全国国土规划工作座谈会 围绕经济建设 搞好国土规划的深化和实施工作时间： 2019-03-11信息来源：国家计委国土综合开发规划司文集　作者：夏宗勇　责编：qgy

围绕经济建设

搞好国土规划的深化和实施工作

 

河南省计划经济委员会副主任  夏宗勇

一九八九年五月

 

 

河南省国土规划工作自一九八二年冬开始，在国家计委和省政府的领导下，在省直有关单位的大力支持下，历时六年，完成了我省豫西地区国土规划和全省国土规划。这两个规划的编制，我们都根据全国经济社会发展的总目标和总要求，结合我省自然资源和社会经济条件，因地制宜，扬长避短，发挥优势，进行生产力的合理布局，资源的优化配置，提出了国土综合开发整治的总体蓝图。特别是豫西地区国土规划完成较早，在围绕经济建设开发国土规划的深化和实施方面做了一些工作，取得了初步成效，使规划与中长期计划得到较好的结合。现就我省国土规划的编制情况、国土规划与中长期计划相结合和几点体会简要汇报如下。

 

一、河南省国土规划编制概况

我省国土规划的编制工作大体分为两个阶段，第一阶段是编制豫西地区国土开发整治规划，第二阶段是编制全省国土开发整治规划。

豫西地区包括我省京广铁路以西的七个省辖市、两个地辖市和五十二个县，土地面积近8.7万平方公里，占全省的52.1%，人口约3458万人，占全省的44.8%。该地区集中了我省绝大部分的矿产资源，其中有煤炭、铝土矿、天然碱、建材、钼、金、银等优势矿产。该区工业有一定基础，农业潜力也较大，搞好该地区国土的开发和整治，对全省经济有着极其重大的作用，是我省经济振兴的关键。所以，豫西地区的国土规划工作，受到省委、省政府的高度重视。

1982年10月，省政府召开省长办公会议，研究决定开展豫西地区国土规划工作。同年11月国家计委批准把该规划作为全国国土规划试点项目，1983年3月省政府召开了第一次全省国土工作会议，具体部署了豫西地区国土规划工作。

考虑到该区面积较大，情况各异，为了发挥地域优势，推动地域的合理分工和经济联合，我们根据区内各地自然和社会经济条件，资源分布和组合特点，经济联系的密切程度，以城市为中心，把该区分成安鹤、焦作、郑州、洛阳、三门峡、平顶山、南阳七个经济区。由于当时全国国土工作才刚刚开始，尚无系统的理论和方法可供借鉴，对如何搞好豫西地区国土规划心中无数。为此我们选定焦作经济区作为试点，通过试点，培训干部，取得经验，探索路子。

在豫西国土规划开展的同时，国务院于1982年底成立了能源基地规划办公室，豫西地区划在国家能源基地的范围内。随后我省于1983年6月成立了河南省能源开发规划领导小组，下设办公室，与国土办公室合署办公。这些客观因素，促进了豫西国土规划从一开始就突出了能源开发这个重点，于1984年初首先编制了豫西地区能源重化工规划要点，以及水、煤、电、冶金、建材、石油化工、铁路交通等八个专题规划报告，这些成果成为豫西国土规划的重要组成部分，为编制国民经济和社会发展“七五”计划提供了依据。

在焦作经济区国土规划试点及能源重化工规划要点完成之后，省政府1984年4月召开了第二次全省国土工作会议。总结了试点经验，全而布置了豫西地区国地规划工作。接着，集中力量先后完成了其他六个经济区的规划及十六个专题规划，在此基础上，编制完成了豫西地区综合规划。1987年初在国家计委和国务院能源办的指导下，组织评审通过了《河南省豫西地区国土开发整治规划》，并报省政府批准实施。

由于豫西地区国土规划起步较早，对该区自然、经济、社会条件做了大量调查评价的工作，对许多关键的资源条件，做了必要的勘察工作，在整个规划的编制过程中，特别强调与中长期计划的衔接，因此，规划中不少国土开发整治项目都列人了“七五”计划，有些项目已经付诸实施，取得了明显的成就。

在豫西国土规划试点即将全面结束时，根据国务院国发(1985)44号文件《关于在一九八六年开始编制各省、自治区、直辖市国土规划》的要求，我们及时制订了开展全省国土规划工作的方案，省政府于1986年8月批转到各市、地和省直有关单位组织实施。

全省国土规划的编制，借鉴了《全国国土总体规划纲要》和几个兄第省国土规划的思路和经验，吸取了豫西地区国土规划的成果，在内容和方法上作了一些创新。在研究制订全省专题规划时，有鉴于过去完成的十六个专题规划，其中多数内容丰富，资料翔实，有些规划如交通、邮电、环保、旅游等已从全省考虑，有些规划只要把豫东地区相关的国土资源及开发利用设想增补进去，即可扩展为全省专题规划。这样就为研究全省地域开发总体布局问题提供了条件。在地域开发总体布局中，我们提出了在豫西建设能源重化工基地；在豫东积极开发农业资源，大力发展以农副产品为原料的轻纺、食品和饲料工业；在中部集中力量建设郑、洛、焦、新、汴经济核心区，使其率先进入全国发达地区行列的战略设想。同时研究产业结构调整问题，对相关的产业政策提出了倾向性意见。这在某种程度上无疑是强化了我省经济建设的宏观控制能力，有利于抑制基本建设投资规模，促进国民经济长期稳定发展。

到1988年底，全省国土开发整治综合规划，十六个专题规划与十五个经济区规划的编制工作已经全部结束。这一工作对制订我省经济发展战略，强化省级经济的宏观调控能力将起到重要作用。同时，为编制我省“八五”计划提供了科学的依据。

 

二、抓好国土规划与中长期计划的结合，使规划落到实处

从编制豫西国土规划开始，我们就十分重视规划与中长期计划的结合问题。省委、省政府主要领导同志多次强调指出：“国土规划要把当前和长远结合起来，既要顾及当前生产、生活的需要，又要考虑长远利益，考虑为子孙后代造福。”“开展国土工作一定要特别注意把长、短、远、近统一起来。”在具体工作中，我们进一步明确：豫西国土规划要满足编制“七五”计划的需要，要使规划的成果体现到“七五”计划中；全省的国土规划要为“八五”、“九五”计划打下基础，提供依据。在这些思想的指导下，我们力争把规划工作往前赶，把重大规划项目的前期工作搞处深一些、细一些。事实表明，由于我们狠抓了国土规划本身的科学性和可操作性，而且确实起到了为编制中长期计划提供依据的作用。豫西地区规划中的不少项目，如中州铝厂、安阳玻壳厂已经列人国家“七五”计划，三门峡西电厂、鸭河口电厂等也都经国家计委批准立项。特别是焦作经济区，由于规划工作开展的早，1984年初就完成国土规划，当时正值“七五”计划即将开始编制之际，不少计划中安排的建设项目，都是直接根据规划成果选择的，目前正准备在焦新地区建设的长城铝业公司，与焦作国土规划的成果是紧密相关的。六年来的实践表明国土规划工作已经收到了明显的成效，在处理国土规划与中长期计划相结合的问题上，我们具体抓了以下几个方面工作。

1、明确国土规划的任务及其与中长期计划的关系。

如何处理国土规划和中长期计划的关系，我们有一个认识的过程。开始由于想尽量把规划搞的细一点，搞的实一点，结果过多地注意了建设项目的规划，不仅工作量增大，而且使一些专题规划缺乏国土味。通过学习和摸索，我们逐步明确了国土规划任务，重点应当放在资源开发和生产力总体布局，经济发展和人口、资源、环境相协调。要围绕我省今后十年到二十年经济建设的战略目标，在摸清自然资源和社会资源的基础上，从本地区的实际情况出发，扬长避短，发挥优势，通过中心城市和工业基地，把条条和块块协调起来，形成合理的经济区域和经济结构。国土规划必然要规划一批骨干建设项目，如果没有这些建设项目，那么资源的优化配置，生产力的合理布局便无从谈起，但规划中的项目在深度要求等方面不能与计划的项目等同。

几年来国土规划的实践使我们体会到：国土规划是在资源条件、社会条件、环境条件可能的情况下，确定最有利于地域经济开发的大型建设项目的空间布局，并由国土部门会同有关部门进行顶目的前期准备工作，使规划的项目成为计划的储备项目，在条件成熟之后，列入计划，国土规划不但为中长期计划提供依据，而且具有宏观的指导意义，也为领导机关科学决策提供依据。国土规划与中长期计划之间的关系是相互结合，相辅相成。建立“国土规划——中长期计划——年度计划”新的计划体系，对区域经济发展会起到更好的作用，是我国计划管理体制的一项重大改革。

2、摸清资源情况，搞好资源的优化配置，为编制中长期计划提供可靠的依据。

摸清自然资源和社会资源情况，搞好资源的评价，是编制国土规划最重要的基础工作之一。过去，一般认为河南省自然资源丰实，但究竟有哪些优势资源，其分布、储量、品位、经济价值及开发条件怎样，都不很清楚。为此，我们丧失了不少极有希望的投资机会，很多应该列人计划的建设项目，都因前期工作没做好而不得不舍弃。这次我们借编制国土规划之机，花大力气，积极组织省直和地市有关单位深入考察，并开展必要的勘测工作，摸清家底，并利用遥感、航测等先进技术，对全省水、土、矿产、生物、气候五大资源进行了调查评价，对社会经济统计资料进行了分析整理，编印了《河南省人口、资源、环境资料选编》，为豫西地区和全省国土规划的编制奠定了基础。不少地区不惜花费几十万元乃至上百万元费用，对区内地下水源和重点矿产资源进行勘查，不仅为编制国土规划创造了条件，而且这些成果直接用于建设项目的立项，大大促进了地区经济的发展。

焦作经济区是我国著名的老煤炭产区，过去由于对国土资源缺乏深人系统的调查分析，致使区域发展方向，长期以来，农业着重于粮食生产，工业着重于煤炭和为煤服务的生产。建国三十五年来，区域国民经济虽然取得了较大成绩，但与区域的资源潜力很不相称。1983年开展国土规划工作以来，该市组织地质部门对全区的矿产资源进行了全面的普查和重点评查，现已查明全区拥有矿产21种，获得探明储量并反映在储量表上的有10种，其中煤炭、石灰石、硫铁矿、耐火粘土矿是本区的优势矿产资源，在摸清资源情况的前提下，我们对资源的利用价值进行了综合评价。焦作经济区过去一直被认为是缺水土区，水成为生产力布局的制约因素。但焦作煤矿有大量的地下水赋存，60年代以后吨煤排水量高达60吨以上，20多年来，大量的矿井水严重威胁着矿区安全，造成煤矿生产年年亏损，因而把矿井水一直视为“祸水”、“废水”。开展国土规划工作后，我们对焦作地区的地理位置，资源条件，发展机遇进行了综合评价分析，认识到焦作经济区只要解决了水的问题，就能用晋煤焦水发展电力工业，有了电，就可以发展高耗能的有色冶金和重化工业。这样的资源配置将把焦作从单一的煤炭生产发展成为能源、有色、重化工生产基地。基于这样的认识，焦作经济区的国土规划从一开始就把搞清地下水资源作为重点来抓组织了“水资源联合调查组”，通过大量的考察、实测、勘探，最后提出了焦作经济区地下水资源评价报告，报告指出焦作矿区地下水资源最大允许开采量预测为15.6秒立方米，目前通过矿井开发的为9.8秒立方米，除已用的4.2秒立方米外，尚有5.6秒立方米可以作为发展国民经济的可靠水源。该报告得到国家科委的批准。这一可靠的地下水源对水资源十分缺乏的能源基地来说，无疑是一块宝地，它导致了焦作经济区生产布局的深刻变化。有了水源之后，接在焦作经济区布局了沁北电厂、九里山电厂、焦作电厂的扩建等电源工程，把能源与冯营的大型熔剂灰岩和附近区域的优质铝土矿组合配置，提出在焦作地区建设铝工业基地的设想，该设想得到国家计委和有色总公司的大力支持，他们多次到焦作实地考察，在比选了全国十多个厂址之后，认为焦作经济区国土规划基础工作扎实，数据可靠，建厂条件优越，最后决定在该地区建设我国最大的铝工业基地，定名为长城铝业公司，年产氧化铝120万吨、电解铝50万吨、铝材30万吨，自备电厂175万千瓦，总投资近130亿元。目前该公司一期工程已经国务院正式批准立项。长城铝业公司的定点，是国土规划努力的成果，也是国土规划与中长期计划相结合的范例。

3、搞好生产力布局，为中长期计划提供更多的储备项目。

搞好生产力布局是国土规划的重点规划，它不仅具体体现了国土规划的战略性、地域性和综合性，并且由于我们在考虑生产力布局时与大中型建设的布点结合在一起，提出了一批对我省国土开发整治有深远影响的大中型建设项目，它们同时又服务于中长期计划，成为中长期计划的储备项目。

对全省生产力的总体布局，一方面是出于对全省自然资源分布的考虑，另一方面我们在编制豫西国土规划时，正值国务院把豫西地区定为国家能源重化工基地组成部分之时，因此，豫西自然就成为我省发展能源重化工业的重点地区。随后在1987年编制全省国土规划时，国家提出大力改造黄准海平原中低产田的意见，我省豫东地区几乎全部都包括在黄准海平原之内，加之豫东地区矿产资源少，历来都以农业和农副产品加工及支农工业为主，这就促进我们在全省生产力总体布局时把全省分为东西两大块，豫西以发展能源、原材料工业为主；豫东以发展大农业，以农副产品为原料的加工业和支农工业为主的布局。在区域优先发展的时序上，我们考虑到我省是个穷省、经济按人均指标在全国处于落后地位，资金短缺等因素，应先选择条件比较好，有希望能先发展起来的郑、洛、焦、新、汴组成我省的核心经济区，用核心经济区的率先发展，带动全省经济发展的设想。

根据这一总体布局，我们具体编制了工农业布局规划，能源工业提出四大煤炭基地，三大电源基地，化学工业提出洛阳、南阳、濮阳、开封四大石油化工基地，平顶山、义马等两大煤化工基地，冶金工业提出焦新、郑洛和三门峡等三大有色金属工业基地。在豫东地区，布局了食品和轻纺工业基地；在农业方面，重点建设黄准海平原、南阳盆地和伊洛盆地的粮食和经济作物生产基地；在山区丘陵地建设林业基地。所有这些工农业的布局规划，都涉及到具体的建设项目，如豫北火电基地建设沁北电厂、九里山电厂、豫西火电基地建设三门峡西电厂、义马电厂，豫中火电基地建设鸭河口电厂，姚孟三期电厂；在冶金工业中，布局有长城铝业公司，中原黄金冶炼厂，桐柏坡山银矿；化学工业有濮阳14万吨乙烯及配套工程，30万吨全成氨，52万吨尿素工程，平顶山的焦化中心，义马的煤气化中心，洛阳化纤总厂等等，这些建设项目的提出，使生产力布局更加具体化，尽管其中有些项目在目前还只是一种规划设想，将来很可能有变化，但其中有不少项目，经过努力将进入中长期计划，从而使中长期计划与全省的发展战略相一致，与地域的综合协调发展更紧密地结合在一起。

4、抓紧规划项目的前期工作，使规划项目尽早进入中长期计划。

对列入规划的建设项目，我们尽力安排作些前期工作，这样不仅可以对规划项目做到心中有数，使规划更具有科学性，另外也可以为建设项目进入中长期计划创造条件。焦作地区为了长城铝业公司的布点，对水资源和熔剂灰岩作了大量勘察，提出了储量报告，以保证铝工业区定点。在豫西火电基地的布局中，我们也协助组织有关部门做了大量前期工作。豫西三门峡地区处于华中、华北、西北三大电网的交汇处，从电源点建设布局看，在该地区建立一个大型火电厂很有必要，但厂址选在何处，曾有过几种设想。在三门峡经济区国土规划编制过程中，重点抓了水资源的调查，并由省地矿局对三门峡西地区，地下水资源进行具体勘察，提交了该地区地下水勘探报告，确定储量为2.5米³/秒，可供三门峡西电厂一期工程使用，远期可从三门峡水库取水，从而为三门峡西电厂的定点奠定了基础。

对规划项目的前期工作，除了狠抓建厂条件的落实工作外，还组织有关方面做好重要项目的可行性研究论证工作。几年来，从事国土工作的同志先后参与或主持了中州铝厂、长城铝业公司、三门峡西电厂、鸭河口电厂、沁北电厂、南阳碱化工、洛阳石油化工等建设项目可行性研究论证工作，及部分项目初步设计的审查工作。由于这些项目准备工作做得早，基础工业扎实，所以得到中央各部委的重视和支持，不少项目已经列入国家“七五”计划，有些项目已经正式动工。同时，也为我省编制“八五”计划做好了准备。

5、国土规划与能源规划相结合，拓宽了落实规划项目的渠道。

我省豫西地区属国家能源基地的组成部分，在豫西国土规划工作中，我们始终注意与能源开发规划相结合。从组织上讲，省能源开发规划领导小组下设的能源办公室与国土办公室是两块牌子，一套人马，在业务上同时接受国家计委国土司和国务院能源办的双重指导。从工作内容上讲，能源规划是豫西国土规划的重点。由于国务院能源办的任务主要是加快开发以山西为中心的我国最大的能源基地：为全国提供可靠的能源、原材料。因此，能源开发规划则更注重能源、原材料建设项目的落实。所以豫西国土规划中涉及到能源、原材料的建设项目，除了通过计经委的渠道上报到国家计委争取立项和纳入中长期计划之外，还同时通过国务院能源办报到国家计委，而且后者更具有客观的权威性。

几年来，国务院能源办的领导同志多次来我省考察了解规划项目落实的情况，主持或参加了不少能源、原材料建设项目的前期论证工作。1984年通过能源办上报了“豫西地区能源，重化工规划要点和“七五”计划建议”，1987年国务院能源办又向国务院报送了《1991-2000年能源基地发展规划建议要点》以及有关“八五”计划项目的建设。省委杨析综书记在看到这些建议后评价很高，他在指示中指出：“这个文件对我省今后能源、原材料工业建设，甚至全省经济发展十分有利，关系极大。”国务院能源办对我省国土规划和能源规划中规划项目的立项和列入计划等给予了很大支持，起了很大的促进作用。

 

三、几点体会

1、提高认识，加强领导是搞好国土规划的关键。

我省过去搞过不少规划，但由于种种原因，规划对全省经济建设没有起到应有的指导和调控作用，往往使规划流于形式。为了搞好国土规划，必须提高认识，加强领导，使大家都来关心和支持国土规划工作，这是搞好国土规划的关键。1982年冬，国家计委确定把我省豫西地区作为全国国土规划试点之后，省政府及时召开全省第一次国土工作会议，省长和主管副省长亲自出席会议，并作了报告，强调了国土规划工作的重要性和必要性，把开展豫西地区国土规划工作作为振兴河南经济的重要措施之一。省计经委明确一位副主任抓这项工作。在编制规划的过程中，领导同志经常听取汇报，亲自参与重大建设布局和目标任务的研究，并出面解决国土工作机构和经费安排的问题。由于我省各级政府和领导的重视，从省到各地市都先后建立健全了国土工作机构，配备了专业人员，安排了必要的经费，才使国土工作得以顺利进行，不仅较好地完成了豫西地区国土规划试点，而且率先评审通过了“全省国土开发整治规划”，不少领导同志看到规划之后说：“国土规划真是涉及子孙后代的大事，应该抓紧抓好。”

2、因地制宜，突出重点，充分发挥地区优势。

我省豫西地区是国家能源基地的重要组成部分，全省80-90%的矿产资源蕴藏在这里，水资源在能源基地内相对丰富，可以发展的方面很多，需要解决的问题也很多，但搞国土规划和其它规划一样，不能面面俱到，而要从实际出发，突出重点，发挥优势。在研究制定国土规划时，我们首先对该区自然资源和社会经济现状进行了系统调查，重点对水资源和矿产资源进行了综合评价，提出了充分发挥该区煤、水、铝土矿、耐火粘土、金、银、天然碱等资源的组合优势和综合开发的重点。在地域布局上，根据资源分布的实际情况，提出建设四大煤炭基地和三大火电基地的规划，在洛阳和南阳建设石油化工、碱化工基地；在平顶山和义马建立煤化工基地；在三门峡建立黄金生产基地；在郑州、焦作建设铝工业基地的设想。这些都突出了规划开发的重点，受到各级政府的重视和支持。

3、打破“条块”分割，促进横向经济联合。

国土规划属于区域性生产力布局规划，既不能把它局限在某一行政区划内，也不能限制在某个“条条”上，而应该把“条条”与“块块”结合起来，促进生产要素合理流动和优化配置。在具体作法上，我们首先组织召开了省直有关厅局、科研与教学单位及各地市计委参加的经济区划研讨会，根据自然资源、经济联系和商品流向紧密程度，以城市为中心，把豫西地区划分为七个经济区；京广铁路以东地区，划分为八个经济区，打破了地市行政区划的界限，促进了横向联合与协作。如安鹤经济区中的安阳市和鹤壁市，按隶属关系都是省辖市，为两个完整的行政单元。但二市距离不足50公里，矿产资源和自然条件有共同特点，机械、电子工业可以优势互补，若把两市分开进行规划，势必影响两市的经济发展；相反，若二市携手，统筹规划，就可以变单体优势为优势，产生很大的聚合效应。为此，我们把安阳、鹤壁两市划归一个经济区进行规划，收到了较好的效果。

除了突破省内地市行政区划界限外，只要有利于区域国土开发和整治，利于区域经济的发展，我们还鼓励打破省际界限，实现更广泛的经济联合.省三门峡经济区与山西省运城地区、陕西省渭北地区山水相连、资源相通，传统联系紧密，为了发挥三地市的组合优势，通过充分协商，三地市成立了 “晋、陕、豫黄河三角经济协作区”，并且联合制定了“协作区经济和社会发展规划”。这种打破区划界限、实现更广泛的横向经济联合的做法，把国土规划工作推上了一个新台阶。

4、各部门密切配合，专业队伍与科研教学人员相结合，是搞好国土规城及实施的保证。

国土规划是一个多学科、多专业的宠大系统工程，没有一定数量且具有高素质的专业队伍和科研教学人员参加，只靠国土部门有限的力量是很难胜任的。为此，各专题和经济区规划主要委托省直有关厅局和各地市有关部门来搞，他们熟悉本行业务，积累了丰富的资料，只要经过适当的培训，掌握国土规划的基本理论与方法，就能较快地编制出专题和经济区规划。另一方面，规划中涉及到他们本行业的项目，他们都积极通过“条条”反映到中央各部委，争取有关部委的支持，促进了国土规划的实施。同时我们注意到这些同志大都身兼二职，不可能把全部精力和时间都集中到国土规划上来，另外各人从事的专业有别，在分析研究问题时，难免会有这样、那样的局限性。因此，在审查研究专题、经济区和综合规划时，我们吸收了一部分科研单位和大专院校的专家、学者参加。这些同志知识面广，理论水平高，看问题比较超脱，有利于提高国土规划的质量。

       国土规划是一项新工作，按照国家计委和省政府的部署，我们在编制和实施规划方面做了一些工作，取得了一定的成绩，但由于我们认识水平和力量所限，有些想到的问题还没有去研究，有些已经做过的工作也难免有不足和错误之处，希望大家对我们的工作提出宝贵的意见和建议。谢谢大家！&