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国土规划与城市发展 在湖北省国土规划培训班上的讲话时间: 2019-07-30信息来源: 作者: 责编:

湖北省国土规划工作在全国来说是搞得好的一个省。由于最近要召开全国计划工作会议需要作一些准备,因此来湖北就国土规划作一些具体调查研究。与湖北省计委主任漆林同志、荆州地区行署顾远杨副专员和省计委其它几位同志进行了一些讨论,今天,谈谈我的点想法,与各位商框。


一、国土工作正在进入一个重要的转折时期


从湖北的情况看,去年4月省计委在武汉召开了国土工作会议,安排布置了全省全面开展国土工作,这一年多来,重点抓了机构组建和国土资源评价工作,在资源评价的基础上现在又不失时机地把重点转到编制国土规划方面来。因此,应该说湖北国土工作正面临转折。

通过对国土资源综合评价,可以重新认识本地域有哪些资源优势,有哪些开发利用的制约因素,还可以发现很多新资源。昨天,我们听了荆州地区计委陈主任关于资源评价工作的经验介绍和仙桃市的情况,他们通过评价就发现了过去没有认识的资源。如在江陵县发现了八岭山的膨润土矿,在钟祥县长滩发现了天然矿泉水等等。仙桃市通过资源评价提出改造低产田、利用低洼地的建议。我看了漆主任的讲话,十堰市通过国土工作也提出了建立“十堰汽车开发开放区”的建议。这些都说明国土资源综合评价在国土规划中是必不可少的。从现在进展情况看,全省各地、市、州、县都已大体完成了资源评价工作,为编制国土规划提供了一个很好的基础。所以,在这个时候举办国土规划培训班是很及时、很重要的。


二、加强宏观调控也需要编制国土规划


一是世界经济正在经历着三个大的转化。一个转化是社会主义国家由有计划的产品经济向有计划的商品经济转化,资本主义国家由无计划的市场经济,向有计划的或者说政府进行行政干预的市场经济。我们过去认为资本主义国家是无计划的,这个认识是不全面的。第二个转化是由短期行为、短期决策向长期行为、长期决策方向转化,日本已在着手研究整个21世纪及今后一百年的长远发展战略,美国也在研究21世纪怎么办,世界上很多国家都在研究未来学。第三个转化是社会主义国家和不发达国家的产业结构由不合理向合理化的方向转化,也就是在进行经济体制改革,改变不合理产业结构和产业政策。经济较发达国家的产业结构正在由合理化向高度化方向转化,有些国家已经完成了这个转化,正在向更高层次转化,即向产业结构现代化转化。所谓产业结构高度化,就是应变能力很强,调整速度很快,在一些发达国家三五年,至多七八年就可调整一次产业结构。上述三个转化不能不说对我们的经济发展有很大影响。我们在编制国土规划时,就必须考虑这些问题。韩国在50年代末期到现在就进行了三次大的产业结构调整,从而对经济发展速度、水平和适应市场需要产生了重要影响。泰国也重点抓了产业政策、产业结构调整,所以经济发展速磨也相当体。1962年泰国人均国民生产总值仅8的美元,而当时我国是150美元,到1985年底秦国则达到了800美元,而我们只有300美元多一点。为什么泰国在23年里翻了3.5番呢?一个很重要的原因就是重视了产业结构的调整。我国这段时期发展较慢,除了政治原因外,还有很重要的一条就是没有重视产业结构。一个国家是如此,一个地区也是如此。

二是十一届三中全会后,我国经济体制改革,由产品经济模式向商品经济模式的转化。我家是如此,一个地区也是如此。国发展商品经济有一个前提,叫有计划的商品经济,要特别注意“有计划”三个字,这三个字反映了社会主义商品经济的特征,是由我们的国情和社会制度所决定的。但有计划并不等于说回到过去高度集中的产品经济模式,过去所有经济工作都要通过计划实现,但实践证明,这种搞法束缚了生产的发展,也束缚了经济的发展,更不利于生产的社会化。通过这几年的经济体制改革,我们国家的经济发展速度是高速成长的,这种高速发展为我们提出了一个课题,就是需要我们重视长远规划的作用,否则经济发展会受到挫折。因为仅有短期行为和决策还不够,还需要长期计划作指导。这也是我们强调有计划并且有长远规划的原因。

三是在任期目标制的情况下,特别要强调长远规划。现在各届政府都想在其任期内办几件事,我看这是需要的,但这在任期内很可能出现短期行为和短期决策,常常只考虑眼前,未考虑长远,这也是造成某些失误的原因之一。因为,没有长期计划作指导,对经济社会发展没有一个长远的构想,这对整个社会经济发展是不利的。

无论资本主义国家,还是社会主义国家都要有一个宏观调控机制。当前,日本的宏观调控机制一方面是政府直接的行政干预,另一方面是通过国土综合开发计划来进行。此外,应用某些经济立法和诱导手段来进行宏观调控。联邦德国、美国也是如此。苏联除了上述办法外,也十分重视长期规划,通过两种计划来进行宏观调控:一种是15年的计划,要确定经济发展的基本方向,其中有4个内容,即15年的科技发展规划、专项规划(包括能源、交通等)、生产力布局规划和国际合作计划。15年计划是滚动的,完成了一个5年之后,再向前滚动5年。另一种是5年计划。而我们现在只有一种5年计划,这是中期的,长期规划没有。中国有句老话:“人无远虑,必有近忧”。只看眼前,不看长远,是绝对不行的。另一方面,有些问题的改善或转化,包括对资源的开发、生产力布局、环境的整治与保护,并不是短期所能解决的,没有十几年、几十年的功夫是很难改善的。如第二汽车制造厂,当年的布点就很分散,有的分厂之间即使坐车也要个把小时;上海、天津的一些钢铁厂办在市区内,这些几十年的功夫也难改变。还有些带政治性的问题,在短期内也很难改变,如荆江大堤,一到汛期,中央、省、地都很担心,一旦失事,将产生很大影响和损失,而要解决这个问题绝不是三年五载的事。这就是我们为什么要重视长远规划、国土规划的原因。


三、编制国土规划需要处理好几个关系


1、要正确处理局部与整体的关系

国土规划一个重要的特点是强调地域性,强调发挥地区优势和地区的整体效益,但仅有这三方面述不够,规划的结果仍然会是封闭式的,不适应有计划商品经济发展的要求。我们在编制规划时,至少要考虑和研究周围邻近地区的情况,因为有些资源,从本地看来是优势,但放在整个地区或更大范围来看,这个资源又可能不是优势:有个县的同志曾给我谈到该县有三大资源优势,即旅游资源优势、矿产资源优势和交通资源优势。我深入了解了一下才知道他们优势并不优,所谓旅游资源优势位伐是有一个蓄水量为3000万立方米的水库;矿产资源优势就是普通的石灰石和粘土;而交通运输优势也仪因为有两条通往外省的四级公路,显然,这些资源称优势是十分勉强的。所以,不能就资源简论资源,要与周围地区进行比较。另外,还要看市场的需要,并与其他地区进行比较,看有没有销售市场,否则也不能成为优势,最多是潜在的优势,不能转化为经济优势。再者,还要研究本地区经济技术条件和状况怎样,在哪里搞合适,还有没有其他条件。因而,在编制规划时要处理好局部与整体的关系,这个问题不考虑,规划就很难落实。

2、要正确处理科学性与经济可行性的关系

我们在编制国土规划时,不仅要注意规划的科学性,还要注意其经济可行性。也就是说在规划编制出来后,有没有条件、实力和渠道来实现它。有那么个地区编制了国土规划在12年内需投资711亿元。而据我了解,该地区建国三十多年来,国家仅投资了7亿元。显然,这在经济可行性上是不可取的,即使给711亿元,你也不可能消化。要做到经济上可行,就要在指导思想上注意和体现经济体制改革的要求;在内容上,要注重与“八五”和“九五”计划项目的衔接和布局:在方法上,要注意研究现实矛盾和问题,更要注意对发展趋势进行判断。对产业结构和产业政策有重大影响的项目,要作投资估算,进行分析和论证。

3、要正确处理开发与整治的关系

经济建设对资源的开发必须考虑生态环境的承受能力,防止完全不顾环境,片面追求眼前利益的行为。生态环境的整治要考虑经济实力提供的可能性。今年一月我到美国考察,在这方面,美国政府和学者观点尖锐对立。有的大学教授提出中国是发展中国家,现在不注意生态环境的保护,将来就要付出几倍甚至几十倍的代价,即要注意生态环境的整治。而政府一些官员认为,作为发展中国家,关键是如何把经济搞上去,如过于强调生态环境,经济发展速度势必大大延缓,而导致与世界差距越来越大。我们认为,上述两种观点都有可取之处,既要强调生态环境,又要考虑经济实力。要寓治理于开发,寓开发于治理。有个省给国土司写了一份报告,要求治理一条河。这条河270公里长,需要花十多亿元,但目前没有这个经济实力。报告虽然规划得好,却成一堆资料。所以,要寓治理于开发。仙桃市提出开发治理河滩地20多万亩这个例子,就是寓治理于开发,既治理了河滩,又开发了溢洪道。

4、要正确处理近期和远期的关系

国土规划是长期的规划,但规划期太长也不行。经过一年多的工作和反思,全国国土规划纲要中,远期的目标原是2050年,我们考虑太长,最多到2020就行了。太远了看不清楚,也表白不清楚。有些问题涉及到长远,如三峡大坝的建设要设计和施工,没有20年是不行的。既要考虑今后在这一地区建设,又要考虑移民,故在国土规划中一定要明确。那么有这些问题要考虑:一是在2020年前根本不可能开发的项目,在规划中要做些研究和超前期的工作;二是到2020年按现在的开发速度和规模,资源可能枯竭的在规划中要向有关部门提出;三是影响将来生态环境、空间容量和经济发展的问题要提出来考虑,有些大的布局也要指出大概的地域范围和方向。我们现在工作的重点是放在与“八五”、“九五”计划的衔接上,为它们做前期工作。靠国土规划指导,逐步形成国土、中长期和五年计划系列。

5、要正确处理重点与一般的关系

国土规划是综合性规划,常常被人误解为面面俱到,这是不完全正确的。我们讲的综合是在地域与地域、部门与部门、部门与地域之间的结合部上,这种综合是协调地域和部门之间的矛盾和问题的,还要协调局部和整体的关系,协调经济发展与人口、资源、环境的关系,这就是我们的重点,而不是面面俱到。我们的重点在哪里?除了资源开发、生产力整体布局和环境整治外,还要研究地域产业政策、产业结构。具体来说,在这个地区有哪些优势要发挥,有哪些制约因素要解决,才能更好地促进本地区的经济发展。也就是说要因地制宜地突出重点。当然,一般的也要,但要突出重点。

6、要正确处理软件和硬件的关系

现在一些领导重视硬件,不那么重视软件,认为几十年没有搞国土规划也过来了,我看这种看法很片面。如有的地方不顾资源条件和市场情况,盲目上项目,一下子办了几十家同类企业,没有那么大的容量,不垮才怪。如果有个规划指导,恐怕不至于如此。也就是说,抓硬件没有软件指导是不行的。而硬件与软件是可以相互转化的,搞得好,“软”的可以变硬。如国土部门的资料最全,应用最广。据我所知,宜昌地区有些个体户就找到国土办要求提供有关信息,解决其实际问题。很多地方领导在难以作出决策时,也不得不听取国土部门的意见。这说明国土工作是有潜力的。

7、国土规划既要有定性的概念(文字、图表反映),又要有定量的内容

比如要治理水土流失和改造中低产田、低洼地以及绿化等,就必须考虑一些相关的数据,如多大面积、森林覆盖率等。要改善交通状况就要了解公路密度、要达到什么标准等,总之都需要有定量的分析和具体的量化文字。以便规划出来后能看得见、摸得着。如果没有定量的内容,只有定性的分析,那就成了政策性宣言、原则性要求,这样的规划是很难实施的。

8、正确处理综合规划指导下的专题规划和专题规划对综合规划反馈之间的关系

综合规划不是简单的专题规划的叠加,而是在专题规划基础上的协调。通过这几年的规划实践,我们感到,最好先有一个综合规划,形成一个大框梨,然后用这个大的框架来指导专题规划的编制。也就是说,专题规划的内容受综合规划的约束和指导,是综合规划所要求的内容;反过来,专题规划的内容又有综合规划所不能包含的内容,同时还要反馈到综合规划中去修改它。如此进行高层次的循环,反馈几次,逐步协调。否则就是两张皮,两个规划的观点甚至相佐,或综合成为拼盘式的,因此要强调两个规划的协调。

9、要正确处理大本本与小报告的关系

大本本是指地区的总体综合规划,是需要的,但也需要有小报告。即在编制规划中,对某方面问题的看法、意见、观点和方案及时向各级领导反映,经常下点毛毛雨,使他们能看到或听到我们的工作和建议,不断被采纳,而使他们重视国土工作。只有这样,既下“倾盆大雨”,又下“毛毛细雨”,才能处理好大本本与小报告的关系。

10、要正确处理外来“和尚”和当地“和尚”之间的关系不要总是认为外来的“和尚”好念经,当地的“和尚”不行,这点很重要。我们应该承认,外来的“和尚”调查了解了当地的情况,但仍没有当地的“和尚”熟悉情况,而且,外来的“和尚”属“飞鸽牌”,搞完规划就走了,留下的只是本本上的结论,分析资料都带走了;本地的“和尚”属“永久牌”的,对一些问题的处理是心中有数的,知其然也知其所以然。简单地说,规划要以自力更生为主:争取外援为辅,可以请外地的专家、教授来咨询,包括吸收一些专家、学者参与规划,但必须是以自己的力量为主。在规划中,要发挥各部门的作用,更要发挥计委这个综合部门的作用,要以计委为主。在计委内部,又以国土部门为主,同时吸收发挥其它各专业科室的作用。而当前,要特别强调发挥其它各专业科室的作用,使国土规划成为各级计委的一项重要工作,绝不能把国土科(处)搞成“独立大队”。湖北省计委已经在发挥各专业处室参与国土规划方面做了一些工作,值得各地、市、县学习。

11、要正确处理宏观指导与具体实施的关系

国土规划从性质上讲是宏观指导性的规划,但如果规划仅仅停留在指出发展方向、目标,提供原则,搞出框架,尽管这也是需要的,但还很不够。因为要实施,所以规划还必须有可操作性,要在以下两个方面加强:一是对区域长远发展有重大影响的开发项目,要具体研究,提出可供五年计划选用的方案,因为规划制定后,重要途径是通过五年和年度计划实施。二是要加强区域政策的研究,通过政策诱导和立法手段来保障规划实施,把规划里提出的问题,用具体化政策加以保证,搞成可操作、实施的东西。

12、国土规划要建立项目库

海南省已经搞了420个项目,仙桃市在资源评价里也提出了90个项目。我感到应该有项目库。因为,这样做国土规划对五年计划、年度计划的编制,对领导在作出地区经济发展决策时才能发挥作用,国土部门才可以快速作出反映。

对于项目库中的重大项目要进行认真的分析、研究和论证,要作投资的估算,对大指标进行估算,做到心中有数。

13、国土规划还要进行资源平衡、市场平衡和生态环境平衡的协调工作

比如,要建一个十万绽的纺织厂,就要看有没有原料、资金、销路、对环境的影响等等,这些都需要考虑资金、资源、市场、生态的平衡问题。


四、积极实施国土规划


怎样才能做到这一点,怎样才能付诸实施,除了规划本身要注意刚才讲的13个方面之外还有几点要考虑。

(1)需要筹集资金。没有钱规划只能是纸上谈兵,那么,有哪些办法和渠道?昨天听了仙桃的同志介绍,他们的办法是三句话:引进外资发洋财;横向联合发横财;企业集团发大财。总之是要把竞争机制引进来,八仙过海各显神通。

(2)各地要千方百计自筹和积累资金,创造一些投资环境和条件。没有梧桐树引不来金凤凰,铁公鸡一毛不拨是不行的。

(3)我读了漆林主任的讲话,他说:“从省、地、县财政自筹的基建投资中,按一定比例拿出一部分资金,建立‘国土开发整治诱导基金’,以引导各地、各部门逐步实施国土规划”。这一条渠道,我们应该积极争取。

(4)从国家到地方,现在都开发了征收土地使用税,各地、县都有一部分留成,叫土地开发基金。我们一起努力争取土地开发基金。因为,它其中有治理水土流失等项目,属于国土开发整治的内容,我们国家计委国土司正在争取国家留成这一块。另外,有些与国土开发有关的项目也可报到国土司来,我们一起争取。

(5)要把国土规划纳入计划系列,逐步形成国土规划、中长期计划、年度计划系列,并通过五年和年度计划逐步实施。

(6)通过专题规划、行业规划、区域或重点开发区的规划来付诸实施。

(7)要通过立法的手段、政策诱导的手段去逐步实施。在规划期间或稍后,就要着手研究政策、法规创造条件,以保证规划实施。

我们的国土规划工作经历评价、规划和实施,完成一个大的循环后,将再进入更高层次的循环。国土规划是滚动式的,将循环往复,子孙后代搞下去。现在,我们才完成了第一步,今后的困难和问题会更多。但是,我相信,我们的工作是大有前途的。




(1988年11月)44