宋福田：《1981—1992年我国国土规划的实践和认识》（上）研究报告时间： 2020-02-21信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月 作者：宋福田 责编：qgy
说 明
国土规划是一定地域内，以协调经济发展与人口、资源、环境的关系为宗旨，以资源的综合开发、生产力的合理布局、环境的综合治理为主要内容，按规定程序制定的国土开发整治方案。它是一种高层次的、战略性的规划，对一个地区的发展具有指导作用。
自1981年党中央和国务院提出要搞好我国的国土整治，要搞立法，搞规划以来，各地普遍开展了国土规划工作，编制了大量的不同类型的国土规划，在经济与社会发展中发挥了积极的作用。为了适应改革开放的新形势，加强和完善宏观调控，需要进一步改进和深化国土规划。根据国家计委国土规划和地区经济司的安排，1992年国家计委国土规划研究所立项，对我国国土规划进行研究。
研究报告《1981-1992年我国国土规划的实践和认识》，为本课题研究成果。该报告的主要内容包括：我国国土规划工作的由来和发展；国土规划的性质和内容；国土规划的类型和编制原则、程序及方法；国土规划的作用；几点经验；问题和建议。
为了便于大家深入研究，特选录了部分主管国土工作的领导与有关专家关于国土规划的讲话和论文，其中大部分是1992年约请他们为本课题撰写的，在编辑时基本上采用了作者原稿。
在研究工作中曾得到河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江西、山东、湖北、广东，沈阳、吉林、广州等省市国土部门及国家计委国土规划和地区经济司、国土规划研究所、北京大学、北京师范大学、山西师范大学、辽宁省社会科学院等单位一些同志的支持和帮助，谨表示衷心的感谢。
由于时间、人力和水平的限制，对一些问题还研究得不够深透，编辑工作也可能有不妥之处，欢迎批评指正。
1993年7月
目 录
研究报告：
1981-1992年我国国土规划的实践和认识………………宋富田(1）
领导讲话和论文选编：
在全国国土总体规划纲要讨论会上的讲话……………宋平(48）
在全国国土规划工作座谈会上的讲话………………吕克白(57）
在试点地区国土规划工作汇报会上的讲话…………徐青(73）
国土规划的几个重要特征………………………………陈鸽(88）
我国国土规划中的几个问题………………………覃定超(102）
国土规划的几个有关问题………………………………方磊(110）.
论进一步提高国土规划的科学性和实用性………胡序威(124)
加强定量研究，提高国土规划的科学性与可操作性…………………刘再兴(137)
运用产业结构和产业布局理论，提高国土规划的科学水平………杨万钟等(152)
关于编制跨省(区）国土规划的初探—制订攀六地区资源综合开发规划的体会……………………………………………………………………………袁国强（178）
对当前国土规划工作的设想与建议…………………………….张培坤 蒋宣明(166）
乌江干流沿岸地区国土规划的编制与工作体会……………郑友三 张超(185）
搞好国土规划，促进江苏经济发展………………………………王武龙丁镜熙(194）
山东省国土规划编制和实施的几个问题…………………………………栾炳焕(204)
实施国土规划，振兴国民经济—湖南省国土规划工作回顾与建议…
……………………………………………………………………………邓鸿章 杨志明(213)
贵州省国土规划研究工作的回顾和展望………………………扈伦 李恪信(223)
认准目标，锲而不舍，扎扎实实地做好国土规划工作 ……孙怀玉 梁兴(235）
经济社会发展的战略蓝图——甘肃国土规划研究…………张国杰 陈一为(245）
论国土规划的基本指导思想……………………………………汪一鸣 姜有录(259)
对大城市国土规划的几点认识……………………………………………刘安华(266)
关于大城市国土规划的几个问题……………………………………崔德源(277)
适应改革开放，搞好国土规划…………………………………李雁鸿 郝恩河(286)
南阳地区国土规划工作的回顾……………河南省南阳地区计划建设委员会(295)
谈地县国土规划实施………………………………………………………陈淦英 邹毅(305)
研究报告
1981-1992年我国国土规划的实践和认识
内容提要：1、新中国成立后到1980年的31年间，我国国土开发整治取得了很大的成绩，但由于缺乏统筹规划和统一管理等原因，国土开发整治还存在许多问题。党的十一届三中全会后，总结了过去的经验教训，适应经济体制改革和发展商品经济的要求，借鉴国外发达国家的经验，党中央、国务院于1981年决定，要摘好我国的国土整治，要搞立法，搞规划。十一年来我国的国土规划工作经历了发动、试点、编制、实施等四个阶段。编制了大量的不同类型的国土规划，探索了实施国土规划的一些途径。
2、国土规划是一种宏观的、高层次的规划，是一种指导性计划。它具有战略性、综合性、长远性、地域性的特点。其宗旨是协调经济发展与人口、资源、环境的关系。国土规划涉及地学、生态学、区域经济学、生产力布局学等多门学科，在建设有中国特色的社会主义理论指导下，运用了马克思主义的认识论，劳动地域分工论，地域生产综合体理论，区位论，空间投资论等。
3、国土规划的内容，包括资源的综合开发，生产力的合理布局、环境的综合治理三个方面。具体有：自然、经济和社会条件的综合评价，国土开发整治的目标、任务和总体布局，基础产业和基础设施，人口和城市化，自然资源的开发利用，环境整治，综合发的重点地区，国土开发整治重大项目，实施规划的政策、措施等。
4、国土规划的类型，从涉及范围上看，可分为国土综合规划和国土专项规划；从地域上看，可分为全国、跨省区市、省区市、省区市范围内一定地域的国土规划；从内容的侧重点上看，可分开发型的、整治型的、开发整治型的国土规划。国土规划的编制原则有尊重科学，讲究效益；密切联系实际，为经济建设服务；统筹兼顾，全面安排；因地制宜，发挥优势；开发与治理相结合；从实际出发，量力而行。编制程序，可分为准备、编制、评审三个阶段。编制方法，采用传统方法与现代方法相结合的办法。现代方法运用了系统工程的理论和方法。
5、国土规划的作用：摸清了资源“家底”，比较全面、准确的认识了区情；为政府的宏观决策起了参谋作用；为编制国民经济和社会发展中长期计划提供了依据，对编制行业规划起了指导作用；对以部门为主的计划起了相辅相成的作用；促进了地区经济的发展和布局的合理化；提高了对经济发展与人口、资源、环境关系的认识。
6、取得的几点经验有：国土规划是国土工作的中心，要努力提高规划质量；领导的重视和支持是搞好国土规划工作的关键；国土规划要和国民经济与社会发展中长期计划密切结合；围绕当地群众和政府所关心的重大问题开展国土规划工作；做好组织工作是编好跨省（区、市)国土规划的重要环节；搞好国土规划工作要有坚韧不拔、勇于开拓的精神。
7、目前存在的主要问题是：对国土规划的意义和作用还没有取得共识；国土规划的地位没有真正解决；国土规划的广度与深度要求和指标体系不太规范，有的国土规划不完全适应建立社会主义市场经济的要求；措施部分有的不够具体，针对性不强；大多数省(区、市）国土规划，国家还没有审批，国土开发整治诱导基金没有普遍建立起来，缺少实施规划的手段。
8、提出的建议有：根据80年代的实践和党的14大报告精神及国外经验，90年代需要继续做好国土规划工作；已完成的国土规划要继续审批；编制区域经济规划是国家计委的重要工作之一，区域经济规划是国土规划在新形势下的发展，要努力做好区域经济规划工作；要下大力气抓国土规划的实施；“八五”计划后期要根据改革开放的新形势对国土规划进行一次滚动修改，以便为编制“九五”计划提供依据；加快制定有关国土法规；“九五”计划期间，建议部署第二轮全国和省级国土规划工作；继续量力开展县域国土规划；加强对国土规划的定量分析和理论、方法的研究；参加国外区域规划的交流与合作。&
党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到了以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。为了适应现代化建设的需要，1981年党中央和国务院决定，要搞好我国的国土整治，要搞立法，搞规划。
十一年来，广大国土工作者为贯彻党中央和国务院的决定，积极实践，勇于探索，使国土规划工作取得了显著的成绩，编制了大量的不同层次的国土规划和专项规划。这些国土规划符合实际，基础扎实，科学性较强，反映了我国经济生活中的重大问题，在国民经济与社会发展中发挥了积极的作用。同时对国王规划的性质取得了一些共同香法，探索了实施途径，在工作中积累了宝贵的经验。实践证明，党中央和国务院的决定是非常正确的。
当然，国土规划在我国还是一个新事物，在工作中难免存在一些不尽人意的地方，需要及时总结加以完善。
现在我国的改革开放和现代化建设进入了一个新阶段。党的十四大报告提出了90年代我国改革和建设的主要任务，要求抓住难得的机遇，加快经济发展，推动社会进步，建立社会主义市场经济体制。为了加强和改善国家对经济的宏观调控，应该进一步改进和深化国土规划。
一、我国国土规划工作的由来和发展
（一）我国国土规划工作的由来
国土规划是指一个国家或地区，以协调经济发展与人口、资源、环境关系为宗旨，以资源的综合开发、生产力的合理布局、环境的综合治理为主要内容，按规定程序制定的国土开发整治方案。简言之是区域综合开发规划或区域规划。
我国是世界上进行国土开发整治最早的国家之一。远在公元前2000多年的夏朝，我们的祖先就对黄河流域进行了开发，使这里成为中华民族的摇篮。古代的郑国渠、都江堰、京杭大运河等都是浩大的国土开发整治工程，事先若没有一个周密的筹划和方案，是不可能取得成功的。到了近代，伟大的革命先行者孙中山先生发表的《实业计划》一书，对我国的交通、商港、冶铁、粮食、工业、农业、灌溉、移民东三省等问题，进行了全面阐述，提出了总的发展目标。从某种意义上说，这是一部全国有计划开发整治国土的初步构想。
新中国成立后到1980年的31年间，我们进行了大量的国土开发整治工作，取得了很大的成绩。一是土地、水、矿产等主要自然资源开发利用的规模空前扩大，保证了工农业的顺利发展。在土地资源上，全国开垦宜农荒地5.1亿亩，农田灌溉面积发展到7.2亿亩，比解放初期增加了2倍，将全国1/3的坡耕地修成了梯田，治理了76%的易涝地，改良了一半的盐碱地，主要农产品产量成倍增加。植树造林保存面积4.2亿亩，初步治理了近1/4的水土流失面积，从而生态环境得到了一定的改善。在水资源上，全国共整修各类堤防16万多公里，提高了江河的防洪能力，初步控制了普通洪水灾害。疏浚整治了各级河道，开辟了海河和淮河流域的排洪出路，修建各类水库8.6万座，塘坝640万处，总库容4000亿立方米，为防洪兴利创造了条件，为城市、工业、农业和一些饮水困难的地方提供了水源。初步发展了水电、水产和航运等综合利用水资源事业。在矿产资源上，进行了大量的地质勘探工作，发现矿点近20万处，有探明储量的产地达1.5万多处，探明储量的矿种有132种，揭示了我国是世界上矿种比较齐全、资源配套程度较高的少数国家之一。能源矿产和其他矿产资源的开发规模及与矿产品有关的原材料生产规模，大幅度增加。1980年煤炭、水泥产量居世界第3位，全国钢产量上升到第5位。二是进行了生产力的合理布局。“一五”计划时期，进行的156项重点工程建设，大都摆在京广铁路线以西的西安、兰州、包头、茂名、株洲、昆明、武汉、洛阳、成都等城市，加上六、七十年代的建设，在西部地区形成了一批工业密集、实力较强的大中型工业城市和一批以军工机械电子为主的工业点，构成了西部地区增长极体系的维形，初步改变了旧中国生产力布局偏集于东部沿海地带的局面。相应地交通运输也向内地大大延伸了。31年中，西南和西北地区共建设了1万多公里铁路和25万多公里公路，沟通了与东部地区的联系，运输网布局有了较大改善。
但是，在80年代以前我国的国土开发整治中也存在许多问题，亟待解决。诸如：耕地减少。1957-1977年的20年间，平均每年净减少耕地900万亩；水土流失尚未控制。全国仍然有水土流失面积120万平方公里，其中黄土高原最为突出，每平方公里平均流失土壤多的地方达2万多吨。由于水土流失，我国每年流失土壤达50亿吨，所带走的养分相当于4000万吨氮磷钾肥；土地沙漠化问题严重。全国有沙漠化土地面积32.8万平方公里，占北方地区面积的10.3%，而且沙化趋势还在不断扩大和发展。新中国成立后的前30年中，每年沙化土地1600多平方公里；草原大面积退化。全国有近1/4的可利用草原发生退化；森林遭受破坏严重。采伐量超过生长量，有些重点林区的资源已经枯竭。在水土流失、土地沙化、草原退化、森林减少严重的地区，生态环境恶劣，致使自然灾害频繁，人民生活贫困，一些珍稀动植物日趋减少，有的甚至濒于灭绝；水资源不足，特别是北方缺水更加严重，农田灌溉保证率低，全国平均每年有3亿亩耕地受旱。全国有223个城市缺水，北方几乎所有城市都缺水；水资源污染问题也十分严重。在调查的5300公里河段中污染超标的占35%以上；水能开发利用率低。已开发的水能以发电量计，占可开发量的3%左右；江河防洪标准低，不能控制特大的洪水灾害；矿产资源乱采乱挖，回采率低，浪费严重；全国生产力布局不尽合理。“三五”、“四五”计划时期，搞“三线”建设，从各战的指导思想出发，在内地建设了许多企业，布点分散，有些项目不配套，经济效益不好。与此同时忽视了沿海地带的经济发展，错过了一次经济大发展的良机。
党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的现代化建设上来。为了有效地进行现代化建设，我们党总结了过去30多年国土开发整治工作的经验教训。我国国土开发整治工作虽然取得了很大成绩，但也存在许多问题。分析问题的原因有历史遗留的问题，有自然条件的限制，有国际环境的影响，也有对经济规律、自然规律认识不足等等。从管理工作方面看，主要是缺乏统筹规划和统一管理。多年来，国土开发整治工作基本上是按部门分散进行的，分兵把守，各自为政。没有一个专门机构统一管这件事，没有一个战略性的、综合的、长远的规划。在国家计划中也很少考虑经济发展与人口、资源、环境相互协调的问题。缺少地区开发规划。在我们这样一个幅员辽阔，人口众多，经济文化比较落后，地区经济和社会发展不平衡，人均资源量少，国土资源和生态平衡遭受破坏又相当严重的国家，进行现代化建设，非常需要有个机构来统一管理国土工作，把国土作为一个整体，有计划地进行开发整治，以便合理地开发、利用、治理、保护国土资源，进行生产力布局，协调经济发展与人口、资源、环境的关系，为当代人们和子孙后代造福。同时，在改革经济体制和发展商品经济的过程中，有的地方如四川省乐山市，为了发挥地区优势，发展商品经济，已经开始考虑区域规划的一些内容了，客观上提出了搞国土规划的要求。再有，国外的经验教训给了我们启迪。发达国家早的在30年代，晚的在50年代大体上都先后开展国土整治工作，即把国土作为一个整体，由国家有计划地进行开发和治理。他们过去由于不重视国土整治，走过一段相当长的弯路，吃过很天的苦头，受到自然界的惩罚后才重视了国土整治，收到了较好的效果。众所周知的美国日纳西河流域的综合开发治理就是个典型的创子，目本、荷业、原联邦德国、法国等也有一些突出的事例。他山之石，可以攻玉。亡羊补牢，犹未为晚。于是，党中央和国务院在80年代初作出了开展国土整治的决定，提出要搞国土规划。
1981年4月2日，中央书记处第97次会议决定：“国家建委要同国家农委配合，搞好我国的国土整治。建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用，土地开发，综合开发，地区开发，整治环境，大河流开发。要搞立法，搞规划。国土整治是个大问题，很多国家都有专门的部管这件事，我们可不另设部，就在国家建委设一个专门机构，提出任务、方案，报国务院审批。总之，要把我们的国土整治好好管起来。”这是一个重大决策，反映了我国社会主义现代化建设的客观要求，具有重大的现实意义和深远的影响。
根据中央的决定，原国家建委接受任务后，很快行动。请教了专家并组织有关单位反复进行研究，初步明确了国土工作的性质、任务以及开展国土工作的方法、步骤等等。于1981年8月15日给国务院写了《关于开展国土整治工作的报告》，认为：搞好国土整治，是关系到我国社会主义现代化建设的大事，具有长远、重大的战略意义。建国以来，我们在这方面虽然做了不少工作，但是由于缺乏统筹规划和统一管理，国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重。中央提出要搞好我国的国土整治，确是当务之急。《报告》提出：国土整治的任务包括考察、开发、利用、治理、保护5个方面；国家建委主要抓组织、协调、规划、立法和监督的工作；在国家建委设立国土局；为了使国土整治工作能从上到下有领导地展开，各省、市、自治区也应由建委负责研究和组织本地区的国土整治工作。国务院于同年10月7日以国发(1981）145号文批转了这个报告，批示指出：“在我们这样一个大国中，搞好国土整治是一项很重大的任务。目前，我国的国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重，在开发利用国土资源方面要做的事情很多，迫切需要加强国土工作。这项工作涉及面很广，希望各地区、各部门密切配合协作，把这件大事办好。”
以中央和国务院的上述决定与文件为标志，开始了我国第一次国土规划工作。
（二）我国国土规划工作的发展过程
我国国土规划工作的发展大体可以分为四个阶段。
1.发动阶段
为了开展国土整治工作，1981年进行了思想上的发动和组织上的准备。这年9月至11月，国家建委举办了国土整治研究班，有各省、自治区、直辖市建委、国务院各有关部门的领导干部、专家80人参加。主要内容是学习中央和国务院关于开展国土整治的决定和文件。学习国土经济理论，了解国土资源概况和开发利用的现状，研究国土工作的性质、任务和工作如何起步的问题。地理、人口、生态、农业、工业、水利、林业、交通、海洋、地质、气象、环保、测绘、城建等学科和部门的领导与专家在会上作了报告。通过研讨，提高了认识，增长了知识，开阔了视野，初步认识到中央关于开展国土整治工作的重要性和迫切性，认识到有计划地进行国土开发整治是社会主义现代化建设不可缺少的非常重要的基础工作，或者说是经济建设的“大前期工作”。如果我们再不重视这个问题，不抓好这项工作，不但当前的日子过不去，而且也会对我国经济建设产生全局性的严重后果，影响子孙后代的幸福。所以国土开发整治，不仅是百年大计的战略任务，而且也是当务之急的紧迫任务，首先应该抓国土规划。研究班结束后，国家建委即着手组建国土局并开始工作。各省、自治区、直辖市建委先后向省、自治区、直辖市人民政府提出了开展本地区国土工作的建议，受到省区市领导的重视。贵州、陕西、江苏、北京、上海等省市批准建立国土工作机构，内蒙古、吉林、浙江、湖北等省区建委先从内部调配力量着手工作。这段时间，许多省、自治区、直辖市拟定了工作方案和规划试点地区。与此同时，学术界和各有关经济部门对中央关于开展国土整治的决定都十分重视，宣传部门做了大量报道。这样，在思想上业务上和组织上为开展国土规划工作作了准备。
2.试点阶段
1982-1984年，进行了国土规划试点。1982年4月国家建委撤销，国土局划归国家计委，随后多数省区市的国土工作及机构先后从建委转到计委。国家计委国土局会同有关省区市计委国土处（办）陆续开展了京津唐地区、吉林省松花湖地区、湖北省宜昌地区、浙江省宁波地区等的国土规划试点。同年7月和9月，分别在吉林市和宜昌市召开了“三北”地区(东北、华北、西北）和南方各省、自治区、直辖市计委、建委同志参加的两次国土规划工作讨论会，对国土规划的性质、任务及与国民经济中长期计划的关系和如何开展省、市、自治区国土规划工作等问题，作了初步研究。这两次会议后，国土规划工作逐步开展起来。1983年11月，国家计委国土局在北京召开国土规划工作汇报会，结合几个规划试点地区的实践，对有关国土规划的若干重要问题进一步作了研究。
1984年12月，国家计委在郑州召开全国国土规划工作讨论会。这时全国已有22个省、自治区、直辖市先后开展了27个地区的国土规划试点工作。除前面提到的以外，还有山西省河保偏地区、晋东南地区、河津工业区、太原古交矿区，内蒙古自治区呼伦贝尔盟，黑龙江省，吉林省第二松花江上游流域，福建省湄州湾地区、安徽省皖北地区，河南省豫西地区，陕西省以西安为中心的区域，新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州、额尔齐斯河与阿勒泰地区，青海省柴达木地区，云南省滇西地区；四川省攀西地区等。其中吉林省松花湖地区、新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州和河南省豫西地区的焦作经济区已经提出了规划方案，并进行了评议鉴定。湖北省宜昌地区、浙江省宁波滨海地区等规划工作已基本完成。其他许多试点地区的规划工作也都在积极进行，1985年一大批试点地区提交了规划成果。
从已经进行的20多个规划试点来看，类型比较全面，代表性比较强。大致有以下几种类型：（1）以大中城市为中心，经济比较发达地区的国土规划。如京津唐地区及宁波等沿海地区。（2）以自然资源开发，尤其是能源开发为主的国土规划。如河南省豫西、湖北省宜昌、安徽省皖北、四川省攀西地区等。（3）以促进边远地区资源开发和经济发展为主要目的的地区规划。如新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州和阿勒奉地区、青海省柴达木、内蒙古自治区呼伦贝尔盟等。（4）以江河流域开发整治为中心，综合利用水资源为主要内容的流域规划。如长江、黄河、珠江、松花江、辽河、赣江、闽江等。（5）专项规划。如黄土高原水土保持专项规划等。
试点地区通过各自的规划实践，在指导思想、编制方法、规划组织上都有了一定的认识和体会。在规划的指导思想上，都注意了首先研究发展战略间题，抓住主要矛盾，体现战略性、综合性、地域性的特点；注意了对国土开发利用与治理保护的有机联系；注意了规划工作必须把资源优势转化为经济优势；注意了局部与整体的关系，从更大地域范围来分析、评价本地区的地位、作用和经济发展方向，而不是局限于本地区范围之内，就地区论地区。在方法上，有些地区如吉林、豫西、宜昌从小地域范围入手，进行试点，积累经验，然后再全面展开；有些地区如宁波、豫西与其他规划结合起来搞，统一安排；还有一些地区如吉林松花湖专题规划与综合规划同步进行；有些地区如宜昌等采取了上下结合、条块结合、内外结合、点面结合、远近结合，规划考虑了实施与应用；云南滇西和黑龙江省还提出了规划布局要涉及流通领域，进行市场预测等一些设想。总之，几年的国土规划试点为全面开展国土规划工作提供了经验，培养了干部，打下了基础，国土规划工作已迈出了重要的一步。
3.编制阶段
1985-1992年，在全国普遍进行了国土规划的编制工作，编制了大量的不同地域的国土规划和专项规划。1985年国务院以国发（1985）44号文件批准国家计委组织编制《全国国土总体规划纲要》，同时要求编制各省、自治区、直辖市的国土规划。国家计委依靠各省、区、市和中央有关部门提供的资料和规划建议，立即着手编制《全国国土总体规划纲要》，1986年召开了全国性讨论会和一系列的专题性研讨会，对《纲要》作了多次重大修改，几易其稿，于1987年10月上报国务院审批。近年来，根据委领导的指示和我国经济、社会发展的新情况，对《全国国土总体规划纲要》又作了修改。
《全国国土总体规划纲要》提出了我国今后重点开发的19片地区，其中多数是跨省(区、市）的。为了开发这些地区，从1988年开始，先后组织编制完成了5个跨省（区）国土规划，即：攀西——六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、乌江干流沿岸地区国土综合开发规划。根据中央领导的指示，还组织编制了金沙江下游地区国土综合开发规划。这些规划中：金沙江下游地区国土综合开发规划经国务院授权，已由国家计委批准；乌江干流沿岸地区国土规划1990年已由国务院批准；攀西——六盘水地区国土规划已由国家计委批复，原则同意。京津唐地区、沪宁杭地区为编制其国土规划，也做了大量工作。
各省、自治区、直辖市和计划单列市，根据国发【1985】44号文件和经国务院领导同意由国家计委【1987】1310号文件颁发的《国土规划编制办法》，先后编制了各自的国土综合开发规划。1989年5月国家计委在武汉召开了全国国土规划工作座谈会，交流了各省、自治区、直辖市和计划单列市近几年开展国土规划的情况和经验，讨论了如何加强省、区、市一级国土规划工作，推动了国土规划工作的开展。1989年9月，国家计委以计国土【1989】1198号文发出《关于加强省级国土规划工作的通知》，强调了国土规划的意义、性质、作用、内容、实施、要注意的问题等，进一步推动了国土规划的编制工作。1990年10月，国家计委在保定召开全国国土工作座谈会，总结了九年来开展国土工作的情况和经验，提出今后要继续抓好跨省（区、市)和省、区、市与计划单列市的国土规划工作。据不完全统计，截止1992年底全国已有19个省（区、市）和7个计划单列市编完了国土综合规划，他们是：河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、上海、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏，沈阳、大连、青岛、武汉、广州、成都、西安(见附表)。其中山东省综合国土规划已经国务院投权由国家计委批复。正抓紧编制的还有：新疆、广西、云南、海南、天津、吉林等省、区、市。
许多省、区、市编制了地（市)、省内重点地域和县级国土规划。这类规划已完成了460多个，其中湖北、江西、宁夏等省区完成了全部地、市、县级国土规划，山东、河南、湖南等省完成了全部地、市国土规划，并经省人民政府批准实施。
附表
截止一九九二年底编制完成的省、自治区、直辖市国土规划表
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省、区、市名称 |
省、区、市国土规划名称 |
计划单列市国土规划名称 |
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河北省 |
河北省国土综合开发规划 |
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山西省 |
山西省国土综合开发规划 |
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内蒙古自治区 |
内蒙古自治区国土总体规划 |
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辽宁省 |
辽宁省国土综合规划 |
沈阳市国土总体规划 大连市国土总体规划 |
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黑龙江省 |
黑龙江省国土开发整治总体规划 |
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上海市 |
上海国土规划纲要 |
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江苏省 |
江苏省国土规划综合报告 |
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安徽省 |
安徽省国土开发整治综合规划 |
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江西省 |
江西省国土总体规划 |
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山东省 |
山东省综合国土规划 |
青岛市综合国土规划 |
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河南省 |
河南省国土开发整治规划 |
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湖北省 |
湖北省国土总体规划 |
武汉地域国土总体规划 |
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湖南省 |
湖南省国土综合开发整治规划 |
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广东省 |
广东省国土综合规划 |
广州市国土规划 |
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四川省 |
四川省国土规划纲要 |
成都国土总体规划 |
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贵州省 |
贵州省国土总体规划 |
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陕西省 |
陕西省国土开发整治总体规划 |
西安国土开发整治综合规划 |
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甘肃省 |
甘肃省国土总体规划 |
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宁夏回族自治区 |
宁夏回族自治区 国土开发整治总体规划 |
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注：省、自治区、直辖市和计划单列市国土规划中还有若干个专题规划，由于表的篇幅限制，故未列入。
这些年来，还组织推动了大江大河流域、水土保持、土地利用、环境整治、城镇布局、海洋等专项规划。其中长江流域规划在1990年5-6月间已由全国水土保持和水资源领导小组召开的审查会上原则通过，黄土高原水土流失治理规划已完成，全国土地利用总体规划、全国水土保持规划纲要和环境保护规划已提出了规划报告，陇海——兰新铁路沿线城镇布局规划正在进行。上述各类国土规划，各具特色，互相衔接，互为补充，在不少地方已形成了一个较为完整的规划体系。
4.实施阶段
率先完成国土规划的地区，随即进入规划实施阶段。1990年大多数省区完成了国土综合规划的编制工作，陆续进入实施阶段。有些省区边编制边实施。各地探索实施国土规划有以下几条途径：
（1）纳入国民经济与社会发展中长期计划及其他规划。根据我国现行的计划体制这是实施国土规划的主要途径。各地国土规划中的许多内容都已纳入“八五”计划和十年规划纲要及其他规划，正逐步付诸实施。
（2）加强对重大问题和重大建设项目进行专题研究和论证。由于国土规划的内容涉及的范围广，期限长，为了更有效的实施国土规划，规划编完后要对其中一些重大问题和重大建设项目进行深入研究和论证，为建设项目的立项做好准备，进一步深化实施的对策和措施，使之更具有可操作性。甘肃、湖北、河南、山东等许多省（区）都进行了这项工作。
（3）实行自然资源的计划管理。合理开发利用自然资源是国土规划的一个重要内容。实行自然资源的计划管理是实施国土规划的一条重要途径。近年来，各地把土地利用、地质勘探、环境保护纳入了国民经济和社会发展计划，开展了北方缺水的三省七市水资源供求计划管理试点，力求将水资源供需计划纳入国民经济与社会发展计划。
（4）建立国土开发整治诱导基金，开辟实施规划的资金渠道。山东省计委1990年第一个建立了省级国土开发整治基金，随后江西、湖北、内蒙古、福建、北京等5个省、自治区、直辖市也建立了数额不等的国土开发整治基金，用于规划的实施。其中江西省从1989年开始，每年从省基本建设计划中安排100万元，作为全省国土开发整治试点专项基金。湖北省荆州地区各县(市)到1990年共筹集了国土开发整治试点基金262万元。
（5）开展国土开发整治试点。国家计委国土局选择不同类型的12个小地域，进行开发整治试验。不少省、区、市也根据当地国土规划，选择了一批有代表性的、投资少、见效快、能起示范作用的小流域、小区域、小项目作为国土开发整治试点。将国土开发整治诱导基金以有偿使用方式投入到这些地区，取得了良好的效果。如山东省国土办自1988年以来，4年多共安排了省国土开发整治试点项目62个，使用省级国土开发整治试点周转金750多万元。目前，绝大部分项目进展良好，取得了显著的经济、社会、生态效益，起到了“试验、引子、发酵”的作用。
(6)进行立法。为了实施国土规划，有些地方采取政府审批、人民代表大会讨论通过及制订国土开发整治条例等办法，保障国土规划实施的权威性。如山东、河南、江西、湖南等省政府批准了全省各地、市的国土规划；湖北省荆州地区11个县(市）的国土规划均已经过当地人民代表大会讨论通过，由政府予以公布、实施。1991年安徽省人民政府已批准执行《皖北地区国土开发整治规定》，湖南省人大已审议批准《湘西土家族苗族自治州国土开发整治条例》。
二、国土规划的性质和内容
国土规划的性质和内容是什么?这是开展国土规划工作首先需要回答的问题。从中央提出搞国土规划工作的那天起，广大国土工作者就对此不断地进行探讨。
（一）国土规划的性质和特点
国土规划在我国是一个新事物，对国土规划的性质曾众说纷纭，莫衷一是。经过实践和总结，逐步取得了一些共同看法，主要是：
1.国土规划是一种宏观的、高层次的规划。它对相同地域范围的其他规划和下一个层次的区域性、专业性的规划，具有指导作用。
2.国土规划是一种指导性计划。规划确定的指导思想、原则、目标、布局、产业结构、重点开发地区、重大开发整治项目等等，对规划区域经济的健康发展具有重要的指导作用和约束作用。
3.国土规划的特点有两种概括：一种是国土规划具有战略性、综合性、长远性、地域性的特点。所谓战略性，就是说，从国土规划的内容上看，研究和规划的都是一些关系经济和社会发展的全局性的重大问题。所谓长远性，就是规划期考虑十年，二十年或更远一些；所谓综合性，就是综合了自然、经济、社会方面的因素，综合分析论证，综合评价，综合考虑部门、地方的利益，各方面更好地结合，协调发展。所谓地域性，就是说规划总是以一定地域为对象进行的，具有地域特色而不千篇一律。另一种是国土规划具有一大二远三综合的特点。两种概括内容基本相同。
4.国土规划的宗旨是协调经济发展与人口、资源、环境的关系。人口膨胀、资源哀竭、环境恶化是当代各国在经济发展中面临的重大问题。我国人口多，人均资源量少，环境问题相当严重。在加快经济发展的形势下，协调好这些关系显得特别重要。
5.国土规划涉及地学、生态学、区域经济学、生产力布局学、发展经济学、系统工程学等多门学科。在建设有中国特色的社会主义理论指导下，运用了马克思主义的认识论，劳动地域分工论，地域生产综合体理论，区位论，空间投资论，产业结构理论等。国土规划中提出了一些国土开发模式，如增长极开发模式，点轴开发模式，网络开发模式等。
6.国土规划与国民经济和社会发展中长期计划的关系是相辅相成的。两者都是宏观的、战略性的、综合性的长期规划。国土规划中有关国情和区情的分析，是编制中长期计划所必须的。国土规划中有关资源开发、地域分工、生产力布局、重大国土开发整治项目和实施规划的政策措施等内容，可以为编制中长期计划提供依据或重要参考，而国土整治方面的内容则可直接纳入中长期计划之中。
（二）国土规划的内容
我国国土规划的内容，十多年来按时间顺序大体经历了这样一个演变过程：1.开始侧重国土整治和国土资源开发。2.强调要以生产力布局为中心。3.1989年武汉国土规划座谈会后，普遍认为应包括三部分内容，即自然资源的合理开发利用，生产力的合理布局，生态环境的保护与治理。4.1990年提出要增加产业结构和产业政策。5.近年来又提出要研究资源的保障程度，要研究环境的承受能力，要分析市场供需情况。关于国土规划中是否要有建设项目的问题，开始认为国土规划是粗线条、框架式的，不应摆建设项图：后来认为国土规划要贴近经济生活，具有可探作性，必须摆重大建设项目。各地先后编完的国土规划大体都留下了这个演变过程的痕迹。
纵观不同时期编制的国土规划，可以说国土综合规划的主要内容基本上是资源的综合开发，生产力的合理布局，环境的综合治理三个方面，反映经济、社会生活中的重大问题。综合各省(区、市）编的国土综合规划，具体内容主要有以下几点：
1.自然、经济和社会条件的综合评价
综合评价的目的是为了正确认识省（区、市）情，使规划建立在切合实际的、可靠的基础上。在自然条件或自然资源方面，从分析本区自然条件、区位优劣，到具体评价土地、水、矿产、气候、生物、海洋、旅游等资源的数量、质量、特点、分布、开发利用现状，目前存在的问题等。在社会经济条件方面，主要评价农业、工业、交通、邮电、科技、人口等的发展现状，存在的问题。同时将这些条件放到国际、国内环境中去分析评价，指出本区开发的有利条件和限制因素。这部分关键是资料要搞准确，分析评价要客观，既有定量的单项指标比较，也有综合指标比较，恰如其分地认识规划区域的特点。
2.国土开发整治的目标、任务和总体布局
根据本省(区、市)实际情况和当地党委、政府制定的发展战略，确定本省(区、市)国土开发整治的指导思想和原则，提出规划期内国土开发整治的方向、目标、任务、重点和生产力布局的总体框架。这是规划的核心。目标、任务要积极可行，布局要切合实际，突出重点。布局合理可以大大促进资源开发和经济发展，而且也有利于环境的改善，使国家和人民长期受益；反之，将会使经济建设运行困难、效益不高或损害环境，造成长时期的严重后果。
3.基础产业和基础设施
长期以来，我国许多地方基础工业和基础设施明显滞后，产业结构不合理，影响了经济的发展。因此，各地国土规划都把基础产业和基础设施布局作为主要内容，有的国土规划还包括加工工业。基础产业包括农业、能源工业（煤、电、石油和天然气）、原材料工业（冶金、有色、化工、建材)；基础设施主要是交通运输、邮电通信、水利设施。通过分析现状，根据规划期的目标、任务和需求预测等，在全国总体规划布局的指导下，提出发展规模、重点项目、布局、结构调整、措施等。这部分要注意协调部门之间的关系，解决好整体和局部、长远与近期、需要与可能之间的关系。
4.人口和城市化
人口是关系经济和社会发展全局的重要问题。城镇是人口和产业的集中地，是一个地区政治、经济、文化的中心。规划的任务之一就是使城镇的聚集和空间布局合理化。规划中要分析人口和城镇的现状、特点，预测规划期内的人口总量、素质、结构、分布、劳动力和就业以及应采取的措施；提出城市化速度和发展方针、格局，确定主要城市的性质、发展方向和规模，拟定合理的城镇体系结构和新兴城镇的布局方案。
5.自然资源的开发利用
我国人均资源量少，在经济发展中资源约束是一个不容忽视的因素，合理开发利用自然资源对当前和长远都具有非常重要的意义。具体到各地的资源丰度情况，又很不相同，开发利用资源必然要各有侧重。多数规划中讲了土地资源、水资源、矿产资源、旅排资源的合理开发利用，沿海省还讲了海洋资源，分析资源总量、特点、供需现状和需求预测，提出资源开发的时序和规模，存在的间题，开发利用潜力和结构调整的方向，解决资源不足的措施等。要注意市场分析，不是有资源就要开发，更不是开发规模越大越有利。资源开发还要与节约、综合利用并重。
6.环境整治
由于自然和历史的原因，我国许多地方生态环境脆弱，人为破坏相当严重，而且随着经济建设的发展有恶化的趋势，亟需治理。规划中对江、河、湖泊需要治理的问题和水土流失、沙漠化、土壤盐渍化、地震、滑坡、泥石流、城市和工矿企业“三废”等，分析了它们的现状及趋势，提出了近期和远期的治理目标、治理重点和措施。规划还提出了建立以保护生态环境为目的或有科学价值的自然保护区。
7.综合开发的重点地区
全国各地区经济和社会的均衡发展，是国土开发整治的长远目标，但由于各地发展的条件差异很大，在现实经济生活中，总是呈现非均衡的发展。为了提高效益，体现总体布局，各地在规划中选择了对全省(区、市)和全国经济发展具有战略意义的几个地区，作为规划期内综合开发的重点地区，以这些重点地区的综合开发，带动其他地区的发展。换句话说，要防止全面铺开，面面俱到，搞成一个难于实现的庞杂的规划。
8.国土开发整治重大项目
国土规划在研究生产力合理布局时，必然涉及一些重大建设项目。这些重大建设项目是国土规划联系国民经济与社会发展中长期计划的桥梁。各省（区）国土规划中都列出了一批拟建的国土开发整治重大项目，包括项目名称、建设条件、规模、投资估算等。这些项目有的工作程度较高，已列入建设计划；有的工作程度较低，甚至达不到列项条件，只是规划设想，需要进一步调研论证，按基建程序与计划相衔接，是为计划工作做储备的项目库。
9.实施规划的政策与措施
国土规划的最后一章几乎都是实施规划的政策与措施。主要有：加强对国土规划的奥论宣传；研究制订国土开发的有关经济政策，如产业、投资、税收、信贷、兴办基础设施等方面的政策；提高科技水平，促进国土开发整治；控制人口增长，提高人口素质；做好重大建设项目前期工作；建立国土开发整治专项基金；健全国土法规；充实和健全国土机构；等等。政策、措施力求有针对性，可操作，能产生实效。
10.图幅
各省(区、市）国土规划中都有一些图幅，但数量不等。主要有政区图，地势图，生产力总体布局图，重大项目布局规划图，综合开发重点地区示意图，交通规划图，邮电通信规划图，电力规划图，主要矿产分布图，农业基地布局图，水资源开发图，土地规划图，人口与城镇规划图，江河防洪规划图，环境问题预测示意图和生态环境整治规划图等。附图不在多，但要清晰，说明问题。
此外，有些省（区）国土规划还根据本省的特点，增加或着重规划了一些内容。如黑龙江省国土总体规划把边境地区开发单列了一章，陕西省国土规划把发展科技单列了一章，山东、广东、辽宁省国土综合开发规划中对海洋资源的开发利用作了重点规划，陕西、山西、宁夏、甘肃、内蒙古国土规划中都突出了防治水土流失和土地沙漠化，江苏、湖南、湖北、江西、四川等省国王综合规利中对长江的综合开发和治理着重进行了规划，广东省、辽宁省国规划中突出了对外开放的内容，广州市国土规划增加了追赶“四小龙”、商业网点和外贸出口生产基地布局、老城区综合改造的内容等。
省（区、市）国土综合规划一般约10万字。多数规划以1987年或1988年为规划基期，以2000年为规划期，展望到2020年，有的展望到2050年。
省（区、市)国土规划除综合规划外，还包括若干专题规划。多数省（区）有土地、水资源、矿产、旅游、工业、农业、能源、交通运输、邮电、人口与城镇、环境保护等十多个专题规划，有些省（区）还有防治水土流失、土地沙漠化、泥石流与滑坡、海岸带等专题规划。
国土规划的内容深度，从规划的层次上看，是上粗下细。从时间上看是远粗近细。
国土规划是动态的，过几年要进行一次修改。早期编完国土规划的地方，有的已进行了这项工作。如山西省1990年和1991年先后两次对1989年以前完成的省级国土规划进行了修改，采用了1990年的新数据，反映了新的经济形势和要求。&