全国国土规划工作座谈会 方磊讲话时间： 2019-03-10信息来源：全国国土规划工作座谈会文集　作者： 方磊　责编：qgy

在全国国土规划工作座谈会结束时的发言

 

国家计委国土综合开发规划司司长  方磊

一九八九年五月三十一日

 

 

全国国土规划工作座谈会开了六天，按照预定的议事日程，今天就要结束了。

召开这个座谈会是中一同志倡导的，他本人原是准备到会的，后因委主任办公会决定，近期不宜外出，因此来信委托我主持会议，并向各位代表致意。现在，座谈会结束时，我讲几点意见。

 

一

 

对于这次会议，代表们从各种不同的角度，作了很中肯的评价，我在这里简要作个归纳：

1、大家认为，国家计委领导决定召开这次座谈会，是适时的、必要的，对进一步推动和加强省、自治区、直辖市和计划单列市的国土规划工作，起到了积极的和指导的作用；

2、为了开好这次会议，各省、区、市计委、计划单列市计委、国土厅局）和国土处(办)，都认真回顾和总结了近几年来开展国土规划的情况与经验。会议印发的和在大会上发言的材料，内容丰富，言之有物，起到了交流经验的作用；

3、在交通不便，公务繁忙的情况下，全国四十四个省、自治区、直辖市和计划单列市，除深圳市未能到会和西藏自治区来电报请假外，其余四十二个省、市、区和计划单列市的计委、国土厅(局）、国土处(办)都派出主要负责同志参加会议。据统计，委、厅、局、司、所的负责同志出席会议的就有四十三位之多。这个情况表明，各省、市、区和计划单列市的计委和国土厅（局）对这次会议是十分重视的；

4、大家认为，克白同志的讲话和中一同志的书面发言，从理论和实践的结合上，对国土综合开发规划的性质和作用、内容和深度、方法和实施、工作的难点及我们的优势所在等方面作了系统的阐述，很受启发；

5、在分组讨论中，代表们在认真准备的基础上，积极发言，各抒己见，对国土司提出的《关于加强省、自治区、直辖市国土规划工作的通告》征求意见稿)：提出了很多、很好的修改意见。对《全国国土总体规划纲要》（送修改稿)，提出了许多建设性意见。

基于以上五点，可以肯定的说，我们这次会议达到了预期的目的。

我们这次会议之所以开得比较好，达到了预期的目的，还有一个重要原因，就是与湖北省计委为这次会议作了周到的安排，提供了很多方便，进行了热情、周到的服务分不开的。在这里，请允许我代表全体与会同志向他们表示深切的感谢。

我们这次会议，也还有一些不如人意的地方。例如，会期压缩了一天，而会议的议题并未减少，这就使得对一些问题的讨论的深度不够，浅尝即止。又例如，对于大家提出的许多意见和建议，我们国土司还未很好地消化，更来不及反馈一次，以进一步听取大家的意见。对于上述不足，我想有两个补救的办法：一是将大家提出的意见和建议，详尽地向委领导汇报；二是国土司的同志回去后，认真讨论大家的意见和建议，尽可能地吸收到《关于加强省、自治区、直辖市国土规划工作的通知》和《全国国土总体规划纲要》中去。

 

二

 

经过这次会议的座谈和讨论，在哪些方面、在哪些问题上取得比较一致的认识呢?在哪些方面、在哪些问题上，我们有哪些成功的经验呢?在哪些方面、哪些问题上，国土工作和国土规划发挥了自己应有的作用呢?归纳大家的意见，有以下几点：

1、国土规划是生产力和商品经济发展到一定程度、一定阶段的必然产物。它标志着人们征服、改造、利用大自然，处理好经济的发展与资源、人口、环境之间的关系，进入了一个更自觉、更主动的阶段。

2、一个科学的、有预见性的、而又切合实际的国土规划，应该成为规划地域范围内的人们，包括决策者们在内的进行与此有关的经济活动的指导性蓝图。

3、国土规划是一种宏观的、战略性规划，因而也是一种高层次的规划：对相同层次、相同地域范围的其他规划和下一个层次的区域性、专业性的经济建设规划，具有指导作用。后者，如果同国土规划相矛盾，从原则上讲，或者说从宏观、从长远上讲，就不能认为是合理的。

4、1981年，中央书记处第97次会议的决定中指出，国土开发整治要搞“土地利用、土地开发，地区开发、综合开发、环境整治、大河流开发”。1985年，国务院国发〔1985〕44号文件指出：“搞好国土开发整治是我国进行社会主义建设的重要基础工作。国土规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，对于合理开发利用资源，提高宏观经济效益，保持生态平衡等具有重要的指导作用。也是加强长期计划的一项重要内容。”从中央书记处的决定和国务院的文件，并结合这几年的工作实践，有如下几点共同认识：

①国土规划是一种综合性的规划，而不是某种专业部门可以替代的专项规划；

②国土规划是一种长远性质的规划，是社会主义四化建设的重要基础工作；

③国土规划不仅有其自然属性，而且有其经济属性，因为要通过国土规划，提高宏观经济效益；

④国土规划是一种长期计划或者说是加强长期计划的一项重要内容。在我国，国土规划的产生和发展，也可以说是计划经济体制改革的产物。没有党的十一届三中全会，没有改革、开放，没有商品经济的发展，也就没有国土规划。因此，国务院的文件中指出，国土规划是加强长期计划的一项重要内容；

⑤国土规划是一种指导性规划。所谓指导性，不能误解成为是一纸空文，它所确定的指导思想、原则、目标、布局、产业结构、重点开发地区、重大开发整治项目等等，都是具有一定约束力的。

5、应该逐步建立和完善社会经济发展战略——国土规划长期计划——五年计划——年度计划的计划体系。

大家认为，湖北省计委1987年6月发出的《关于加强国土规划与计划衔接工作的通知》，以及最近提出的《做好国土规划与计划衔接工作的实施细则》；吉林省计委提出的：大区域国土规划中的大问题，如生产力布局、重大基础设施建设等，主要通过五年计划来实施，等等，都为逐步建立和完善发展战略-国土规划长期计划——五年计划——年度计划的计划体系，作出了十分有益的探索和尝试。

6、国土规划为什么在许多地方没有得到应有的重视?同志们分析有以下几点原因：

一是，我国政治体制改革起步不久，经济体制的改革还未定型，在这种宏观背景下，计划体制本身也还处在改革的过程中，究竟建立一个什么样的计计体系，也还需要探索。从国家计委的工作来看，中长期计划、产业政策、国土规划等宏观调控方面，如何通过综合手段真正在经济生活中落到实处，也还有许多艰苦细致的工作要做；

二是，国土规划和国土工作起步较晚，宣传工作又做得不够；

三是，国土规划本身的科学性、实用性和可操性还有待进一步提高，因之，它的作用还没有得到充分的发挥；

四是，国土司的工作没有做好，在国家计委内国土司的工作就没有得到应有的重视；

五是，长期以来，在许许多多的经济活动中，比较重视眼前利益，忽视长远利益，习惯于短期行为、短期决策；重视“硬件”，忽视“软件”，急功近利；重视行业，忽视“地域”；重视“单体”，忽视“综合”。

但是许多代表感到，尽管各地的国土规划编制尚未完成，但在实际工作中，已经不同程度地指导了地区经济建设，在发挥地区经济优势、促进资源合理开发和生产力合理布局等方面，都起到了一定的作用。应该说，只要我们把工作做好了，促进了经济建设，国土规划就能得到应有的重视。

同志们表示，国土规划是一项新生事物，要迎难而上，要用自己工作实绩，打开国土工作的局面，赢得领导的重视。

7、国土规划既然是一种综合性规划，又是一种长期计划，因此，国土工作机构应该设在计委，便于开展工作，便于和经济发展战略相结合，使长期计划、五年计划和国土规划相衔接。

8、长期计划、五年计划与国土规划有衔接的部分，也有不衔接的部分。不衔接的部分主要是：国土规划没有文教、卫生、财政、金融、外经、外贸、劳动、工资各种经济发展目标，各种比例关系等方面的内容，而长期计划、五年计划中这方面的内容则是不可少的；国土规划中有综合开发的重点地区、江河防洪、沙漠化治理、防止水土流失，提高森林覆盖率、城市布局、城市化速度等方面的内容，而长期计划、五年计划则没有这方面的内容。长期计划、五年计划可以与国土规划衔接的内容有资源开发、地域分工、生产力布局、重大国土开发整治工程等内容。这一客观事实至少可以说明三个问题：一是国土规划与长期计划、五年计划在内容上有很多区别，不能把两者等同起来；二是，国土规划、中长期计划各有其特点和优势，因而各有其作用和功能；三是，国土规划和长期计划、五年计划都涉及的内容，正是长期计划与国土规划之间相衔接的地方，国土规划可以给长期计划、五年计划提供基础、依据和指导，沟通信息，建立共同语言的“媒介”。实事求是地说，建国40年来，在指导经济发展、建设的计划当中，长期计划是个最薄弱的环节。为加强这个环节，国土规划工作在为之奋斗，长期计划也即将为之谋划，五年计划也在研究其真正指导年度计划的机制。大家都看到，国土规划和长期计划，各有其鲜明的特色和长处，也有一些共同的交叉内容，无论舍去谁对国民经济和社会发展进行宏观调控来说，都将是一种缺陷。因此，发挥优势，共同发展，相辅相成，异途同归，是最佳选择和必然趋势。

9、不要怕“变”，变是绝对的，不变的东西才是不可思议的。应该说，我们的年度计划是比较周密的，但常常也是一年计划，计划一年；五年计划变动又大一些，“六五”、“七五”计划定的国民经济增长速度为8%，但实际执行的结果都在百分之十几。国土规划的规划期限更长，少则十年，多则二十年、三十年，变动的可能性就会更大。问题在于，如何把握住客观实际，如何扎扎实实地做好基础性工作，如何进行科学的预测，等等。基于这样的认识，国土规划特别是大地域的国土规划，不能搞得太具体，更不能一成不变，而应该是滚动式的，随着情况的变化和对有些问题的再认识，隔几年修订一次，往前滚动一次。苏联编制的长期计划(15年)就是这么做的。

10、规划的内容搞什么?过去有三句话，一句话是资源的综合开发，第二句是生产力的总体布局，第三句是生态环境的综合整治。这三句话总的来讲是对的，并没有错，但是比较笼统，不那么具体化。根据各地的实践，还应该围绕这三句话，充实它的内容，使之具体化。具体的说，有以下几点：

①要体现或分析论证地区的社会经济的发展战略。也就是中一同志讲的 “你忽视社会的现实存在和现实要求，社会也就可能忽视你的存在和作用”。因为社会经济发展战略是党委或政府提出的，你在规划中如果没有体现或论证，你的规划就可能被忽视或难于发挥作用。

要分析论证社会经济发展战略，也就必然会涉及到地区的总体发展方向和发展目标，必然会涉及到地区的产业政策和产业结构等方面的问题。

②在资源的开发中，必须首先要对资源状况进行分析和评价，研究资源开发的时序和规模，研究资源开发的经济效益的好坏，研究市场的需求和主要产品的流向。

③对于生产力的布局，具体化一些来说，就是要研究地域的合理分工，要研究综合开发的重点地域，要研究基础设施和基础产业的布局，要研究以城市为中心的经济网络。这样，内容就具体化了，规划的内容也就突出了，有重点了。

④在生态环境的治理方面，主要是研究带区域性的一些重大问题。

⑤在资源开发、生产力布局、生态环境治理中，必然涉及到一些大的开发、整治的建设项目、前期工作项目、科研项目，要分析论证其可行性，包括自然条件、资源条件、基础设施条件、技术和资金的可能性等。一个规划或一个项目，如果只讲需要，只讲科学性还是不够的，还要讲可能性，技术、资金是否允许，是否可能。

⑥要有实施规划的政策和措施。

11、关于规划的模式或路数。中国国土辽阔，地域差异性很大；资源的科类也很复杂多样；区位条件和社会经济基础又千差万别；商品经济正在发展过程之中；等等。这就使得国土规划不可能是一个模式，一种路数。

从省、自治区来说，湖北和吉林就是两种模式，陕西、河南、河北等省介于二者之间。乌江沿岸地区的国土规划，金沙江下游地区的国土规划等，也有自己的特色。

从大城市地区来说，武汉、西安也不是一个模式。大连和哈尔滨的搞法又有所不同。

从小区域来说，河南的焦作经济区、湖南的湘西自治州、湖北宜昌地区吉林的松花湖和第二松花江上游、宁波滨海地区、安徽省皖北地区、新疆的巴音郭楞自治州、山东的黄河三角洲、宁夏自治区的宁南山区、山西的河津、平朔、河保偏地区等等，大体相同，但又有所不同。

但是，上述各类规划，都在经济建设中发挥了作用。现在要肯定哪几种模式比较好，还有一定困难，因为实践的时间还比较短。也许，不硬性确定哪种模式或路数，更有利于发挥各省的积极性和创造性。

12.关于规划的深度。规划的层次不同，应该有不同的深度要求。一般的说，规划的深度和规划的地域范围大小成比例，规划范围越大，要求的规划的深度就不能太深；相反，规划的地域范围越小，规划的深度就不能太粗。就一个省、自治区的国土规划而言，其各个组成部分或章节也不可能是同一个深度，有的可以定性，有的应该定量；有的要作出分析论证，有的要作出方案比选；有的要提出要求、明确方向，有的要提出具体措施；有的要提出预警、发些议论，有的要做前期工作；等等。应该根据实际情况、实际内容和可能的条件而定。

13、关于规划的方法。一个好的、符合实际的、切实可用的规划，一般来说，基础工作都是比较扎实的，分析论证工作是比较充分的，比较深入、比较细致的研究了相关地区和相关因素的，规划的内容和重点是比较突出的，是运用了系统工程和科学的预测方法的，是以计委为主、在计委内部充分发挥有关业务处的作用、在计委外部充分发挥有关厅（局）的作用的，有关的大专院校、科研单位的专家、教授们也一定是尽了力的。

14、规划方案搞出来之后干什么?一是继续完善规划；二是对规划中有关的资源开发及社会经济发展中的重大问题，组织专题性研究；三是组织或参与规划中提出的重大国土开发整治工程、重要建设项目的论证；四是对部门间、区域间有关资源开发、生产力布局、生态环境等方面的问题进行协调；五是推动和促进规划的实施。

如何实施国土规划，当然主要的还是应该通过五年计划和年度计划，但也有其他很多途径和办法。例如：湖北省打算建立国土开发整治诱导资金的办法；吉林省搞中间试验区的办法，成立国土投资公司的办法；晋陕蒙接壤地区搞条例的办法；四川省国土局搞立法的办法；乌江流域打算成立开发公司和管理机构的办法；焦作经济区和湘西自治州的办法；等等。

以上各点，是我根据克白同志的讲话、中一同志的书面发言和各位代表在这几天讨论中的意见归纳的，可能有不当、疏漏甚或错误之处，请领导和同志们批评。

 

三

 

借这次会议结束的机会，我向大家通报一下国土司的职责和国土司1989年工作要点，并对各省、市、自治区计委和计划单列市计委，在国土工作上提几点具体要求：

1、国土综合开发规划司的主要职责是：负责组织编制全国的、区域性的及专项的国土规划；组织和参与全国和重点地区综合开发整治方向、目标、重点、布局、政策措施和重大问题的研究，提出建议或方案；组织或参与起草有关国土的政策法规；组织编制国土开发整治项目计划，协调平衡地质勘探计<br>划、土地利用计划和水供求计划。

最近，国家计委在协调有关业务司的职能时又明确，凡综合投资在10亿元以上的项目立项和审批，国土司都要参与。

2、国土综合开发规划司1989年的工作要点是：

国土规划方面：

①争取国务院早日审议《全国国土总体规划纲要》，做好审议前的准备工作，做好修改、公布后的宣传和下一步深化的准备工作。

②组织编制几个重点区域的国土规划。完成沪宁杭地区、攀西——六盘水地区、湘赣粤交界地区、乌江干流沿岸地区规划；配合晋陕蒙接壤地区的国土规划和黄河上游经济开发区的规划；开展闽南三角地区、澜沧江中游水电和有色金属基地、山东半岛和东营的综合开发规划。

③推动各省、自治区、直辖市以及计划单列市的国土规划编制工作，做如几个已完成的省级国土规划审查、报批工作，在进一步总结国土规划工作经验的基础上，修改《关于改进和加强省、自治区、直辖市国土规划工作的几点意见》，并以国家计委的名义印发。

④积极参与并协助有关部门编好大江河流域规划、土地利用总体规划、中苏界河水资源综合利用规划、全国十二年找矿规划等，做好协调或审议工作。

计划工作方面：

①根据委关于编制国民经济和社会发展第八个五年计划的部署，从区域规划、生产力布局及重大开发整治项目上，积极配合做好“八五”计划的编制工作。

②编制1990年和“八五”的土地利用计划及地质勘探工作计划，完成2000年主要矿产资源对建设保证程度的评价，研究改进土地和地质计划的编制办法和管理制度，督促、检查1989年土地利用计划和地质勘探计划的执行情况。

③探索建立水资源利用计划制度，积极创造条件将水资源的利用纳入国民经济计划管理，参与全国和跨省区市区域的水资源长期供需计划的编制，组织有关部门和地区审议“北方省市水资源长期供需计划要点”。

政策研究、立法工作方面：

①组织研究以促进重点地区地域分工和生产力合理布局为中心的电价政策、水价政策和运价政策。第一步，先从山西省、晋陕蒙接壤地区、沪宁杭地区、攀西——六盘水地区、乌江干流沿岸地区开始。争取年内提出部分研究报告。在力量可能时，组织进行长江沿岸地区生产力布局的政策研究，以促进长江经济走廊的形成和沿江重点地区的综合开发。

②组织进行大城市地区国土开发政策研究，提出实施规划的有关办法，以上海、重庆等十大城市的研究为基础，争取年内提出专题和综合研究报告。

③积极参与国务院法制局布置的加强自然资源管理和完善立法体系的研究。组织完成“外商投资勘探开采矿产资源条例”的起草工作。做好地域国土立法试点的跟踪与交流、总结。参与计划法起草，承担其中国土工作方面的执笔工作。

基础工作方面：

①在黄土高原、南方山地国土资源综合考察的基础上，提炼成果，为制定地区性国土规划、研究地区差别政策和制定国民经济计划服务。

②抓紧筹建国土资源数据库及应用系统，研究数据采集和更新的管理办法。协助航天部搞好国土卫星资料的推广应用工作。

完成领导交办事项方面：

继续抓好南水北调西线工程的前期工作、金沙江下游的综合开发等。

3、对省、市、自治区计委和计划单列市计委提几点具体要求：

①根据国务院国发（1985]44号文件的要求，截至1989年5月底止，少数省、区的国土规划已经基本编制完成，多数省、区正在组织编制。为了使国土规划能为“八五”、“九五”计划的编制提供依据，各省、自治区应该争取在1990年前完成第一次国土规划的编制任务。

②《全国国土总体规划纲要》中确定的重点开发地区，各有关省、市、自治区和计划单列市，也应积极主动地参与和配合，分期分批地组织编制区域规划。

③直辖市和计划单列市的国土规划，要在扎扎实实做好基础工作和对一些重要问题进行认真分析论证的基础上，尽快组织编制市域国土规划。西安、武汉的经验可以借鉴。

④规划完成之后，根据各地的经验还有许多后续工作要做。我的发言第二部分的第14点中，已经列举了五个方面，大家可以研究参考。

⑤要抓好地质勘察和土地利用的计划管理。既不能不闻不问，又不要陷人具体事务中去。

⑥要有选择、有重点地抓一、二个有关国土开发整治和国土规划实施方面的政策性研究。

⑦有条件的省、区、市和计划单列市要抓紧国土资源信息系统的建设

⑧各级国土工作机构在机构改革中应当保持并逐步健全、充实、提高。

⑨1991年4月2日，是中央书记处决定开展国土工作十周年，从现在算起只有不到两年的时间了，我们应当如何做出更大成绩和采取什么方法来庆祝、纪念我们自己的节日，也希望大家早为之计。

 ⑩全国国土规划工作座谈会结束后，大家回去怎么办?我们建议各省、区、市和计划单列市计委、国土厅(局）的领导和同志们，根据这次座谈会上大家共同总结的许多宝贵的经验，开展国土工作。前面我所归纳的几点，仅是其中的主要部分。我相信，随着各省、区、市进一步开展国土规划、深化和完善国土规划以及实施国土规划，还将创造更为丰富多样的新鲜经验。我国的国土工作、国土规划工作，正是依靠各省、区、市的努力开拓、创新发展起来的，今后仍然要依靠大家继续去开创新局面。

《关于加强省、自治区、直辖市国土规划工作的通知》，将根据大家的意见作重大修改，并以适当的形式下发。各省、区、市可以根据这次座谈会上认识比较一致的、成功的经验，结合各自的情况，积极开展国土规划、完善国土规划和实施国土规划；积极开拓国土工作。把国土规划编得更好，使国土规划发挥应有的作用，把国土工作搞得更好。

 

同志们！

国土事业是一项伟大的事业，我们的工作是一项十分有意义的工作，尽管从我们国土工作机构诞生的那一天起，就遇到这样、那样的困难，但是我们毕竟走过了将近八年的路程，这中间我们既体会过成功的喜悦，也尝到过迎着困难上的艰辛。但是，我们在国务院、国家计委和省、区、市和计划单列市党委和政府的领导、关心和支持下，我们从来都是在开拓中前进的。让我们共同用自己扎扎实实的工作，埋头苦干的精神和科学的态度，为社会主义的四化建设作出自己应有的贡献。

谢谢大家。&