国土规划与城市发展 积极开拓国土工作的新局面时间： 2019-07-31信息来源：中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方磊　责编：qgy

国土事业是一项伟大的事业，是一项十分有意义的工作。国务院[1985]44号文件指出：“搞好国土开发整治是我国进行社会主义建设的重要基础工作。国土规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，对于合理开发利用资源，提高宏观经济效益，保持生态平衡等具有重要的指导作用。也是加强长期计划的一项重要内容。”

国土工作已经走过将近八年的路程，认真回顾和总结近几年来开展国土规划的情况与经验，进一步明确国土工作与国土规划的意义和作用，结合实际，积极开展国土规划，完善国土规划和实施国土规划。虽然有许多困难，但是，我们在党和政府的领导、关心和支持下，从来都是在开拓中前进的。让我们共同努力，以埋头苦干的精神和科学的态度，积极开拓国土工作的新局面。

一

经过几年来的实践和提高，大家在如下一些问题上有了比较一致的认识。

（1）国土规划是生产力和商品经济发展到一定程度、一定阶段的必然产物。它标志着人们征服、改造、利用大自然，处理好经济的发展与资源、人口、环境之间的关系，进入了一个更自觉、更主动的阶段。

（2）一个科学的、有预见性的、而又切合实际的国土规划，应该成为规划地域范围内的人们，包括决策者们在内的进行与此有关经济活动的指导性蓝图。

（3）国土规划是一种宏观的、战略性规划，因而也是一种高层次的规划，对相同层次、相同地域范围的其他规划和下一个层次的区域性、专业性的经济建设规划具有指导作用。后者，如果同国土规划相矛盾，从原则上讲，或者说从宏观、从长远上讲，就不能认为是合理的。国土规划是一种综合性的规划，而不是某种专业部门可以替代的专项规划；国土规划是一种长远性质的规划，是社会主义四化建设的重要基础工作；国土规划不仅有其自然属性，而且有其经济属性，因为要通过国土规划，提高宏观经济效益；国土规划是一种指导性规划。所谓指导性，不能误解成为是一纸空文，它所确定的指导思想、原则、目标、布局、产业结构、重点开发地区、重大开发整治项目等等，都是具有一定约束力的。国土规划是一种长期计划或者说是加强长期计划的一项重要内容。在我国，国土规划的产生和发展，也可以说是计划经济体制改革的产物。没有党的十一届三中全会，没有改革、开放，没有商品经济的发展，也就没有国土规划。因此，国务院的文件中指出，国土规划是加强长期计划的一项重要内容。

（4）应该逐步建立和完善社会经济发展战略——国土规划（长期计划）——五年计划——年度计划的计划体系。国土规划为什么在许多地方没有得到应有的重视，应该说是有多方面的原因：一是我国政治体制改革起步不久，经济体制的改革还未定型，在这种宏观背景下，计划体制本身也还处在改革的过程中，究竟建立一个什么样的计划体系也还需要探索。从国家计委的工作来看，中长期计划、产业政策、国土规划等宏观调控方面如何通过综合手段真正在经济生活中落到实处，也还有许多艰苦细致的工作要做。二是国土规划和国土工作起步较晚，宣传工作又做得不够。三是国土规划本身的科学性、实用性和可操作性还有待进一步提高，因之，它的作用还没有得到充分的发挥。四是长期以来，在许许多多的经济活动中，比较重视眼前利益，忽视长远利益，习惯于短期行为、短期决策。重视“硬件”，忽视“软件”，急功近利。重视行业，忽视“地域”；重视“单体”，忽视“综合”。尽管各地的国土规划尚未编制完成，但在实际工作中，已经不同程度地指导了地区经济建设，在发挥地区经济优势、促进资源合理开发和生产力合理布局等方面，都起到了一定的作用。应该说，只要我们把工作做好了，促进了经济建设，国土规划就能得到应有的重视。

（5）国土规划既然是一种综合性规划，又是一种长期计划，因此，国土工作机构应该设在委，便于开展工作，便于和经济发展战略相结合，使长期计划、五年计划和国土规划相衔接。长期计划、五年计划与国土规划有衔接的部分。也有不衔接的部分。不衔接的部分主要是：国土规划没有文教、卫生、财政、金融、外经、外贸、劳动、工资各种经济发展目标，各种比例关系等方面的内容，而长期计划、五年计划中这些则是不可少的；国土规划中有综合开发的重点地区、江河防洪、沙漠化治理、防止水土流失、提高森林覆盖率、城市布局、城市化速度等方面的内容，而长期计划、五年计划则是没有的。长期计划、五年计划可以与国土规划衔接的内容有资源开发、地域分工、生产力布局、重大国土开发整治工程等。

这一客观事实至少可以说明三个问题：一是国土规划与长期计划、五年计划在内容上有很多区别，不能把两者等同起来。二是国土规划、中长期计划各有其特点和优势，因而各有其作用和功能；三是国土规划和长期计划、五年计划都涉及的内容，正是长期计划与国土规划之间相衔接的地方。国土规划可以给长期计划、五年计划提供基础、依据和指导，是勾通信息，建立共同语言的“媒介”。

建国40年来，在指导经济发展、建设的计划当中，长期计划是个最薄弱的环节。为加强这个环节，国土规划工作正在为之奋斗，长期计划也即将为之谋划，五年计划也在研究其真正指导年度计划的机制。大家都看到，国土规划和长期计划各有其鲜明的特色长处，也有一些共同的交叉内容，无论舍去谁对国民经济和社会发展进行宏观调控来说都将是一种缺陷。因此，发挥优势，共同发展，相辅相成，异途同归，是最佳选择和必然趋势。

（6）规划的内容搞什么?过去是三句话，一是资源的综合开发，二是生产力的总体布局，三是生态环境的综合整治。三句话总的来讲是对的，但是比较笼统，不那么具体化。根据各地的实践，还应该围绕这三句话，充实它的内容，使之具体化。①要体现或分析论证地区的社会经济发展战略。因为社会经济发展战略是党委或政府提出的，在规划中如果没有体现或论证，规划就可能被忽视或难于发挥作用。要分析论证社会经济发展战略，也就必然会涉及到地区的总体发展方向和发展目标，必然会涉及到地区的产业政策和产业结构等方面的问题。②在资源的开发中，必需首先要对资源状况进行分析和评价，研究资源开发的时序和规模，研究资源开发的经济效益的好坏，研究市场的需求和主要产品的流向。③对于生产力的布局，具体来说，就是要研究地域的合理分工，要研究综合开发的重点地域，研究基础设施和基础产业的布局，研究以城市为中心的经济网络。这样，内容就具体化了，规划的内容也就突出、有重点了。④在生态环境的治理方面，主要是研究带区域性的一些重大问题。⑤在资源开发、生产力布局、生态环境治理中，必然涉及到一些大的开发、整治的建设项目、前期工作项目、科研项目，要分析论证其可行性，包括自然条件、资源条件、基础设施条件、技术和资金的可能性等。一个规划或一个项目，只讲需要，只讲科学性还是不够的，还要讲可能性，技术、资金是否允许，是否可能。⑥要有实施规划的政策和措施。

（7）不要怕“变”，变是绝对的，不变的东西才是不可思议的。应该说，我们的年度计划是比较周密的，但常常也是一牢计划，计划一年。五军计划变动又大一些，“六五”、“七五”计划定的国民经济增长速度为8%，但实际执行的结果都在百分之十几。国土规划的规划期限更长，少则十年，多则二十年、三十年，变动的可能性就会更大。问题在于如何把握客观实际，如何扎扎实实地做好基础性工作，如何进行科学的预测，等等。基于这样的认识，国土规划特别是大地域的国土规划，不能搞得太具体，更不能一成不变，而应该是滚动式的，随着情况的变化和对有些同题的再认识，隔几年修订一次，往前滚动一次。（原)苏联编制的长期计划（15年）就是这么做的。

（8）关于规划的模式或路数。中国国土辽阔，地域差异性很大；资源的种类也很复杂多样；区位条件和社会经济基础又千差万别；商品经济正在发育过程之中，这就使得国土规划不可能是一个模式，一种路数。不同路数、模式的各类规划，都在经济建设中发挥了作用。现在要肯定哪几种模式比较好，还有一定困难，因为实践的时间还比较短。也许，不硬性确定哪种模式或路数，更有利于发挥各省的积极性和创造性。

（9）关于规划的深度。规划的层次不同，应该有不同的深度要求。一般地说，规划的深度和规划的地域范围大小成比例。规划范围越大，要求规划的深度就不能太深；相反，规划的地域范围越小，规划的深度就不能太粗。就一个省、自治区的国土规划而言，其各个组成部分或章节也不可能是同一个深度，有的可以定性，有的应该定量；有的要作出分析论证，有的要作出方案比选；有的要提出要求，明确方向，有的要提出具体措施；有的要提出预警，发些议论，有的要做前期工作。应该根据实际情况、实际内容和可能的条件而定。关于规划的方法，一个好的、符合实际的、切实可用的规划，一般来说，基础工作都是比较扎实的。比较深入、比较细致地研究了相关地区和相关因素，规划的内容和重点比较突出。同时运用了系统工程和科学的预测方法。是以计委为主，充分发挥计委有关业务处和有关厅(局)的作用，有关大专院校、科研单位的专家；教授们也一定是尽了力的。

（10）规划方案搞出来之后干什么。一是继续完善规划；二是对规划中有关的资源开发及社会经济发展中的重大问题组织专题性研究；三是组织或参与规划中提出的重大国土开发整治工程、重大建设项目的论证；四是对部门间、区域间有关资源开发、生产力布局、生态环境等方面的问题进行协调；五是推动和促进规划的实施。如何实施国土规划，当然主要的还是应该通过五年计划和年度计划，但也有其他很多途径和办法。例如河北省打算建立国土开发整治诱导资金的办法；吉林省搞中间试验区，成立国土投资公司的办法；晋陕蒙接壤地区搞条例的办法；四川省国土局搞立法的办法；乌江流域打算成立开发公司和管理机构的办法；焦作经济区和湘西自治州的办法；等等。

二

自1981年4月2日中央书记处决定开展国土工作以来，国土机构逐步建设成长，开展了不同层次、不同地区多种类型的国土规划工作，基础工作、政策研究、立法工作各方面都有新的进展；相信随着各省、区、市进一步开展国土规划，深化和完善国土规划以及实施国土规划，还将创造更为丰富多样的新鲜经验。

国土综合开发规划司1989年的工作要点安排如下。

1、国土规划方面

（1）争取国务院早日审议《全国国土总体规划纲要》，做好审议前的准备工作，做好修改、公布后的宣传和下一步深化的准备工作。

（2）组织编制几个重点区域的国土规划。完成沪宁杭地区、攀西一六盘水地区、湘赣粤交界地区、乌江干流沿岸地区规划；配合晋陕蒙接壤地区的国土规划和黄河上游经济开发区的规划；开展闽南三角地区、澜沧江中游水电和有色金属基地、山东半岛和东营综合开发规划。

（3）推动各省、自治区、直辖市以及计划单列市的国土规划编制工作。做好几个已完成的省级国土规划审查、报批工作。在进一步总结国土规划工作经验的基础上，修改《关于改进和加强省、自治区、直辖市国土规划工作的几点意见》，并以国家计委的名义印发。

（4）积极参与并协助有关部门编好大汇河流域规划、土地利用总体规划、中苏界河水资源综合利用规划、全国12个找矿规划等，做好协调或审议工作。

2.、计划工作方面

（1）根据计委关于编制国民经济和社会发展第八个五年计划的部署，从区域规划、生产力佰局及重大开发整治项目上，积极配合做好“八五”计划的编制工作。

（2）编制1990年和“八五”的土地利用计划及地质勘探工作计划，完成2000年主要矿产资源对建设保证程度的评价，研究改进土地和地质计划的编制办法和管理制度，督促、检查1989年土地利用计划和地质勘探计划的执行情况。

（3）探索建立水资源利用计划制度，积极创造条件将水资源的利用纳入国民经济计划管理，参与全国和跨省、区、市区域的水资源长期供需计划的编制，组织有关部门和地区审议“北方省、市水资源长期供需计划要点”。

3.政策研究和立法工作方面

（1）组织研究以促进重点地区地域分工和生产力合理布局为中心的电价政策、水价政策和运价政策。第一步，先从山西省、晋陕蒙接壤地区、沪宁杭地区、攀西——六盘水地区、乌江干流沿岸地区开始，争取年内提出部分研究报告。在力量可能时，组织进行长江沿岸地区生产力布局的政策研究，以促进长江经济走廓的形成和沿江重点地区的综合开发。

（2）组织进行大城市地区国土开发政策研究，提出实施规划的有关办法，以上海、重庆等十大城市的研究为基础，争取年内提出专题和综合研究报告。

（3）积极参与国务院法制局布置的加强自然资源管理和完善立法体系的研究。组织完成“外商投资勘探开采矿产资源条例”的起草工作。做好地域国土立法试点的跟踪与交流、总结。参与计划法起草，承担其中国土工作方面的执笔工作。

4、基础工作方面

在黄土高原、南方山地国土资源综合考察的基础上提炼成果，为制定地区性国土规划、研究地区差别政策和制定国民经济计划服务。抓紧筹建国土资源数据库及应用系统，研究数据采集和更新的管理办法。协助航天部搞好国土卫星资料的推广应用工作。继续抓好南水北调两线工程的前期工作、金沙江下游的综合开发等。

5、省、市、自治区计委和计划单列市的计委具体要做的国土工作

（1）为了使国土规划能为“八五”、“九五”计划的编制提供依据，各省、自治区应该争取在1990年前完成第一次国土规划的编制任务。

（2）《全国国土总体规划纲要》中确定的重点开发地区，各有关省、市、自治区和计划单列，也应积极主动地参与配合，分期分批地组织编制区域规划。

（3）直辖市和计划单列市的国土规划，要在扎扎实实做好基础工作和对一些重要问题进行人真分析论证的基础上，尽快组织编制市域国土规划。西安、武汉的经验可以借鉴。

（4）规划完成之后，根据各地的经验还有许多后续工作要做。

（5）要抓好地质勘察和土地利用的计划管理。既不能不闻不问，又不要陷入具体事务中去。

（6）要有选择有重点地抓一二个有关国土开发整治和国土规划实施方面的政策性研究。

（7）有条件的省、区、市和计划单列市要抓紧国土资源信息系统的建设。

（8）各级国土机构在机构改革中应当保持并逐步健全、充实、提高。

:①根据作者1989年5月31日在全国国土规划工作会议上讲话整理、·59·

 

                                （1989年5月）