国土规划与城市发展 金沙江下游地区国土规划的几个问题时间： 2019-07-30信息来源：　作者：　责编：

我们这次由国家计委国土局、云南省计委、四川省计经委联合召开的金沙江下游地区项目规划论证评审会从7月16日开始，开了5天，今天就结束了。由于到会代表的共同努力，会就开得很成功，基本上达到了预期的目的。下面我再讲几点意见。

一、对这次会议的评价

我们这次会议在云南省委、省政府和省计委大力关怀和支持下，在与会代表的共同努力下，开得比较成功。这个会议的主题是论证和评审金沙江下游地区的国土规划。大家在论证和评审这个规划的时候，正如前面4个小组的代表在发言中指出的那样，讨论认真，发言热烈。大家从全局出发，对这个地区的规划进行了认真的研究和评价。在四个指导思想和处理好三个关系方面也作了认真的研究。这次会议应该说达到了预期的目的。我们原来预期的两个成果：一个成果是进一步修改这个报告；第二个成果是产生一个会议纪要。这两个成果应该说初步达到了。因此，我们说这次会议是开得比较成功的。

二、关于这个报告的修改

根据代表们的意见，我们对《报告》作了进一步的修改。大体上有这么三个方面：一个方面是属于结构性的修改；第二个是对某些观点和内容上的修改；第三是在一些指标和文字上的修改。前面4个小组的代表已经讲了希望修改的意见，所以我对这次修改的部分作一个简要的说明。

关于结构性的修改。第一，我们在报告的前面充实了前言部分，增加了规划的指导思想利要处理好若干个关系的内容；第二，根据大家的意见，把原来的第一部分改成第二部分，把第二部分，也就是区域的战略地位和作用调整为第一部分；第三，把第八章的六个经济区域调整到第三章（生产力的总体布局）。

在观点、内容方面的修改。第一是突出了这个地区存在的问题，也就是重点反映了一下这个地区经济比较落后，要加强这个地区的开发。第二是加强了农业资源的开发这个部分，强调农业方面的基本建设。第三强调了原有工业基地“云天化”的作用，也就是在建设这个地区复合肥料基地方面，强调一下这个地区老工业基地“云天化”的作用。第四突出了交通运输是制约本区经济发展的主要因素之一，要加强交通运输的开发和建设。第五增加了宜宾港扩建的内容。第六强调了铁路建设，特别是内昆铁路建设的重要性：第七增加了发展航空运输这个内容，要充分利用昭通市和宜宾市现有的军用机场，实行军民结合，发展民用航空事业。第人对于城镇布局我们改了一个题目，叫“城镇化与城镇布局”。因为这个地区，随着资源的开发和经济建该的发展，必然会有一部分农村人口转化为城镇人口，所以在报告里面要反映城镇化的发展速度和城镇应该如何合理布局。第九强调了随着资源的大规模开发，生态环境的问题会日益突出，这个问题要特别予以关注。第十在实施的政策和措施方面，增加了要将金沙江下游地区的国土豆划纳入全国国土总体规划纲要中，攀西——六盘水重点开发区的国土规划，由攀西——六盘水开区的国土规划机构负责开发建设的协调工作，并由云南、四川两省建立的金沙江下游地区国上规划联络机构负责具体实施的有关事宜，增加了若干前期工作的项目和内容。

第三个方面就是对于某些指标的取用要持慎重态度。我们对这个规划报告中提到的某些新标进行了研究，并作了适当的修改，也在文字上作了某些方面的修改。对于有些不那么确切南数字重新进行了订正。但是由于时间的关系，这项工作做得还比较粗糙，还有待于进一步修改。

三、关于下一步的工作

第一，这个报告的修改稿我们复制了5份，请两省计经委、两地行署进一步审阅修改。

第二，我们这次会议产生的《纪要》为什么要提为“待修改稿呢”？也是因为时间仓促，还没有经过代表们认真地讨论和研究，这个稿子也请两省计经委和两地行署的同志进一步修改。

第三，我们这个《报告》原来有9张附图，由于时间的关系没有完全复制成功，还要根据现在修改后的这个报告完成9张图的编制工作，将来附在报告里面。

这些工作，我们希望在8月底以前完成。然后上报两省省府和国家计委以及对金沙江下游地区资源开发作过指示的中央领导同志。这些工作做完之后，这一阶段的工作应当说可以告一段落。但是，告一段落不等于说我们金沙江下游地区的国土规划就算完成了，还有一些工作要做。①要根据修订后的这个报告，来分别修订金沙江下游四川部分和金沙江云南部分的国土规划。不能综合报告是一回事，两个分报告又是另一回事，互相矛盾和不协调，所以需要修定。②要根据这个综合报告的框架和原来搞的一些专题规划或专业性规划，进一步具体化。③对于这个报告中提到的一些重点开发区域要进一步具体化。④要千方百计地使这个规划能够逐步地付诸实施。⑤我们现在做的这个国土规划还有若干不足之处，不足之处的主要部分虽然在综合报告中还将进一步修改，但是有的部分现在已经难于修改了，主要是两个方面的问题，我想把它稍微展开来讲一讲。

（1）国土规划是一种战略性的规划，长远性的规划，就是对规划区今后的发展要进行预测，而我们这个规划对今后发展的预测工作还做得不够。我们现在也作了些预测。但还是一种传统的作法，没有很好地吸收国外的和我们国内已经在做的一些预测方法。譬如说，数学模型法、相互影响矩阵法、类推法、相关数图网络法、综合法……，这些先进的方法在我们编制金沙江下游地区国土规划时，用得比较少或者说我们在这方面重视不够。对于这些方法，选择什么样的方法好呢？有4个衡量的手段。因为作为预测，①需要一定的信息量：因此，做预测的时候第一个要考虑的是需要的信息量与信息部门所能提供的信息量的关系。②如果不能提供那么多信息量，那你可以不采用复杂的信息处理装置，而可以借助其它的预测方法。③有了一定的信息量之后，能否在电子计算机上编制程序。④完成一次预测所需要的时间是多少，我们在这方面是做得不够的。

（2）我们运用系统工程的方法不够。国土规划本身是多层次、多部门、多学科的综合，是一个大的系统工程，系统工程的理论基础应该说是运筹学，系统工程按照它的思维过程大体上有7个步骤，我们有的做得比较好，有的做得不够。第一个步骤要搞清问题，把问题阐述清楚。这个工作应当说我们在金沙江下游地区是做得不错的。第二个步骤是目标选择。要摘国土规划就要选择一定的目标。譬如说，你要改善环境，减少污染，那么，首先就要有一个污染指标的系列来表示环境质量。搞城镇布局，就要有一系列指标来说明你的布局是否得当，也就是要确定系统的功能指标，或者说是目标函数，而这个方面我们做得不够。第三个步骤要进行系统的峰合，也就是要形成可能的系统方案。主要是按照问题的性质以及它的功能，或者是目标的要求，形成一组备选的方案，而不是一个方案。这组备选的方案包括备选系统的结构和参数。普如，我们金沙江下游地区能源资源很丰富，在能源资源这个系统工程中间，为了满足将来能源的需要，有很多的能源开发方案可供选择，如有宜宾的无烟煤、昭通的褐煤、有大的水能资源、有小的水能资源，还有其它一些能源资源。在这些能源资源中，哪几种能源资源可供选择?我们不自觉地做了一些工作。但是，利用系统工作的理论和方法来研究这个问题还做得不够。第四个步骤是系统的分析，也就是要建立系统的模型。一个综合性的国土规划，需要有若干个备选的方案。对这些方案是否进行了系统的分析和比较，通过分析和比较形成一定的模型，然后把选定的方案与系统评价的目标联系起来，建立起模型或者是模式。我们在这方面做了，但是也还反映得不够。第五个步骤是系统的优化选择。当评价的目标较多，而且彼此间又有矛盾的时候，就要进行优化的选择。譬如，对这个地区磷矿资源的开发，开多大规模，磷矿开采出来之后怎么去利用它，是在云天化建，还是在宜宾建，应该说是有不同看法。可以在这儿建，也可以在那儿建；你说可以在这儿建，他说可以在这那儿建。这种矛盾从系统工程的理论来讲，就需要作出选择，要想选出一个大家都满意的最佳方案是不可能的。在这个时候，就需要在选择中间有一定的妥协。这种妥协不是最佳方案，而是一种满意方案。我们在规划里边注意到了这一点，这种妥协当然不是无目的的，或者是无原则的。这种妥协使你所选择的目标和模型能够得以实现。第六个步骤是系统的发展，就是系统的决策。一个大的系统工程，一个大的综合性规划，譬如说金沙江下游地区的国土规划，搞出来以后总要进行决策。有时候这种决策很难办，有几种可能比较好的方案，譬如说我们在内昆铁路建设上，可以一次建成，也可以分段去建。但是哪种方案设想要合理一些呢?比较更符合实际一些呢?这个时候就需要决策，这种决策除了需要一定的定性要求之外，还需要有一定的定量指标，如国家能不能在一段时间内投多少资?这个地区能够承受多大基建投资的能力，那就需一定的定量决策。这种决策大体上有8个方面需要考虑：①决策前需要研究所提供的资料是否可靠；②预测是否科学；③决策是否有理论指导和科学的方法；④决策是否处于最佳状态；⑤决策有没有可能实现；⑤决策是否经过了优选：①决策能否指导行动；③决策是否利用了不断的反馈和调整。这套过程完了之后，就需要进行害施。实施的对策和计划是否可行，也关系到规划能否得到实施。我们在编制金沙江下游地区国土规划综合报告的时候，在预测方面和运用系统工程和运筹学的理论和方法方面，我们不是自觉地去做的，而是不自觉地去做了一些，这对规划本身的质量有一定的影响。这个问题对今后的规划还是很有关系的。以后我们在规划的时候，要更加注意这两个方面的问题。

（1986年7月）22·