国土规划与城市发展 搞好国土规划促进江西经济发展时间： 2019-07-30信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方 磊 　责编：qgy

一、国士规划是生产力和商品经济发展的必然产物

现代意义上的国土(区域）规划起源于1897年和1907年，当时德国分别编制了大慕尼黑地区和大柏林地区的规划，因为当时这两个地区的生产力和商品经济都有了很大发展。此后，世界上一些国家经过近三十年的实践，到1933年井了一个世界性的大会，认为无论从城市或区域经济发展的角度看，都应该搞区域规划，也就是我们现在搞的国土规划。1933年以后，凡是经济比较发达的国家都先后开展了这项工作。我们国家花“一五”末期和“二五”初期也编制过一段时间的区域规划，但是因为当时主要是搞产品经济，或者说是相当程度上的自给自足的自然经济。地区经济的发展基本上是封闭性的，并没有真正认识到区域规划的重要性。那时我们的经济还不那么发达，搞商品性经济被认为是离经叛道、不可思议的事情。所以搞了几年区域规划之后就停下来了，一停就是二十多年。

十一届三中全会以后，我们国家提出发展有计划的商品经济，横向的经济联系加强了，要发挥地区优势，因而国土规划理所当然地也就提到议事日程上来了。

现代社会的经济发展概括而言有三个大的趋势：第一，由短期行为和短期决策向长期行为和长远决策转化。有的事可以急功近利，有些事则“人无远虑，必有近忧”。中医说“急治标缓治本”，如果只有短期行为和短期决策，而没有长期行为和长期决策，那么在经济建设上必然会带来一系列的问题。所以自本世纪的七八十年代开始，日本、美国、苏联都在研究长期行为和长期决策，而国土规划则是为长期行为和长期决策提供依据的。第二，社会主义国家的经济体制正在实行改革，由有计划的产品经济模式向有计划的商品经济模式转化。资本主义国家的经济也在转化，由无计划的市场经济向有计划的市场经济转化。我们过去认为资本主义国家的经济是无计划的，我个人认为这种看法不全面，应该说，他们在很多方面、很多具体问题上是有计划的，编制区域规划即国土规划就是一例。第三，产业结构由合理化向高度化转化。经济比较发达的国家，产业结构由合理化向高度化转化的工作大都已经完成，这样的产业结构应变能力很强，他可以根据国际市场的需要很快地调整其产业结构。我们的国家正在努力进行产业结构合理化，但是要完成这一过程可能还需要十几年的时间，然后才有可能由合理化向高度化的方向转化。正是由于我们面临这三个转化，所以才对国土规划提出了更为迫切和更高的要求。

国土规划也是一种计划。有不少地、市计划部门的领导同志，要承认国土规划也是一种计划并不容易，要转变这个观念也许还需要经过自己认真地实践。过去总认为各级计委编的计划大本子才算是计划，而其他的东西则不能算作计划。建国三十多年，我们国家没有编制过长期计划。中期计划虽然编制过，如五年计划。但是“一五”计划是到“一五”的第四年才拿出来的，拿出计划之日，基本上也就是完成计划之时。二、三、四、五等四个五年，也都编制过五年计划，但是都没有出台。只有“六五”和“七五”，也就是十一届三中全会之后才把这两个五年计划提前拿了出来，对经济建设起到了指导作用。因此严格地说，十一届三中全会之前我们国家是没有中期计划的，或者说是没有出台。年度计划虽然年年编制，但是“年度计划，计划一年”，刚刚编完计划，也就需要调整了。几十年的计划工作是起了很大作用的，进行了条条之间的平衡，包接投资规模、发展速度、行业之间的比例关系等等。严重的缺陷是只研究了条条之间的关系，而没有研究条条与块块和块块与块块之间的关系。如冶金这个条条和江西是什么关系，和安徽是什么关系，在计划大本子中反映不出来。也没有研究块块与块块之间的关系，说完全没有也许太绝对，至少是研究不多吧。江西和安徽和江苏是什么关系?也反映不出来。还有在传统的计划本子中耕地保有面积是多少?森林覆盖率是多少?水土保持面积是多少?城镇化水平是多少?红壤面积是多少?原来有多少?现在有多少?将来怎么办?计划本本里面没有或者说有也很少。统计年报中有些反映，但计划本本里没有。这种计划是否全面呢?我以为是不全面的。因此国土规划可以说是传统计划的一个补充，是计划体制改革的产物，它也是一个计划，是计划体系的重要组成部分。经济计划很重要，国土规划也不能少，这么大的国家，经济建设这么复杂的事物，究竟是一种计划好，还是多种计划好呢?国务院领导同志说过经济协作和经济联合也是多种计划。我补充你的不足，补充传统计划的不足，就起这个作用。因此，不能小看这一工作的重要性，我认为是很重要的，因为过去没有嘛。

二、国土规划的内容

通常提到国土规划的内容有这么几句话：资源的综合评价，生产力的总体布局和环境的综合整治。这些内容对不对呢?是对的。但是国土规划还要研究经济的发展战略。经济战略有人研究，国土规划为什么还要搞?当然，有现成的更好，为我所用。如果没有，我们就得研究。举个例子，江西目古被称为“物华夫宝，人杰地灵”的地方，这是王勃在《滕王阁序》中讲的两句话。现在有一种概括为“六山一水两分田；一分道路和庄园”，这也是一种说法。还有一种说法是；“条件好、有基础、底子薄、潜力大”，是对省情的概括。我看到一些材料中又发展成为“两大优势”：一是地表资源丰富，二是地下资源丰富。“两条短腿”：一是农村多种经营发展不快，二是乡镇企业发展不快。单从江西本身而言发展是够快了，材料上说发展速度为20.6%并不算慢，但和周围的省比较显得慢了一点。两个特点是“地理位置好，农业比重大”。两个不足是“能源运输不足，人才缺乏”。最近又看到一个材料，江西省提出要参加大中小各个层次经济的循环。大循环是参加国际的循环，中循环是参加国内的循环，小循环是省内的循环。这些都是带有战略性的提法和说法。还有在布局上有同志提出“两带一块”。所谓“两带”：一是指沿浙赣线（包括皖赣线），一是指长江沿线布置工业。一块是发展南部地区的工业，这也是战略性的提法。另一种提法是江西要建成四个基地，即：商品粮基地、食品加工基地、建材工业基地和有色金属基地。也有同志提出发展“十字形大农业”，并在此基础上发展工业，说这是江西今后十几年即本世纪末乃至下世纪初经济发展的主要方向。这些论述对不对，是否符合实际情况，国土规划是应该进行研究的，研究其对与不对，并使其反映到国土规划中来。比如说两个优势，到底是潜在的还是现有的?转化了没有？地上地下资源都是优势，是潜在的还是现实的，如果是潜在的优势，如何将其转化为现实的优势?如果已经是现实的优势，可不可以搞外向型经济，可以参加哪一些循环?在什么情况下什么范围内是优势?有的可能是优势，而有的可能由于市场情况必须符价而洁。例如有的有色金属国际上压价压的很厉害，你开得越多，损失越大。这些东西在国土规划中如何反映它？在短腿中农业的多种经营不够，有的同志提出要发展立体农业，有的同志提出要发展多种经营，有些同志问，在哪些区发展乡镇企业?在哪些地区有条件发展得更快?如何去布局?发展哪些类型的企业？资源和条件行不行?比如说能源不足问题，山区如果交通运输搞不上去、经济特别是商品经济就很难发展。美国在1965年提出向贫困地区宣战时，讲过两个目标，即所有的居民点离高速公路的行车时间不超过30分钟。我们问：“现代化社会有些什么标志？”回答说：全面的说不清，但可以说两条，一是信息，“秀才不出门能知天下事”；一是交通，交通必须很方便。信息和交通的发达缩短了地球上各地之间距离。

有的同志说，江西的铁路分布不均匀，皖赣、浙赣和南浔铁路都在北边，南面大块地区没有铁路，赣州就没有铁路，这都是事实。但是我觉得江西省除了提出这些不足以外，还有没有别的不足？我想资金不足便是一大难题，其他的好办。钱从哪里来?我说这些话的目的，是说在规划中要研究它，如果不研究，规划就会变成纸上画画墙上挂挂的东西，你不去和经济发展战略联系，不和现实的情况联系，不和可能筹集的资金联系，你的规划就不可能落实。所以规划要研究经济发展的战略，并将其落实到地域空间的布局上来。这种研究不是为研究而研究，这种研究是为了谋求取得全局的长期的主动。

三、国土规划要研究产业政策和产业结构

地区的产业政策和产业结构既和经济发展战略有密切关系，又是国土规划的一项重要内容。为什么要研究产业结构?比如说江西现有的产业结构是否合理？农业比重那么大，工业比重相对比较小，而农业比重中种植业比重又相当大，多种经营相对比较小，这种产业结构，是否合理?长此下去，江两经济的发展会是一个什么前景?有利?不利?利多?利少?如果说这种结构是合理的，那么是在江西全省都合理?而在南昌市是否合理？在赣州地区是否合理？就是合理的产业结构，由于条件不同在不同地域应不应该有所区别?也就是说赣州的情况和吉安不完全一样，九江和南昌的情况，抚州和宜春的情况也不完全一样，应该有所侧重。这就是牵涉到生产力布局的问题。一个地区或一个省要想发展经济，产业政策和产业结构是否合理的问题非研究不行。

亚洲四小龙有的说四小虎，或者说四小鬼，指的是台湾、韩国、新加坡、香港四个国家和地区，二十多年来经济发展很快。我们打内仗人家在发展。韩国1962年经济平平，虽然在这个期间得了一些战争“实惠”。但从1962年开始，经济发展很快，其间产业政策和产业结构也经了三次大的变化，1962—1967年提出外向型经济，促进了劳动密集型产业的发展，使得这几年他们的国民生产总值年增长率达到了8.7%。1972—1979年又进行了一次调整，重点发展进口著代工业，加速了重化工工业的发展，使国民经济的年增长率提高到10.8%。1979年到现在，出停止重化工工业的发展，进一步发展轻纺工业，使韩国的国民经济在前两次调整的基础上入高一层次的良性循环，所以它的经济发展很快。在短短的二十几年里韩国在产业结构上进的了三次调整，说明他的应变能力非常强。泰国1960年人均国民收入为89美元，1985年底站800美元左右，25年翻了好几倍。他没有什么大的诀窍，就是调整了产业结构，使之不断适应园场的需要。这就涉及要关掉一些工厂，拆掉、并掉一些工厂，也涉及到在什么地区发展哪种类工业更有利于出口，便发展哪种类型的工业：所以在国土规划中要反映这些问题，即在一个的区域中如何将产业结构搞得比较合理，应变熊力很强，这一点很重要。国务院领导同。说过，在沿海地区发展外向型经济要充分发挥乡镇企业的作用，因为乡镇企业没有许多余。椎，应要能力比较强，船小好掉头，行动快。国营大中型企业在发展外向型经济中，当然要起骨干作用，但他们反映慢，在竞争中搞不过乡镇企业。

四、国土规划的综合性

国土规划工作涉及的各方面都有人管，如工业厅、交通厅、土地局、农牧渔业厅、建设厅、水利厅、地矿局等等。问题是各个条条的结合部没人管，国土规划就是管这个结合部。如一条河，水电部门认为修个坝既可以灌溉、防洪，又可以发电；但交通部门认为修坝如果不建个船闸，便行不了船，通航里程缩短。这个矛盾或者说结合部应该是国土规划涉足的事情，我们应该去协调。我们国家“五龙治水”，水利部门管地表水，地矿部门管地下水，城建部门管城市用水和排水，交通部门管航运，农业部门管农业灌溉用水与排水，叫“五龙治水”，没人协调。一块地，林业部门说应种树，农业部门说适于开垦种粮食，畜牧部门说最好种草发展畜牧业，城建部门说将来这里要发展城镇，这些问题就要通过国土规划来协调，发挥综合部门的作用。因为国土规划这项工作本身是综合性的，所以只能由综合部门来抓，其他部门来抓都可能有一定的局限性，有一定的难度。国土工作放在计委，道理也就在此。有的省、市、自治区成立了国土厅（局），离开了计委，我个人看法包括他们自己同志讲的，认为都不怎么成功，离开计委削弱了国土工作。因为计委是经济方面的综合部门，是省政府进行经济决策的参谋部，只有计委才能把这项工作很好地抓起来。

此外，国土规划的作法很多，五花八门。有的请高等院校来做，有的请研究单位来做，也有的成立一个小组由各家来合做。我不是说这么做都不行，但是重要的一条，地、市计委要亲自动手，甚至地市领导也要深入进去。《全国国土总体规划纲要》的编制工作我参加了一些，不仅国土局在做，委里的顾问和主管副主任也多次和我们一起进行研究讨论。宋平同志还多次听取汇报，给予指示。因此也可以说《全国国土总体规划纲要》主要是计委自己动手干出来的。当然也多次听取了各方面专家、各省市计委同志的意见以及中央各部门的意见。最后一次是征求各省、市、自治区政府的意见，集思广益而成的。计委在经济社会方面了解的情况多，实际感受也多，如果要使规划能指导实践，计委就得亲自动手，就得抓综合。

国土规划有一种作法是先搞一些专题，然后搞综合规划。我有些不同看法，我主张在综合规划指导下搞专题规划，专题规划对综合规划进行反馈，并修改综合规划。应该自始至终把专题规划置于综合规划的指导下。如果先有了专题再来综合，结果可能是个拼盘。

必须重视国土规划综合协调的职能。有一个重要的概念，叫做组合，国土规划从某种意义上讲是一个复杂的组合。从学术上讲，组合可以分为同质组合，也可以分为异质组合或者说是混合型的组合。组合的内涵和外延很多，可以说是千变万化的。量变可以引起质变。同样的量，组合不一样，质也会起变化。限于时间关系，这个问题我不想展开来讲了。例如中药里面，同样是治感冒，大夫不一样，采用的药物便也可能不一样。有的可能加柴胡，有的可能用甘草，大夫不同用的药不一样。有的份量不一样，这个用三钱，那个要用五钱。不同的组合会产生不同的效果。在国土规划或是在经济建设中有些什么组合呢?比如说生产磷力诸要素的组合，在产业结构中什么样的产业结构更有利于经济发展，便是一个组合问题。在产业内部也有一个怎么组合的问题。一个城市的功能分区从某种意义上讲也是一种组合，看你怎么组合它。大家都知道瑞士手表质量很高，有人将他们的零件拆下来和中国的零件相比较，发现我国的零件质量并不比瑞士的低多少，但他们的表却质量很好，享有盛誉，关键在于装配得好。同一种表，组装的人不同，其质量也是有差别的。苏联的米格飞机就其各种零部件来说，发动机和空气的动力学设计等也没有太多的高明之处，先进就先进在宅的组合上，装配得比较先进。组合可以增强生产方，贸工农、产供销、生产与科研、教学与实践想结合，原料产地与加工基地组合得好就能产生满意的效果。组合也可以发挥优势，弥补劣势。比如说九江有港口，赣州没有港口，如何将赣州的货物和九江的港口有机地组合在一起，这也是一种组合。这种组合可以产生很好的效果，使赣州没有港口的劣势转为优势。所以组合的重要性越来越为人们所认识、但是对于这个问题我们国土规划还是处于自由王国的状态，还没有达到必然王国的状态，不太重视这个问题。一个高明的建筑师，设计一个群体，有的能把它们变成艺术，高矮有序，色彩协调、造型适当；而不那么高明的建筑师就可能设计不好，给人以杂乱无章的感觉。明朝的设计师设计了十三陵，建造十三陵前后经历了二百来年，一次设计，现在来看其布局井井有条，这就是组合的功效，国土规划也应当重视组合这个问题。

五、实施国土规划，促进经济发展

国土规划搞完之后干什么?是不是没事干了?这里我可以告诉同志们，要干的事情很多。江西省这几年的国土工作在省政府和省国土开发整治委员会的领导下，做了大量的工作，应该说取得了很大的成绩。徐青同志去年来江西说过两句话，叫“锲而不舍，后来居上”。我看锲而不舍做到了，后来居上在一定范围、一定意义上也做到了。国土办就这么七八个人，他们所做的工作量是很大的。人数够不够呢?我说一句公道话，是不够的，人少了。不是说这几位同志没有能耐，这七八位同志是很努力的，这一点我了解。今天省长、省顾委主任、秘书长都在座，我要说一句本当不该我说的话，他们的工作太多，做不完，人手不够。今天地市的领导也在座，听说一个地市的国土科或国土办少则二三人，多则四五人，也是不够的。要做些什么事情呢?国土规划要滚动式地进行。再好的规划也不可能一次完成对事物的认识，特别是对复杂的事物更是如此，经过三年五载，事物发展了，情况变化了，认识提高了，你将发现原来编的规划有某些地方不适合了，需要进行修改，这是第一项工作；第二项工作是一个地区也好甚至一个县也好，规划总不可能在这么大面积的范围里把所有的工作都做到一样的深度。比如说对重点开发区是否有研究的必要，要不要在总体规划的基础上进一步深化。又比如说江西的布局叫“两带一块”，如果合理的话，这也只是一个框架，下一步有没有必要在这“两带一块”的基础上深化一些去做文章；第三项工作是一些规划搞出来之后，还要进行管理实施，制定一些办法保证这个规划能够落实；第四项工作是规划里提出开发整治的重大项目，需要各级领导去为之努力奋斗。我们在四川和云南搞了一个金沙江下游规划，在规划里提出来要接通内昆（内江一昆明)线，然后和南昆线（昆明­­——南宁）衔接，使西南三省有一个最近的出海口。大家也认为这个方案合理，铁道部说我们没有钱，等有了钱再干。三个省的领导和这条铁路沿线的五个地、市、州领导做了大量的工作，提出多方面集资的办法，希望铁道部也出一点。又如江西，从铁路来说北边有浙赣、皖赖、南浔、鹰厦铁路可以接通福建，怎么把广东的优势利用起来?广东要实行全省的对外开放，但是江西和广东在交通运输上就没有一个较好的连接点，完全靠公路，口子也不多，广东的优势江西就难于利用它。我在报纸上看到江西想在福建摘些出海口，通过厦门也好，福州也好，搞些出海口发展自己的外向型经济。那么可不可以和上海、连云港这些地方联系，也建立。些出海口呢?这些都可以去研究、思考、去做工作。所以说国土规划搞完之后是有大量的工作要去做的，这些事是干不完的。&

（1988年3月）30·