市场竞争日趋激烈，加之乡镇企业自身规模小、设备技术落后、资源利用率低、环境污染严重等缺陷，使乡镇企业遇到了前所未有的发展困难。城镇化战略的实施，为乡镇企业向城镇集中提供了机遇，为解决乡镇企业的环境污染问题提供了条件。

加快推进城镇化进程，应尽快废除不合理的导致城乡二元分割的户籍管理制度，建立新型的、全国统一的、不歧视农民的居民登记制度；出台一系列降低进城门槛的政策措施；搞好具有较强公共产品性质的城市基础设施建设。随着经济主体独立地位的加强和市场体制的日趋成熟，资源的趋利性要求就会促使其向具有规模经济效应的城市尤其是规模较大的城市集中，集中到一定程度后，城市作为一个经济体就会向周围地区释放能量，这就是城市对资源的集聚效应和扩散效应，这一过程也就是城市的发展壮大过程。在这一过程中，经济主体的经济理性会最大限度地保证资源的高效利用，城镇化水平的提高、第三产业的发展、产业结构的调整、小城镇的相对集中等方面的问题就会在这一过程中得到解决。

（三）建立“点、线、面”有机结合的跨行政区的空间经济组织体系

从地形特点看，我国东部地区以平原为主，有少量的丘陵和低山；中部地区以丘陵、低山、高原为主，与东部接壤的地区有较大面积的平原；西部地区以高原、高山和荒漠为主，有极少量的盆地和平原。这种地形结构是形成我国人口密度和经济密度由东向西呈现梯次降低分布的重要条件。我国由于季风气候所形成的降雨由东南向西北逐步减少的特点，也进一步强化了我国人口和经济分布的上述特点。根据我国人口和经济分布的特点，应在西部的人口稀疏地区主要采取点状开发，在中部地区应主要采取带状开发，在东部以及与东部紧邻的中部部分地区应主要采取“面”状开发。当前及今后一段时间，国家应重视发挥各区域的比较优势、特色和功能，在“人口分布和GDP分布基本一致”的总原则指导下，合理划分经济区域，在此基础上再分别确定增长区域和问题区域，对不同区域进行分类指导，实施侧重于块块调控的区域政策。

经济区域应是未来中国区域经济发展的主要空间组织系统，对于他们的宏观调控应立足于提升综合竞争力，坚持立足于动态比较优势基础上的分工协作原则，促进区域经济的一体化。经济区的确定主要应发挥三大作用：一是经济区内要形成合理的分工协作关系，突出中心城市的作用，各地区与中心城市间的联系要做到畅通快捷；二是基础产业和重大项目的建设，要尽量以经济区为依据，确定空间布局，做到经济区内部不出现重复建设，重大基础设施要尽量做到共享；三是区域性的空间规划以经济区为基础，从某种意义上说，经济区就是规划区。

根据上述思路，我们建议将全国划分为8个经济区。各大经济区的主要目标是搞好分工和协作，共同促进区域经济的发展，实现区域经济一体化。因西部地区地广人稀，且生态脆弱，难以形成完整意义上的经济合作区，应在生态环境不受影响的前提下发展特色经济，因此，将其定位为特色生态经济区。西部特色生态经济区的主要目标是发挥优势，突出特色，保护生态，提高居民生活水平。为表示区别，我们将其命名为“7+1”经济区（表1）。

1.泛珠江三角洲经济区（简称“泛珠三角”）

以广州、香港、厦门等城市为中心，包括广东省、福建省、海南省、广西区，湖南省的郴州、衡阳、永州、株洲、湘潭、邵阳、娄底、长沙、怀化、湘西、益阳等11个市，江西省的赣州、吉安、萍乡、宜春、新余等5个市，香港，澳门和台湾。

2.泛长江三角洲经济区（简称“泛长三角”）

以上海、南京、杭州等城市为中心，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省的南昌、景德镇、鹰潭、抚州、上饶等5个市。

3.泛渤海湾经济区

以北京、天津、青岛等城市为中心，包括北京市，天津市，河北省，山东省，山西省的太原、大同、忻州、朔州、晋中、阳泉、临汾、长治、晋城、吕梁等10个地市，内蒙古的呼和浩特、包头、乌海、鄂尔多斯、巴彦淖尔、乌兰察布、锡林郭勒等7个盟市。

4.泛东北经济区

以沈阳、大连、哈尔滨、长春为中心，包括辽宁省、吉林省、黑龙江省、内蒙古的呼伦贝尔、通辽、兴安、赤峰等4个盟市。

5.中原经济区 

以武汉、郑州为中心，包括湖北省、河南省、湖南省的岳阳市、张家界、常德市、江西省的九江市。

6.西南经济区

以重庆、成都、贵阳、昆明等城市为中心，包括重庆市、贵州省、云南省除迪庆、怒江以外的地区，四川省除甘孜、阿坝、凉山以外的地区、陕西省的汉中、安康市。

7.陕甘宁青经济区

以西安、兰州市为中心，包括陕西省除汉中、安康以外的其他地区、甘肃省除酒泉、张掖、金昌、武威、嘉峪关、甘南以外的其他地区、宁夏区、青海省的西宁市、海东地区、山西省的运城市。

8.西部特色生态经济区

考虑到青藏高原及其周边地区、新疆及其周边地区生态环境比较脆弱，人口密度和经济密度比较低，今后这个区域除绿洲地区发展当地特色农牧业和在城市进行当地资源的加工外，总体上要加强保护。我们根据人口密度（每平方公里60人以下）和经济密度（每平方公里30万元以下）两项指标，确定了青藏高原周边地区和新疆周边地区的特色生态经济区的地级行政区，主要包括青海省除西宁、海东外的其他地区，甘肃省的酒泉、张掖、金昌、武威、嘉峪关、甘南，内蒙古的阿拉善，四川省的甘孜、阿坝、凉山自治州、云南省的迪庆、怒江自治州。在特色生态经济区中实施的重大项目，应主要从生态、政治、国防角度考虑，经济回报不能作为主要依据。

表1   我国“7+1”经济区的人口、GDP和土地面积情况

（2001年）

（四）促进重要增长潜力地区快速发展，培育空间结构调整的引擎

重要增长潜力地区是经济发展基础条件较好、未来较长时期内发展潜力最大、能够拉动我国经济快速发展和吸纳人口最多的地区。由于我国各地区发展条件的差异性（如地形条件等）以及可利用的建设用地不多的现实情况，在未来的生产力布局中不得不考虑采取人口集中化、经济活动集聚化战略，即选择重要增长潜力地区，作为未来人类经济活动的重点区域，以逐步调整我国人口和经济活动的空间分布格局，实现区域间的协调发展。重要增长潜力地区必须以经济高增长地区为核心。经济高增长地区必须满足以下条件：人口密度与城镇密度相对较高；必须至少具备一个在全国有重要影响力的特大中心城市；发展条件较好，战略性资源如土地、水资源等不严重缺乏，至少这些资源不会成为今后经济发展的“瓶颈”。对于这样的地区，政府在未来必须重点关注，正确引导，促进经济快速增长。根据我们的测算，长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山东半岛、闽东南、辽中南、成渝、武鄂黄九地区、中原九大地区是支撑我国发展的经济高增长地区。

对于重要增长潜力地区，重点是培育发展。培育是指主要依靠政府培育重要增长潜力地区成长的基础要素，帮助重要增长潜力地区克服市场劣势，培育市场自我发展能力，最终获得平等进行市场竞争的能力。发展是指以市场为导向，构建成熟的一体化市场，如区域一体化的资本市场、消费市场、技术市场、劳动力市场、产权市场、旅游市场，构建重要增长潜力地区内的产业集群，实现资源利用的效益最大化。通过区域内以交通为核心的基础设施网络的构筑，引导城乡建设、产业合理布局，促进要素流动。

1.  沪苏浙地区

沪苏浙地区是我国经济实力最强的经济核心区。由于该地区核心区——“长三角”与边缘区（苏北地区、浙中、浙西南地区）有较大的发展差距、区内经济发展不协调以及各种生产要素流动不顺畅的问题，因此未来该地区的发展重点是继续强化上海对本区域的龙头带动作用，进一步加快城镇化进程，促进都市连绵区的形成，加强政府对区域发展的宏观调控能力，把该地区培育成为我国新兴产业的“孵化器”和对外开放的基地。

2.  京津冀地区

京津冀地区是我国北方最大的、现代化程度最高的工业密集区、重工业与新兴产业基地，但同时也面临着淡水资源严重不足、环境污染恶化、区域协调严重不力等问题，未来的发展重点是加强区域内城市的协作与分工，特别是明确天津与北京的定位与区域分工；规划建设跨行政区的各种基础设施；继续强化重工业与新兴产业基地的功能。

3.  东北地区

东北地区是我国重要的能源、原材料、装备制造、国防工业和商品粮基地，已经形成了比较雄厚的工业基础，但改革开放以来，东北地区由于国有企业改革的滞后，经济活力不足，明显存在经济结构老化等问题，未来的工作重点是不断转变观念，加强国有企业的改革力度，大力推进市场化进程，加快推进东北老工业基地的振兴，继续强化其在我国的重工业地位。

4.“珠三角”地区[1]

 “珠三角”地区是我国最为发达、人口与经济最为密集的地区之一。该地区初步形成了以电子及通讯设备制造业为主的珠江东岸电子资讯产业走廊，以传统的电气机械、钢铁、纺织、建材为主的珠江中部产业带以及家庭耐用与非耐

用消费品、五金制品为主的珠江西部产业带，都市连绵区基本成型。但同时也存在产业核心竞争力不强、环境恶化、城市发展空间受限以及区域协调不力等问题，因此未来的发展重点是加强“珠三角”与外围地区的联系、拓展腹地，强化“珠三角”在我国华南经济圈的龙头带动作用，加强区域内各城市间的协调以及与香港、澳门的融合，持续强化广州与香港双核心的作用；进一步推进市场化进程，着力于产业环境的培育，延长产业链，提升区域的综合竞争能力。

5.成渝地区[2]

成渝地区是我国西部地区人口城市数量最密集的区域，也是西部地区工农业生产最为发达的区域，建议加快整合成渝地区，使成都、重庆两大增长极转化整合成一条巨大的发展轴，并使此发展轴具有两个单一增长极所不具有的功能。加快改革开放的力度，是成渝迅速成为中国西部高速城市化地区、经济活跃地区和带动周边经济健康发展的地区。

6.湘鄂赣核心地区[3]

湘鄂赣核心地区以武汉为中心，具有承东启西、贯通南北、辐射周边的中枢功能，因此该地区的繁荣对我国中部崛起具有举足轻重的作用。目前核心城市辐射力较弱，区域整体性不强，经济活力不足为该地区重要的制约因素。因此未来的发展重点为进一步提升中心城市的综合功能，特别是发挥武汉的辐射带动作用，带动整个区域的经济发展；优化和调整产业结构；建设沿江经济走廊；以要素市场为重点，培育区域共同市场体系，把此地区建设成为我国内陆地区最大的以钢铁、机械、纺织、电子为主的综合性产业基地，以进一步促进和推动长江经济带的发展，尤其是长江中游地区经济的全面发展，从而加速中国区域经济发展由东南沿海向沿江、内地的推进。

7.山东半岛地区[4]

山东半岛地区是山东省的经济核心区，在我国经济发展中具有举足轻重的地位，该地区以电力、纺织、煤炭采选等传统产业为主，新兴产业的发展严重不足，区域内空间集聚与区域协调有待进一步加强。针对该半岛地区处于城市群雏形发展阶段以及社会经济发展情况，建议今后继续深化改革开放，特别是强化与日、韩的经济贸易往来；引导人口的空间集聚（包括区外人口向半岛集聚与区域内人口向城市集聚，着力培育都市连绵区，加强区域内城市间的经济协同发展，提高半岛经济的综合竞争力。

8.闽东南地区[5]

闽东南地区是福建省的经济中心和经济最活跃的地区。该区域产业的部门分工、城市产业系统和城市体系的规划建设尚处于起步阶段，城市之间、城乡之间的分工不明晰，主要城市的产业结构以工商业为主体，一方面由于缺乏国家级项目的支持，除厦门、福州外，基本上没有高层次地域分工的要求；另一方面，又因为工业起步晚，低层次地域分工的要求也不高，所以产业结构相似与行政割据明显。针对闽东南的发展实际情况，今后应提高与台湾经济对接的能力，以及参与珠江三角洲、长江三角洲分工协作的能力，继续发挥沿海的区位优势，发挥外向型经济。相应的要尽快建立贯通长江三角洲和珠江三角洲的沿海铁路大通道以及沿海高速公路，使闽东南能积极主动接受二者的辐射，聚集发展所需的要素，壮大经济实力。

9.中原地区[6]

中原地区城市相对集中，矿产资源丰富，科教水平较高，是河南经济社会较发达的地区，但同时也存在核心城市辐射力弱、区域内经济建设粗放的不足，因此未来该区域的发展应尽力加快以郑州为中心的中原城市群发展步伐，迅速扩张其经济实力，增强对周围区域的辐射力、影响力，使其在我国开发中部地区和西部地区的过程中起到重要带动作用，特别在资金、技术、人才、管理经验等各个方面起到“二传手”和“中转站”的作用，并通过亚欧大陆桥的东西两个出口，提高中西部地区的开放度，加快外向型经济的发展。

10.关中地区[7]

关中地区地势平坦、资源丰富、科技实力雄厚，具有较好的发展潜力，将成为我国西部地带仅次于成渝地区的又一经济核心区，但该地区与其他国家意义的重点潜力增长地区相比，具有明显的人口与经济总量集聚不强的特点。水资源缺乏是制约该地区未来发展的重要“瓶颈”，即使在现有的经济发展水平下，2000年缺水已超过20%。因此该地区未来的发展重点是争取国家对其水资源的扶持力度，强化西安市的经济主体作用，构筑开放、畅通和高效的基础设施。

（五）着力解决“问题地区”的问题，保障空间结构调整稳步推进

按照欧洲某些国家的说法，土地资源短缺地区、水资源短缺地区、资源型城市及老工业基地、生态脆弱地区以及贫困地区都属于“问题地区”。根据这些“问题地区”不同的情况与困难，国家应采取不同的措施分别予以解决。

1.土地资源短缺地区

主要包括长江三角洲和珠江三角洲。解决的主要措施是加强这类地区的综合开发规划，特别要对城镇布局和工业布局进行调整，减少小城镇，多发展大中城市；合理规划工业开发区，实现工业集聚，并且要对占地大的产业和企业适当加以限制。另外，考虑到这些地区的土地用于发展工商业能够创造相当高的价值，可适当放宽农用地变非农用地的政策。

2.水资源短缺地区

主要包括西北地区和华北地区，其中西北地区主要为资源性缺水，华北地区主要为经济性缺水。解决缺水的问题，一方面要加快“南水北调”工程的进度；另一方面要加快建立节水型社会，农业、工业、城市等各领域都要采取节水措施，强化节水意识。对耗水量大的产业，要适当控制甚至压缩其生产规模；在考虑重大项目布局时，新上的大耗水项目尽量不要放在缺水地区，特别不要放在缺水较为严重的城市。

3.资源型城市和老工业基地

这类地区的发展，核心是实现经济转型，既包括经济结构转型，也包括城市功能转型。经济结构转型就是要由单一主导产业向多元化主导产业转变；城市功能转型就是要实现由矿业城市和工业基地向区域性经济中心或综合性城市转变。要完成上述转变，仅靠城市自身的力量是困难的，国家要从资金、政策方面予以扶持：一是国家要加大对资源枯竭型城市和老工业基地下岗失业人员的社会保障的支持力度，确保社会稳定；二是加强城市基础设施和生态环境建设，为资源枯竭型城市和老工业基地的经济转型提供基础条件，实现由矿产基地和工业基地向区域性中心城市和综合性城市转变；三是支持资源性企业和装备制造企业提高竞争能力；四是支持资源枯竭型城市和老工业基地发展接续产业，实现产业多元化。

4.  生态脆弱地区

主要包括青藏高原冻融区、荒漠化地区和黄土高原区、草原地区。青藏高原冻融区面积约176万平方公里，大部分为海拔3000米以上的高寒地带，人口稀少，牧场广阔，自然生态系统保存较为完整，但天然植被一旦破坏将难以恢复。荒漠化地区包括东北西部、华北北部、西北大部分干旱地区，该区面积超过260万平方公里，多为沙漠和戈壁，自然条件恶劣，干旱多风，植被稀少，生态环境十分脆弱。黄土高原地区总面积约64万平方公里，是世界上面积最大的黄土覆盖区，气候干旱，植被稀疏，水土流失十分严重，水土流失面积约占总面积的70%，该区域水资源缺乏，广种薄收，群众生活困难，贫困人口数量较大。对这类地区一方面要控制人口增长，在局部地区甚至要逐渐减少人口，以减轻环境压力；另一方面在开发资源和上工业项目时，一定要从可持续发展的高度进行评估和论证。

5.  贫困地区

国家对贫困地区的扶持，首先，要编制规划，改审批单个项目的办法为审批贫困县开发综合规划，没有纳入规划的项目不予支持。其次，要将进一步改善贫困地区的基本生产生活条件作为国家扶持的重点。以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设；加快解决贫困地区人畜饮水困难，基本控制贫困地区的地方病；确保在贫困地区实现九年制义务教育，进一步提高适龄儿童入学率。再次，要把提高贫困地区群众的科技文化素质放在突出地位。提高群众的综合素质特别是科技文化素质，是增加贫困人口经济收入的重要措施，也是促进贫困地区脱贫致富的根本途径，必须把农民科技文化素质培训作为扶贫开发的重要工作，实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育相结合，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进适用技术的能力。

6.  粮食主产区

农业比较收益低是客观现实。保护耕地和保护粮食安全是我国作为一个大国的基本国策，因此要加大对粮食主产区的支持力度。“十一五”时期，应重点对粮食主产区的农业基础设施建设加大投资力度，大力推进粮食主产区集约化经营规模，初步实现粮食生产的庄园化。在集约化的基础上，大力提高粮食生产的科技水平和机械化水平，通过提高劳动生产效率，增加粮食生产者的收入，同时进一步按加入世界贸易组织的要求落实对农业的补贴政策。

三、“十一五”时期我国空间结构调整的主要任务

（一）启动全国性及区域性的空间规划

在“十一五”时期，即可着手启动全国及区域性的空间规划，将全国及区域性的经济发展置于空间规划和经济社会发展规划的双重指导之下。

首先需要下大气力制定科学合理的经济空间规划，该规划必须立足长远，统筹全国，以科学发展为指导，将经济、社会、自然等多方面因素综合加以考虑：空间规划要以人口分布、资源开发和生态环境保护为主，结合土地和环境承载力、矿产潜在价值、人类居住适宜程度三项指标，分析腹地开发条件和开发潜力，提出国土开发的不同功能区及相应政策；分析水资源、能源资源和耕地资源对我国经济的约束影响及相关对策，制定集约型的资源开发计划，为工业化提供强有力的资源保证，同时减少对生态环境的破坏；分析各地区的人口承载力，结合城镇化、退耕还林和扶贫等工作，提出合理的人口分布调整方案。

以经济空间规划为依据，结合各区域不同特点，制定经济区和各类型区的区域规划，突破以往以基本行政区为唯一调控单元的规划模式，发挥各经济区在协调空间开发秩序中的作用，统筹协调区域发展中的城镇体系和基础设施建设、产业布局、资源开发利用、生态环境保护等相关问题，促进空间开发秩序的合理化。

在人口和城镇稀疏的地区，区域规划应体现驻点式开发的要求，在重点地区集中建设区域性基础设施，以吸引更多的人口向城市聚集，尽量为广大生态环境脆弱的地区减轻压力；各重点开发驻点之间及与人口和城市密集地区的联络交通线，采取大容量、集中式、以主干线为主的方式加以解决，以提高交通网络的效益。

在人口和城镇密集地区，区域规划应体现网络开发和点轴开发相结合的要求，全面加快跨地区基础设施网络的建设步伐，尽快完善大中城市之间的快速交通通信主干道建设，加快区域经济一体化步伐。按照“人口分布和GDP分布基本一致”的原则，“十一五”时期，应注重在东、中部地区规划建设若干个特大或大城市，在东南部地区规划和建设一批重大网络型基础设施项目，保证对土地和空间的集约型使用，避免因人口集聚所带来的负面效应，促进该类地区率先实现地区协调发展的目标。

（二）建立起协调空间开发秩序的全国区域经济的基本框架

改革开放之初,我国区域经济发展即开始实施所谓“T”形空间布局战略，即以沿海地区和长江干流地区为重点的地区倾斜发展战略；稍后发展为所谓的“π”形空间布局战略，即在“T”形布局框架的基础上,将陇海线沿线地区作为另一条重点开发轴线,形成“π”形空间开发结构。

根据三大地带的梯度开发、西部大开发的战略部署、振兴东北等老工业基地和“中部崛起”战略的要求,考虑到我国人口和城镇布局的基本特点，“十一五”时期，可以在“π”形布局框架的基础上，增加一条南北走向的重点轴线,即京广线(包括京九线)、京哈线沿线地区，构建“开”字形国民经济发展总体布局的基本主干框架。

1.  仍然以沿海为我国区域经济的重心和主轴

沿海地带要继续在我国区域经济中起“龙头”的作用，率先向基本实现现代化的目标迈进。该地区要继续贯彻全面对外开放的战略，以技术为导向，以结构的协调化、高度化为目标，跟踪经济全球化和区域经济一体化的趋势以及国内区域分工位于最高技术梯度的要求，更大幅度地利用国内外两个市场、两种资源，注入新的活力，创造新的比较优势，攀登新台阶，为进一步提高我国的综合国力国际市场竞争能力，更加积极地参与国际经济事务做出更大的贡献。再继续积极引进外资和先进技术的同时，还要积极实施“走出去”的战略，以更好地参与到全球产业价值链去，为解决我国经济快速发展而引发的一些重大关键性资源（如石油等）日益短缺所带来的问题早做准备。

2.  继续促进长江干流地区经济的腾飞

长江是我国的黄金水道，长江干流地区是我国经济比较发达的地区。沿江地区是沟通我国东、西、南、北经济联系的纽带和桥梁，具有广阔的腹地和国内市场。要以上海世界博览会、浦东开发开放和三峡工程建设为契机，以上海为“龙头”，推动长江干流产业带的建设和发展。目前，以上海、南京、武汉、重庆为中心，联结周围60多个地、市的四大经济协作区的形成，沿江23座城市开发区和各类高新技术产业园区的发展，已使长江上下游连为一体，初步形成了一条在全国占重要地位的长江干流经济走廊，努力促进我国中部地区经济的崛起。

3. 加快建设京广线(京九线)、京哈线沿线城市和地区

京广线(京九线)、京哈线覆盖了我国整个中部地区，同时也连接了环渤海地区与珠江三角洲地区,是我国承东启西、联南贯北的重要枢纽地区。区内老工业基地众多，重化工业比重高，设备制造业体系庞大，亟待全面振业；农业生产条件良好，尤其是粮食生产基地(包括东北地区的大豆和玉米基地、华北地区的小麦基地以及江汉平原上的稻米基地等)举足轻重,是目前我国主要的粮食和饲料大量输出的地区；沿线地区地势相对平坦、自然资源丰富、腹地条件优越、人口和城镇稠密，具有较大的市场空间、巨大的增长潜力和较高的经济效益。

今后,要以全面振兴老工业基地和加速城镇化进程为契机，加大思想观念转变的力度，全力推进体制创新，以市场化促进包括所有制在内的一系列经济结构的调整；维续优先发展重化工业，努力加快农业规模化、专业化和机械化的步伐,提高农业产业化水平,大力发展农副产品加工业。加快东北老工业基地的改造,恢复东北地区工业在全国工业中的地位和作用；促进以武汉为中心的江汉平原制造业基地和城市群的形成和发展；促进以郑州为中心的中原城市群和晋冀鲁豫交界地区的发展；做好长株潭城市群的规划和建设工作，进一步促进生产要素向该地区集中，提高湖南优势地区的经济实力和辐射能力。

4.  继续加大黄河上中游优势能矿资源的开发力度

应以京津冀地区为依托,以黄河及陇海、兰新铁路为纽带,进一步大规模地开发黄河中上游的优势能矿资源。重点建设内蒙古西部鄂尔多斯高原的以煤炭、天然气为主的能源原材料基地和陕西榆林地区以煤炭、石油、天然气为主的能源原材料基地。继续完成黄河中上游梯级水电站的开发与建设。在加大水火电建设的基础上,进一步加快“西电东送"北通道的建设。

5.加快西南重化工业带的建设

以东盟-中国自由贸易区的建立为契机，以珠江三角洲(包括香港和澳门)、闽东南三角洲、海南及北部湾为窗口,以西江航道和南防、南昆等铁路线为纽带，打通出海口,深化川云贵桂优势资源的开发，将其建成我国另一个大型综合性的能源重化工业带。

6.进一步完善沿边对外开放的政策,促进南北边疆地带的发展

加快沿边地区基础设施的建设，尽快改善交通条件,继续简化通关手续，方便广大边民进出口岸,使沿边地区成为我国又一个对外开放的捷径,成为吸引国内外生产要素资源、带动周边地区经济增长的重要经济带。

(三)初步建立各具特色和功能各异的区域经济体系

“十一五”时期，国家应重视发挥各区域的比较优势、特色功能，在“人口分布和GDP分布基本一致”的原则指导下，合理布局经济区域，在此基础上再分别确定增长区域和问题地区，对不同区域进行分类指导，实施侧重于块块调控的区域政策。

东部地区要继续贯彻全面开放的战略，以科学技术为导向，以结构协调化、高度化为目标，提升区域的整体竞争力。要适应经济全球化、区域经济一体化以及产业梯度分布的趋势，进一步加强环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区、闽东南等地区的核心区建设，并加强这些核心区之间的联系，创造新的比较优势，发挥整体动态优势，更大程度的利用国内外两个市场、两种资源，加入全球产业价值链，积极参与国际大循环，率先向基本实现现代化的目标迈进。

东北地区要正确认识比较优势，完善政府社会管理和公共服务职能，维护公平的市场竞争环境，充分利用自身资源、人力资本和工业基础的优势，增强企业活力和竞争力，为符合比较优势的企业的发展创造更大的空间，提高国有企业的自生能力，实现经济的全面振兴，恢复本地区装备制造业在全国工业中的地位和作用。

加紧建设京广线、京九线沿线城市和地区，有效发挥中部地区的综合优势，努力促进中部地区经济的崛起。以加速城镇化进程为契机，全力推进体制创新，加快市场化进程，促进经济结构调整，优先发展重化工业，提高农业产业化水平，进一步促进生产要素向中部地区集中，提高中部优势地区的经济实力和辐射能力。

随着“东部腾飞、西部开发、东北振兴、中部崛起”的逐步实现，主要表现为三大地带的区域差距会在一定程度上得到缓解。随着“珠三角”“长三角”和京津冀三大城市群一体化进程的加快，可以引导中西部地区居民向三大城市群有序流动，依托城市群经济的发展，从根本上解决区域差距问题。应坚定不移地推进城镇化进程，培育更多的区域性中心城市，通过中心城市的辐射和带动，以中西部地区“三农”问题的解决为核心，逐步解决城乡差距、中心区与边缘区的差距问题。

前述七大经济合作区在区位条件、资源禀赋、发展基础等方面各不相同，具有各自的比较优势，且内部的经济联系已经较为紧密，建议以其为基础编制区域规划，促进区域经济联动、优势互补、协调发展的国民经济新格局的形成。基于此种考虑，我们建议在各经济区组建经济区协调委员会，各地级市市长任委员，主任由委员选出，或由国务院任命。委员会下设办公室，负责协调和规划工作。

（四）进一步完善跨地区的重大基础设施

“十一五”时期,空间市场一体化将成为我国区城经济发展的一个重要的方向。这不仅仅是因为加入世界贸易组织后,我国必须遵守世界贸易组织非歧视原则和国民待遇原则的要求；而且，也是我国各地区经济,特别是沿海地区经济规模不断扩大,对外部市场需求越来越大的必然结果。

空间市场-体化需要便捷的区际综合交通通信系统、完善的网络体系以及强大的专业化物流。我国区域经济网络开发距离空间市场一体化的要求还相差甚远，还有许多需要完善的地方。

从铁路网络建设看，2002年我国铁路运营线路总长仅为71900公里左右，铁路线路密度仅为每平方公里7.49米，远远低于发达国家的水平，运力紧张和不平衡一直是制约我国地区经济发展的一个“瓶颈”。建议国家进一步加大铁路建设的力度。将沿海铁路、沿江铁路以及京广高速铁路、京哈高速铁路一并加以考虑,尽快完善和充实铁路网建设，进一步提高铁路运行速度,加速双线改造建设和电气化改造步伐，“十一五”时期还应做好一些重大的铁路建设项目的前期准备工作。

建议国家在“十一五”期间，进一步加快国道网、国道主干线的建设步伐,增加国道网及国道主干线的路网密度，提高公路的等级。为保证公路建设的进度和质量，在此特别建议国家实行国道全由中央政府出资修建的政策，而高速公路则全部采用市场化办法.即由企业或外商投资修建。

我国西部人口和城镇稀疏地区，地域辽阔、人口稀少，以驻点开发为主,航空交通具有很大的优势，应该重点加以发展。建议国家在进一步合理调整机场布局的基础上，继续加大民用机场建设的力度，使航空成为我国居民出行距离在1000公里以上时乘坐的主要交通工具。

 (五)基本解决各种问题地区的基本问题

解决各类问题地区存在的问题，保障问题地区经济社会发展的可持续，是制定区域政策、协调区城发展的重要课题之一。“十一五”时期，要完善区域政策体系，下大力气解决当前我国区域发展中存在的较为突出的贫困地区居民生活困难与返贫问题、老工业基地经济下滑问题、资源性城市衰退问题和粮食主产区增产不增收等问题。

“十一五”时期，要完成《中国农村扶贫开发纲要(2001 - 2010)》目标的要求，基木解决农村的贫困问题，在此基础上,进-步完善和深化扶贫工作，提高贫困线标准，做好下一步更高要求的扶贫规划。基本实现老工业基地振兴的目标，使东北三省的经济地位恢复到改革开放初的水平。对47座衰老矿城分别实行不同的政策，依靠发展接续产业振兴部分城市，通过移民解决部分不具备振兴条件的矿城。落实农业补贴政策,按照地区专业化的要求,大力推进粮食生产的科技水平、机械化水平和集约化经营规模，提高劳动生产效率。

(六)采用多种手段逐步解决区域、城乡差距问题

“十一五”时期,国家仍要充分利用财政等手段解决差距问题,具体说来，要统筹处理区域之间、城乡之间、省域内中心区与边缘区之间的差距这三大差距。

随着西部大开发战略和东北振兴战略的陆续实施,三大地带的区域差距将会在一定程度上得到缓解。未来,随着“珠三角”“长三角”和京津冀这三大城市群一体化进程的加快，国家可以采取措施推动中西部地区的居民向三大城市群有序流动,依托城市群经济的发展,从根本上解决区域差距问题。

城乡差距问题的解决取决于国家城镇化战略的实施效果和“三农”问题的解决方案。从这一差距内部看,东部地区的城乡差距并不突出，从差距结构的角度看，未来解决城乡差距的重点是中西部地区“三农”问题的解决。

省内中心区与边缘区差距的解决应借鉴法国的做法,即培育更多的区域性中心城市,通过中心城市的辐射和带动,加快边缘地区的发展。

差距的形成是逐步的,解决差距问题也只能是渐进的。在短期内,对于差距问题可以通过财政收入再分配方式来逐步缓解，如通过财政转移支付等手段实现公共支出均等化和公共福利的均等化，提高欠发达地区人民群众包括教育、卫生、社会保障等在内的生活福利水平等。

（七）改革户籍等制度，以人物互动方式逐步解决地区差距问题

市场效率的实现取决于资源的自由、充分流动。但在我国，长期以来，劳动力资源配置的固有化状态始终未能打破，这无疑在很大程度上影响到经济效率的提高。立足于合理化和优化空间结构的角度，“十一五”时期，国家应加大对户籍等限制劳动力资源流动的制度改革，在拆除地区堡垒、允许物品畅通的同时实现劳动力流动的正常化，以人物互动方式逐步解决地区差距问题。未来，我们需要拓展改革思路，“南水北调”“西气东输”以“物动”体现“以人为本”的思想，在西部、北部生态形势日益恶化的情况下，我们主要应以“人动”体现“以人为本”的理念，引导西部地区的劳动力和一部分人口向发达地区有序流动。

(八)改革长期以来单一的考核标准和指标体系

各地区自然和经济空间差异很大，在国民经济和社会发展的不同阶段承担不同的功能和任务。各区域经济和社会发展的基础不同，处在不同的起跑线上,因而应该有不同的考核标准和目标，如生态保护区应重点考核生态建设与保护方面的指标，老工业基地应该把增加就业、培育接续性产业作为考核的重要内容。如果对不同区域均采用单一的经济增长、税收增长、招商引资等方面的考核标准，有失公平,也不合理，是导致空间开发秩序混乱的重要原因。应针对不同区域的考核标准，建立动态的监管和调控指标体系，根据区域发展和功能变化及时反馈,随时对相关指标体系进行调整，保持对空间开发秩序的有效监控。

要以“三个代表”重要思想为指导,引导各级干部树立科学的发展观和正确的政绩观，正确处理增长的数量和质量、速度和效益的关系，在发展规划上加以体现，在工作部署上加以贯彻，在实际工作中加以落实,统一思想，自觉行动，进一步提高发展质量，努力实现全面小康社会的宏伟目标。