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《全国国土总体规划纲要》(征求意见稿) 第五章时间: 2019-07-21信息来源:国家计委 1986年8月6日 作者:国家计委国土局 责编:qgy

第五章  土地的利用与整治



(二十)我国国土辽阔,但人均土地少。目前,每人平均占有土地仅为世界平均数的30%。东南半壁由于集中了全国95%以上的人口,人均土地更少。而在土地资源中,又有相当一部分难以开发利用。全国土地总面积144亿亩,按目前经济技术水平,已开发利用约98亿亩,占国土面积的68%;未利用的46亿亩,其中难以利用的近40亿亩,大部分是戈壁、沙漠和石山。今后,随着人口的继续增长和各种建设占地的增加,人多地少的矛盾将日益尖锐。同时,在土地开发中还存在着违背生态发展规律的现象,造成一部分地区水土流失、草原退化、土地沙化。面对这样严峻的问题,必须把珍惜每寸土地、合理利用每寸土地作为我国的一项基本国策,加强土地开发整治的规划和管理。对已开发用于各项事业的土地,要合理调整利用结构,逐步提高利用效益;要进行大力整治,提高土地可利用的价值。对目前尚未利用或难以利用的土地,如沿海滩涂、沼泽、戈壁、沙漠等,要利用先进的科学技术,寻求其改造利用的途径,不断扩大可利用的土地面积。同时,要按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定,对土地的利用严加控制,坚决制止滥用土地、乱占耕地的行为。


(二十一)解决土地资源相对不足与各方面对土地需求不断增加的矛盾,关键是正确调整土地利用结构,使士地资源得到更加合理有效的使用。调整的原则和内容是:

——控制耕地日益减少的趋势,以保证解决十多亿人口吃饭穿衣问题需要的耕地。争取二〇〇〇年全国耕地面积大体保持19亿亩左右,二〇五〇年保持18亿亩左右。

——控制工业交通和城镇建设用地的过快增长,争取二〇〇〇年工交和城镇用地总量不超过5亿—5.5亿亩,而且要尽量少占耕地,不占良田。

——有步骤地增加林地面积,适应逐步提高森林覆盖率的需要。二〇〇〇年前后,主要是充分利用现有林地面积,加速迹地更新,加强疏林、灌木林的改造,提高郁闭度。在这个基础上,利用一部分草山草地实行林草兼种。

——近期稳定草地面积,着力改善草场,提高产草率和载畜率;从远期看,将适当减少草地面积,相应扩大林地面积。


(二十二)妥善地保护和有效地治理耕地,关系到现代化建设的前途和子孙后代的利益,是土地利用和整治的核心问题。耕地保护和治理的主要措施是:

严格控制占用耕地。对城乡各类建设占地严格进行审批:实行“占地许可证”制度,对乱占乱毁耕地者,给以法律和经济制裁;开征土地使用税,并按照土地质量和不同条件实行差别税率,对限制发展的企业和事业单位的占地征收重税;制定优惠政策,鼓励利用荒滩荒坡。

改造中低产耕地,提高抗御早涉灾害的能力。要进行农田基本建设,合理施肥,改良土壤,扩大灌溉、排涝面积,使一大批中低产耕地得到改造。在治涝方面,重点是分期分批地对淮河平原、长江中下游平原、海河平原以及黄河下游平原、宁蒙河套平原、三江平原和辽河平原的易涝地进行治理。为减轻旱灾,南方要在四川泯沱丘陵、湖南衡邵丘陵、江西吉泰盆地、云贵高原,兴修一些骨干灌溉工程;北方要提倡合理用水、节约用水,适当修一些小型灌溉工程,不断扩大农田灌溉面积。二〇〇〇年,使全国的旱涝保收面积占耕地面积的比重从一九八五年的25%左右增加到40%以上。

有计划地开垦宜农荒地,大力复垦工矿企业废弃的土地。荒地资源较多的省区,如黑龙江、新疆以及沿海和各大江河三角洲的滩涂和南方的零星荒地,都要尽量开垦,力争二〇〇〇年前全国开垦的荒地能补上城乡建设占用的耕地。此外,应结合水土保持工作,在退耕的同时,建设。梯田和淤坝地。工矿企业的大量废渣堆场和大片因采矿塌陷而破坏的耕地,凡有条件的,都必须复垦还田,加以再利用。


(二十三)黄土高原是全国水土流失面积最大、程度最严重的一个地区。其水土流失面积45万平方公里左右,占全国水土流失面积的40%以上。这是本区生态环境恶化、自然灾害频发、生产发展缓慢和人民生活贫困的主要原因之一,也是黄河泥沙的主要来源。

本世纪内和以后的相当长时间内,要集中必要的力量,实行“种草种树,发展畜牧,改造山河,治穷致富”的方针,重点加强对黄土高原水土流失的治理,到二〇〇〇年争取水土流失面积比一九八五年缩小25%左右,侵蚀模数平均降低25%左右。其中四个重点治理地区(甘肃定西县、山西三川河流域、内蒙皇甫川流域和陕西无定河流域)的初步治理面积达到75%左右,年侵蚀模数低于1,500吨/平方公里。全区林草植被率由目前的6%左右提高到10%。到二〇五〇年,力争基本完成黄土高原水土流失的治理任务。

水土流失的治理,首先要发挥群众的积极性,寓治理于开发。按照当地自然条件,以小流域为单元,进行全面规划,综合治理,使生物措施与工程措施相结合,水土保持措施与农田基本建设相结合,坡面治理与沟壑治理相结合,环境治理与现行生产相结合。继续推广按户或联户承包小流域治理的经验,打坝淤地,修建梯田,种草种树;变害为利,恢复良性循环。对承包小流域治理的农户要加强指导。同时,国家重点扶持兴建必要的骨干工程,使之同千家万户的小流域治理相配合,扩大和稳定治理效果。要调整农业生产结构,对不适宜耕种的土地逐步调整,特别是要有计划地对25度以上的坡耕地退耕还林、还牧。退坡耕地必须与农田基本建设相结合,与生产生活条件逐步改善相适应。为了保护林草植被,要逐步解决民用燃料短缺问题。

能源基地的建设必须注意保护生态环境,防止水土流的加剧。据预测,到二〇〇〇年前后,黄河沿岸的准格尔、神木、府谷等煤田将排弃60—70亿立方米渣土,必须采取有效措施,力争使进入黄河的泥沙降到最低限度。(1)能源基地建设的规划和设计必须包括防治水土流失部分,整治措施要同建设统筹安排,配套实施。坚持“谁开发、谁治理”的原则,防治费用纳入工矿、交通和城市建设项目总投资内。(2)大型矿区的剥离物,各项建设的开挖弃土要合理利用,除回填废矿坑外,可在沟谷筑坝、坝后堆填废土弃渣,综合拦泥淤地建设农田。(3)露天开采的矿区要有复垦规划,并作为工程设计不可缺少的内容上报审批,保证实施。(4)在水土流失地区建设的工矿企业,要根据投资和生产规模,交纳一定的水土保持资金,用于兴建水土保持工程和维护已建防治工程。为了保证上述措施的实施,要制定必要的法规。


(二十四)黄淮海平原是我国最大的冲积平原和重要的农业区,但盐碱地等低产地多,约占耕地的40%。加强对盐碱地的综合治理,是提高黄淮海平原农业水平的一项重要措施。

本世纪内,淮河平原,以提高防洪除涝标准为主,防旱治碱为辅,使现已得到初步治理的1700多万亩盐碱地和2000万亩砂姜土的排水问题基本得到解决,使尚未治理的450万亩盐碱地达到初步治理水平。

海河平原,以除涝治碱为主,兼顾水资源的开源节流,合理利用,争取到二〇〇〇年使现有1100万亩尚未治理的盐碱地80%得到治理。治理的重点放到黑龙港地区,今后十五年在已经治理300万亩的基础上再治理500万亩到二〇〇〇年,使这一地区原有1,000多万亩盐碱地基本得到治理。

沿黄河两岸,继续改善排水出路,有计划地引黄放淤,整顿引黄灌区,发展井灌。治理重点放在鲁西北和豫东北地区。二〇〇〇年以前使井渠结合、灌排配套面积达到2000万—3000万亩,放淤改土200万—300万亩。

治理盐碱地要实行河、井、沟、渠逆用,排灌结合,大力加强现有水利工程配套,平整土地,改革灌溉技术,节约用水,重视旱作农业。同时,在低洼盐碱和旱薄土地上,进一步发展农田林网,实行农林间作,建设综合防护林体系,以减轻风沙,改善农田小气候。扩大农田有机肥肥源,除作物秸秆还田外,还要扩大绿肥种植面积,业纳入轮作,以提高土壤的抗逆性和生产能力。


(二十五)我国北方有二百多个县存在着比较严重的土地沙化现象,而且有进一步加剧之势。加强对土地沙漠化的防治,是土地整治中一个亟待解决的问题。目前,已经沙漠化的土地达到17.6万平方公里,还有潜在沙漠化土地15.8万平方公里,沙漠化现象仍在继续发展,使近5900万亩农田和7400万亩草场以及2000多公里的铁路、公路受到威胁。本世纪内,土地沙漠化防治的重点要放在农牧交错地区。首先要使发展中的沙漠化土地得到控制,不再扩大;同时对已沙漠化的土地进行整治,争取到二〇〇〇年治理好2.5万平方公里,使其恢复生机。

防治土地沙漠化的主要措施是:(1)搞好三北防护林建设,重点搞好科尔沁、毛乌素、京郊、冀北等地区防风固沙林的建设(2)合理调整土地利用结构,将水肥条件较好的宜农地,建成有防护林的稳产基本农田;受沙漠化威胁的低产田,退耕还林还牧,扩大林草比重;加强草原建设,扩大人工草场,采用天然封育、围栏放牧等措施,做到草畜平衡,防止沙漠化蔓延。(3)控制农牧交错地区的人口增长,减轻土地负载。此外,在某些条件特别不利的地区,适当迁出部分人口,以改善人口、资源和环境之间的关系。(4)改善农牧交错地区民用燃料结构,推广节柴灶,积极开发风能和太阳能,靠近煤炭资源的地区提倡烧煤,在有条件的地方积极发展薪炭林。


(二十六)我国是一个多山国家,山地、丘陵和高原面积占土地总面积的68%。搞好山区的开发和整治,对于缓解我国人多地少的矛盾,防止水土流失,减轻江河中下游洪水灾害,对于发展和繁荣山区经济,都具有重要意义。鉴于我国山区面积大,整治工作要有计划、有步骤地逐步进行。二〇〇〇年前整治的重点是:

江南丘陵山地。主要包括湘赣丘陵、浙闽丘陵山地以及粤桂北部的山地。本区位于中亚热带,气候温暖湿润,水热条件优越,资源丰富,开发见效比较快,是本世纪内山区开发和整治的重点地区。开发整治的主要内容是:(1)发展速生用材林、经济林;开发矿产资源,。加强交通和通信建设。(2)控制水土流失,改善生态环境。集中力量治理严重水土流失区,封山育林,植树种草,加速恢复植被。将25度以上的坡耕地退耕还林,退耕还草或根据具体条件改成梯田。本世纪末要使江南丘陵山地的水土流失基本得到控制,并对邻近平原和沿海地区起到良好的生态屏障作用。(3)改良红壤土,通过种植绿肥、合理轮作,用养结合,增加土壤肥力。(4)发展舍饲为主的畜牧业。少数条件适宜的地方,可以用集约化经营的办法,建立人工草场,集中饲养乳牛和肉用牛。

华北山区。主要包括太行山、吕梁山、燕山、辽西山地及山东丘陵。这一地区开发历史悠久,垦殖过度,植被破坏严重,水土流失剧烈,环境恶化,自然灾害频繁。在开发过程中,要特别注意水土流失的防治,做到农林牧副综合发展。要大力发展木本粮油和干鲜果生产,扩大太行山、燕山地区的板栗、核桃、柿子、大枣的种植面积。把辽西、胶东丘陵地区建成以苹果为主的水果基地。

秦巴一大别山区。包括秦岭、伏牛山、大巴山、大别山。要以林为主,林农结合,积极发展以林产品为主的多种经营。低中山区要经营抚育好现有森林,合理采伐,建成用材林和经济林相结合的林业基地。丘陵区要积极发展桐、油茶、木耳以及中药材生产。山间盆地、河谷坝地要搞好农田基本建设,使之成为山区粮食生产基地。海拔较低的荒山丘陵区要营造薪炭林、水源涵养林,搞好水土保持。

云贵高原。地处长江、珠江上游,长期以来,陡坡开荒,植被破坏,生产落后。今后要加强农田基本建设,改变耕作技术,大力发展林业,涵养水源,发展经济林木和名贵中药材生产等多种经营。治理保护环境,防止山崩、泥石流等自然灾害发生。&