国土规划与城市发展 国土政策初探时间： 2019-07-30信息来源： 中国环境科学出版社 1995年12月　作者：张占仓 刘虹　责编：qgy

一、国土政策

国土政策是经济主体——国家和各地区政府利用国土开发整治的客观规律，推动国土的开发整治，满足经济主体的利益和需要的形式与手段。它有着广泛的内容，请如方针、原则、战略、规章、条例、法令、通知、办法、措施等等。这些都是针对国土开发整治活动中的各种矛盾，人为做出的调整和解决的具体形式和手段。在国土开发活动中存在着各种矛盾，其基本矛盾主要有二：一是人与资源、环境的矛盾。一个国家的国土资源、发展空间和生态环境的容量都是有限的，为了满足生存和发展的需要，就必须在人与资源、环境之间保持一个适当的关系。尤其是中国由于人口多，人均占有的资源与空间少，就更需要有效地利用资源和保护环境。二是各类不同经济主体之间的矛盾关系。国家、地区、企业和个人等经济主体都参与国土开发整治，它们的利益与需要各不相同，相互间有各种不同的协作关系和利害冲突。正确制订国土政策，对于协调各种矛盾，谋求国土开发整治中的经济效益、社会效益和生态效益的统一是至关重要的。

国土政策是国家宏观经济政策的一部分，但由于国土开发整治活动涉及社会经济各个方面，内容复杂多样，其自身就构成了一个大政策体系，从不同的角度可以把国土政策划分为不同的类别。

从制定方式和实现方式的角度可以将国土政策分为国土规划、国土法规和国土经济政策三大类。国土规划是一个长期的、宏观战略性规划，它围绕着国家社会经济发展的阶段性目标，从分析国土资源的特点、优势和问题入手，勾画出国土开发整治的基本蓝图，提出重大开发整治任务的要求，明确重点开发地区的发展方向，制定出实施规划的重大政策与措施。国土规划是一个综合性的政策文本，对于国土的合理开发整治是必不可少的。编制国土规划的中心任务在于确定规划期内开发整治活动应当和可能达到的指标，表现为一个复杂的指标体系，属于指标性计划的一种，其实现方式和机制是指标的管理和控制。但是国土规划的指标只是预警性的，所以是一种指导性计划。

国土法包括各类规章条例，是政府为达到国土开发整治的某些长时效的目标而制定的法规，对各经济主体的国土开发整治活动具有强制性，多以负面效应出现，即不允许经济主体在国土开发整治活动中超越规定，否则要付出更大的代价。如“水法”、“矿产资源法”、“森林法”、“土地管理法”等法规中规定对某些地区的资源不许破坏性开发，否则要处以惩罚。近由中国计划出版社出版发行了一本《中华人民共和国国土法规选编》，收集1979—1988年1月全国人民代表大会、国务院颁布的法律和行政法规及国务院有关部门颁布的规章约六十余种，内容涉及土地、水资源、矿产资源、生物资源、海洋资源、旅游、城乡建设、环境保护等十个方面。

国土经济政策是通过多种经济杠杆，间接影响国土开发整治的活动，实现国家对其的干预，其作用过程如下图所示。从国内外现有情况看，这些经济杠杆主要有征收多种资源税；对不同地区的资源开发在信贷和税收方面实行差别政策；使用国土整治基金引导开发整治的方向和布局等等。

国土经济政策作用过程如图。

国土是一个自然社会经济的统一体，具有社会属性和自然属性。双重属性这一特点也是拟定国土政策的出发点。从性质上看国土政策亦可分为三类：一是把国土看作是自然综合体而考虑的政策，其用意在于依据自然规律，充分发挥国土资源的生产性能，并使之不断更新，以便人类永续利用。如森林抚育更新、土地复垦保护、水源地的保护等政策就属于这一类。这类政策也可称之为国土利用政策，主要是用来协调人与自然的关系。二是从国土的社会经济属性出发而考虑的政策措施。由于人类生存与发展都必须占有和使用国土资源与空间，而人们在占有和使用国土资源与空间时就结成了千差万别的利害关系，有协作互利又有矛盾冲突，为了协调国土开发整治中人与人的关系而制定的政策，即是国土管理政策。社会主义国家资源与空间属全体人民所有，但还存在着不同的利益主体，各地区各行业以及企业与个人在国土开发整治中还存在着利益冲突。如在黄河水资源利用上，沿河各省、自治区之间就存在着矛盾，需要予以协调。协调可以通过行政手段，但在现代经济发展过程中最好是运用经济杠杆。三是综合性的国土政策，这类政策的制定是基手对国土两个层次性的综合考虑。综合运用客观的自然和社会经济规律，协调人与自然、人与人之间错综复杂的矛盾关系，如一定地域范围内国土开发利用的总方针和国土整治的技术政策等。

从内容上看，国土政策可以分为国土资源开发政策、国土整治政策和空间布局政策。它们所解决的问题是资源开发的优化、生态环境的保护和生产力地域组合的合理化。

二、国二土开发整治的目标政策

国土政策的核心是国土开发整治的目标政策，因为在国土政策的设计过程中，目标的确定是核心问题。目标实际上表明了政策实施期内的战略总任务，是设计政策的出发点，各项具体政策最终是为实现目标而服务的，正确确定目标政策是政策设计的关键。

我国国土开发整治的基本目标政策，我们认为：一是合理开发和综合利用国土资源以满足经济增长的需要；二是根据经济实力增长的可能积极进行国土整治；三是使经济发展与资源、人口、环境在地域空间上相互协调，使经济效益和社会效益、生态效益密切结合，全国各地区各民族人民走共同富裕的道路，建设一个舒适、和谐的生活和生产环境。今后一个相当长的时期内我国国土开发整治的具体目标政策可以概括如下。

1、保护耕地，综合开发利用土地资源，满足人民生活对农副产品的需要

我国国土面积虽然十分广大，但人均土地面积只有14.4亩，相当于世界人均水平的30%。可耕地面积尤少，全国人均耕地只有2.1亩，比苏联少10.5亩、比美国少10亩、比法国少2.6亩。三十多年来，各项基本建设占用耕地平均每年约1200万亩左右。虽然历年开垦了一些荒地，但两者相抵，耕地面积仍在不断减少。随着人口的继续增长，基本建设的大量占地和部分低产耕地的还林还牧，将使我国人均耕地呈现出显著缩减的趋势。而且我国可垦荒地资源有限，开垦潜力已经不大。因而各项建设必须十分珍惜和节约耕地，尽量少占良田沃土，大力开发山区，大力复垦工矿企业的废弃土地，力争到本世纪末人均耕地保持在1.5亩左右。大力发展集约农业，提高现有耕地的产出，充分开发利用草原、草场和水面，发展畜牧业和水产养殖业，满足经济增长和人民生活对农副产品的需要，尤其是保证粮食生产到2000年力争人均粮食占有量达到450公斤。

2、开发各种矿产资源满足工业生产发展的需要

矿产资源是工业生产的物质基础，我国经济的进一步发展，一要靠内涵扩大再生产，即靠挖潜、改造、革新，提高资源利用程度；二要靠外延扩大再生产，需要大量新资源的投入。为满足经济增长的需要，应加强矿产资源的勘探，积极扩大资源开发规模，争取大多数矿种基本自给或自给有余。

能源开发应以煤炭为主，集中建设山西、豫西、苏鲁皖、内蒙、东北和贵州等煤炭基地，到2000年煤产量争取达14亿吨左右。我国水能资源蕴藏量居世界首位，目前开发利用仅3%，所以应逐步提高水电在我国能源结构中的比重，本世纪内将在黄河上游、长江上中游干支流、红水河流域等选择开发条件好、单位投资少和淹没损失小的水电站坝址进行重点建设，石油、天然气等优质能源要加强探控和开发。

钢铁是经济建设最重要的原材料，我国铁矿资源总储量不少，但贫矿多富矿少。应加强采选技术的研究，对储量集中的鞍本、冀东、攀西三个地区进行重点开发，使矿石生产满足钢铁工业的发展需要。我国有色金属和非金属矿产资源除少数品种外，均具有巨大的潜力，应选择条件较好和储量较集中的地区抓紧开发。

3、开发海洋资源，扩展生存空间

我国海岸线长达18400公里，岛屿约6500多个，海域470万平方公里，海洋资源极其富，是振兴我国经济的重要物质来源和巨大的战略储备。海洋资源开发，对于增强我国经济实力，缓和水产品、水资源和能源紧张，促进有关产业的发展和科学技术的进步将起重要作用。

对海洋资源的开发应根据国力采取远近结合的方针。近期重点开发海岸带和近海资源，用广阔的滩涂，发展海水养殖，开发大陆架油气资源，发展海水综合利用等新兴产业，积极进外海资源和环境的调查：远期扩大海岸带和近海开发利用的深度和广度，在外海和岛屿开辟剥的生存空间，发展海洋新兴产业，形成科学的开发布局，同时发展远洋渔业和海底锰结核的试验性开发。

4、开发丰富的就游资源，满足国丙外旅游市场的需要

我国山水风光秀丽，有着悠久的历史和灿烂的文化，旅游资源十分丰富。山岳风景有以泰山为首的五岳、四大佛教名山以及黄山、庐山等，雄奇险秀，各具风骚；山河风光有幽深险峻的长江三峡，“山水甲天下”的桂林漓江；湖泊水色有迷人的西湖、浩渺的太湖；漫长的海岸、无数风光旖旎的海滩。悠久的历史留下了众多的名胜古迹，数十个历史文化名城遍布全国，万里长城，秦始皇陵及其兵马俑坑都是世界奇迹。随着对外开放的发展，将有愈来愈多的国际游客涌入中国。同时，随着国内经济的发展也使人民有越来越多的闲暇时间和收入，对旅游疗养的要求也会愈来愈高。为了满足国际、国内旅游市场的需要，需采用集中与分散相结合的方式开发旅游资源。重点开发建设长江下游地区、京津唐地区、关中地区、长江三峡及四川地区、珠江三角洲地区等资源集中区，建成一批综合性国际旅游基地。其他地区也应统一规划安排旅游点，满足当地人民休养娱乐的需要。

5、实行重点开发战略，建设一批我国经济振兴的基地

根据目前我国经济发展的阶段和水平，将有限的财力、物力集中起来，对一些具有发展优势的地区进行综合开发，将大大加快经济的增长。因此，必须实行重点开发战略，对辽中南地区、京津唐地区、沪宁杭地区、珠江三角洲地区、以武汉为中心的长江中游沿岸和四川盆地、以山西为中心的能源重化工基地、攀西——六盘水地区、新疆北部资源较好的地区等进行综合开发。

这些地区可以分为两类：一类是经济发达地区，它们自然条件较好，地理位置比较优越，经济比较发达，各种资源的开发也比较充分，是全国或较大范围内经济核心区。但这类地区也存在一些问题，如交通运输紧张，能源短缺，水源不足，生态环境恶化，产业结构不尽合理。这类地区应加强基础设施的建设，对传统产业进行以内涵为主的改造，调整地区的经济结构和空间布局结构，以达到进一步发挥经济核心的作用和取得良好的经济效益。另一类属于资源丰富、有发展潜力的地区。这类地区要处理好资源开发与基础设施建设、初级产品加工与深度加工的关系，使之相互配合，取得最佳的综合效益。上述地区主要集中在沿海地带和长江沿岸地区，它们将依托江海水运优势，对外对内同时开放，外引内联，形成“丁”型经济发达地带，构成我国生产力总体布局骨架。

6、加强基础设施的建设，引导建设布局的合理集聚

基础设施是经济建设的先行部门，应超前发展。我国目前已初步形成了以铁路为主体的综合运输网，但技术装备水平低，运力结构不合理，运输能力不足。为保证经济建设对交通运输的要求，必须把对现有设施的技术改造和大力新建具有现代化水平的新设施相结合，在继续发挥铁路作为国民经济大动脉骨干作用的同时，积极利用其它运输方式形成综合运输能力，特别是应充分利用沿海、沿长江水运优势，引导建设布局在江河沿线合理集聚。

供水是基础设施的一个重要组成部分。我国水资源地区分布不平衡，北方地区严重缺水，一些大城市地区水源不足，水资源已成为工农业发展的限制因素。因此，必须从全局角度综合考虑水资源的开发使用，要合理分配和控制用水，努力提高水资源的利用率，采用多种措施开发地下水，如以南水北调东线及中线工程为主体兴建跨流域调水工程，以长江水解决华北缺水问题。

发达的邮电通讯事业为现代社会所必不可少，目前我国通讯事业与经济发展的要求很不适应。通讯能力严重不足，设备陈旧，通讯质量低，除大中城市和部分发达地区外，广大农村及边远地区网络稀疏。为满足现代化建设的需要，要利用多种先进技术，如数据通讯和图象通讯、光导纤维、卫星通讯等武装邮电部门。重点发展的应是电信网络主体的电话网，力争2000年电话普及率达10%。

7、按制人口增长，搞好人口的合理布局

到本世纪末，我国人口将达到12.5亿或者多一些，新增劳动力约三亿。搞好人口布局，使新增人口新增劳动力得到适当的安排，是国土开发和整治的重要任务之一。由于国力限制，新增劳动力主要靠就近消化。人口过于密集的城市地区应在区域范围内做适当的疏导。对环境脆弱和土地负荷过重地区要严格控制人口的盲目增长。

随着经济的发展，大量农村剩余劳力必然要转移到城镇，到2000年我国城镇人口将由目前的二亿增加到四亿，新增城镇人口中约有80%是从农村中转移出来的。城镇化水平将提高到30%以上。我们要充分认识人口城镇化的必然趋势，正确引导农村人口向城市的合理集聚。大中小城市的发展要合理分工，大城市应限制传统产业，发展新兴产业和商业服务业，中等城市应利用其用地和环境容量的优势大力发展工业。要特别注意小城镇的合理发展，建设一大批小城镇，使之成为城乡结合、工农结合、农商结合的相交点。通过吸收从大中城市扩散的技术和智力，发展小城镇的工业和第三产业，安置农村剩余劳力，带动广大农村的经济发展。

8、防治各种自然灾害，以保证经济建设的顺利进行

我国是自然灾害较多的国家，洪涝、干旱、冰雹、风灾、寒灾、地震、滑坡、泥石流等自然灾害在各地时有发生。建国以来在防灾、救灾方面虽然取得了较大的成绩，但抗御自然灾害的能力仍较脆弱，灾害威胁仍很严重。各主要江河现有防洪标准普遍偏低，就全国范围来看防治灾害的重点在大江大河，应在兴利的同时提高其防洪能力，根据轻重缓急不同情况确定其应逐步提高的防洪标准。如象长江中游、黄河下游等重要河段，若遇大洪水溃决成灾，将造成数百亿元以上的巨大损失，并将使千百万人民的生命安全受到严重威胁。在长江、黄河、淮河、珠江可结合水资源的综合开发，兴建有较大防洪效益的水利枢纽，对城市上游的危险水库要抓紧解决除险加固问题。对其它自然灾害也应加强科学研究，作出积极对策。

9、环境保护要在控制中有所改善

必须控制环境恶化的趋势，使污染严重的一些城市和地区的环境质量有所改善，包括逐步使城市的大气降尘量下降，城市垃圾和工业废渣的综合利用率提高，污染严重的河段和城市水源地的水质有所改善。对新建、扩建的大中型企业必须严格执行“三同时”的政策，尽量不扩大或新增加污染源。当前乡镇企业的污染点多而广，设备落后，治理困难，对生态环境的威胁十分严重，必须及早采取措施，加强监督和管理。

10、植树种草，改善生态环境

我国植被破坏严重，造成许多地区环境恶化。为了改变这种状况，应根据我国自然条件和劳动力充足的特点，加速植树造林，到2000年我国有林地面积应达到26亿亩以上，森林覆盖率由目前12%左右提高到18%以上。在不适宜种树的地方，可以大量种草。植树种草的重点地区是水土流失严重的黄土高原、南方丘陵山地和北方农牧交错地带土地沙化地区。黄土高原地区要采取生物措施和工程措施相结合，按小流域进行综合治理，依靠和发动群众，逐步由点到面，由小到大地扩大治理范围。南方丘陵山区应利用当地自然植被更新能力强的优势，封山育林，使水土流失区的植被得到较快的恢复。北方农牧交错地带应继续完成三北保护林带的工程，保护草原牧场，制止滥垦滥牧，防止沙漠化的扩大。

三、国土政策的特点及其研究意义

1、特点

国土政策作为国家宏观经济政策的一部分，除了具有一般经济政策的政治性、法律性、计性、科学性等特征外，还具有自身的若干特点。首先，由于国土开发整治涉及自然和社会经济多个方面，必须从全局和整体上来研究制定国土政策，国土政策具有高度的综合性。其次，国土开发整治活动的结果需很长时间才能看出，国土政策一般具有长时效性和稳定性的特点。如黄土高原水土流失的治理就需要很长时间，为此制定黄土高原水保政策就必须长期稳定不变。第三，国土开发整治活动地域性极强，相应而言国土政策也具有强地域性。在制定全国性的国土政策时，要考虑地方差异，不搞一刀切。在制定地方国土政策时，要依据本地实际情况，因地因时制宜。研究国土政策要以加强对国土开发整治客观规律的认识，明确国土开发整治的方向，这有利于稳定、长久和健康地发展生产力。

2、意义

世界各国都十分重视国土政策的运用。第二次世界大战后，日本已经制定了四次“全国国土综合开发计划”及相应的国土法规和国土经济政策，促进了全日本国土地资源的合理开发与整治，使生产力得以合理布局，建立了一个良好的生活生产环境，从而促进了经济的快速发展。美国、西欧各国都有自己的一整套国土政策，对本国国土开发整治事业的发展，继续加强国土政策的研究是十分必要的。首先加强国土规划工作，各省、区、市都应编制国土规划，土地利用、水资源、海洋开发、环境整治等专项规划也应尽快编制完成，在全国形成相互衔接、相互补充的国土规划体系。并随着国力的增强和社会经济发展提出的新任务、新要求，不断完善和修订各类国土规划。其次，加强国土立法，健全国土法制。对已颁布的有关土地、矿产、森林、草原、渔业、环境等法规应坚决执行，同时加快水、海洋、生物以及国土综合法规等的立法工作，并制订相应的实施条例和办法，形成比较完整的国土立法体系。第三，依据国土规划和国土法规尽快设计制定一套国土经济政策，如为了合理利用和保护资源，做到地尽其力，物尽其用。要开征资源税，实行资源的有偿使用和调节级差收益。为了有效利用资源，对紧缺资源实行定额或限额使用，超额使用部分实行高价。对积极开展资源综合利用的给予优惠和奖励。

（1989年1月）55