国土规划与城市发展 论东北地区经济发展的若干问题时间： 2019-07-31信息来源：中国环境科学出版社 1995年12月　作者：方 磊　责编：qgy

一、能源问题

目前，能源不足是困扰中国经济发展的一个普遍现象，而对于重化工业比较密集、高耗能工业过于集中的东北地区来说，问题更为突出。据不完全统计，东北地区每年的缺电率约为20%。东北地区的能源工业有两个值得重视的现象。一是由于全国生产力布局的需要，中国政府每年要从东北地区调出大量的原油和成品油，造成一次能源生产总量大大高于需求总量，而同时二次能源严重不足；二是一方面由于大部分地区煤炭资源开发较早，开发强度大，导致许多矿井资源枯竭而进入开采晚期。但另一方面在内蒙古和黑龙江部分地区则还有进行大规模开发的条件。东北地区能源工业发展的基本方针是坚持区内开发和区外调入、降低消耗和调整结构同步进行。

1、优先发展电力工业

要以发展火电为主，积极开发水电，加快建设核电。要利用西部地区的煤炭资源，发展坑口电站、路口电站，逐步建成东北西部地区火电基地和以50万伏电压为骨干的统一输电网。核电在东北也有广阔的发展前景，应在用电负荷中心积极创造条件，争取到本世纪末前后建设200万千瓦装机的核电。水电方面，可以考虑逐步开发牡丹江流域梯级电站，增强调峰能力。另外，在大中城市积极发展热电联供电厂，以缓解城市环境污染问题和提高能源利用率。

2、积极发展煤炭工业

加快发展内蒙古东三盟一市，特别要重点开发西部煤炭资源，尽快建成三大露天煤矿。

3、保持石油稳定增产

这一地区一次能源生产中，石油占有相当大比重。但是由于几个主力大油田将陆续进入产量递减阶段，必须加强勘探，新增可开采储量，以保持石油的稳定生产。基本方针是通过增加地质勘探的各方面投入，加强国际合作和提高老油田生产设备的综合配套能力和技术水平。

总体上看，发展东北地区的能源工业，可以考虑采取以下一些政策措施：①在资金筹措及回收、贷款、吸引外资等方面实施倾斜的优惠产业政策。②大力鼓励和促进企业间的横向联合；特别是鼓励行业间实行煤电联营、煤电路联营。③逐步提高电价，对于新建电厂，实行谁办电谁受益和新电新价的政策。①切实重视节能降耗工作，要以节能作为企业技术改造的重点，对耗能多、节能潜力大的企业优先加以安排。要改进产品设计，推广节能设备，提高自动化水平，发展资源综合型产业，控制高耗能工业的发展。⑤加强农村能源的开发、利用和节能工作等等。

二、交通问题

东北地区是我国交通运输量最大、客货运输最为繁忙的地区之一。由于区域对外运输通道体能力小；交通设施装备水平落后，技术改造严重滞后；铁路负担过重，公路、水运、民航潜力尚未充分发挥等原因，致使交通不畅、客货运输困难，已成为制约区域经济、社会发展和扩大对外开放最为突出的制约因素。

根据东北地区的实际情况和国民经济发展的需要，到本世纪末前后，应集中力量建设四条出海、出境、出区的综合运输通道系统。一是以求通、集通、沈山、秦沈铁路，京沈高等级公路和铁秦输油管道组成的进出关通道。二是以略大铁路、哈大高速公路和大庆至大连输油管道组成的交通中枢和以从佳木斯经牡丹江、通化至丹东的铁路公路；以从满洲里经白城、通辽至锦州的铁路公路为两翼，连接大连、营口、丹东、锦州等沿海主要港口，组成区域南北运输通道。三是以滨洲、滨绥铁路及绥芬河至满洲里的公路国道主干线和以从珲春经图们、吉林、长春：白城至伊尔旗的铁路公路组成的区域东西运输通道。四是沈阳、大连、哈尔滨、长春四大干线机场和国内外航线组成的区域空中对外运输通道。可以考虑采取以下政策措施促进交通运输建设和发展。①鼓励联合投资，共同建设。要按照“统筹规划，条块结合，分层负责，联合建设”的方针，大力提倡中央和地方、政府和企业合资、合作建设交通运输项目，不断扩大合资范围和规模。合资项目要推行股份制和企业化管理。②逐步实行投资基金制。基金来源可以多样化，如发行建设债券，征收交通运输基金，提高营运收费标准，征收购置交通工具附加费，等等。基金使用上实行专款专用，有偿使用，滚动发展。③在财政和金融政策上实行产业倾斜。④放宽政策，扩大利用外资的渠道和领域，鼓励外商独资、合资建设铁路、公路、桥梁、码头和机场地面设施等等，鼓励合作经营交通运输企业。

三、水资源问题

东北地区是缺水地区，人均占有量，耕地亩均占有水量均低于全国平均数，而且水资源分布很不平衡，与产业布局不相协调。特别是沈大沿线人口密集、重工业集中的城市群，水供需矛盾尤其突出。因此，要积极、尽早地采取包括工程措施、生物措施和节水管理等措施来综合解决水供需矛盾。

要抓紧进行北水南调工程的前期工作，争取尽早开工建设。当前，要抓紧建设观音阁水库、营口辽河水源、大伙房供水、引松入长、西泉眼水库等重点工程。缺水地区要严格限制大耗水工业的发展，并逐步把高耗水工业向沿海转移。工业用水实行一水多用和循环使用，定量用水，提高水的重复利用率。在贫水区适当控制城市规模，推广节水器具，把城市生产和生活用水管道逐步分开，提高水资源利用程度。大力推广农业节水技术，逐步推广喷灌、滴灌和管道灌溉等新技术。在缺水地区控制水田面积。

四、环境治理和保护问题

东北经济区是我国重要的原材料工业基地，环境污染问题日趋严重，特别是工业布局器集的辽中南地区更为突出这种状湿不仅影响了当地人民的身心健康，而且成为招商引资的限制性因素之一，同时也使对环境要求程度很高的微电子等高科技产业的发展受到制约。因此抓紧整治东北地区的环境污染已成为一项重大问题。由于财力所限，目前尚不具备大规模整治的条件，只能突出重点逐步进行。90年代，东北经济区环境整治的重点放在哈大沿线的工业城市群（辽中南地区是整治重点之重)，主要任务是城市大气环境和水源环境的整治。大中城市结合老城区改造和城区开发，通过建设一批热电厂、煤气厂和供排水工程，改善城市的能源结构和供排水设施。减少烟尘污染，改善城市生活环境。沈阳、鞍山、大连、本溪、抚顺，哈尔滨等城市要建设大中型污水处理厂，形成从重点污染源到污水处理厂的集中控制工程。要推行水污染排放申报和许可证制度，严格控制沿海、沿江污染工业的发展，以减轻对水环境的污染。对工业污染物排放量进行总量控制，实行污染治理和综合利用相结合。

五、调整资源开发型城市产业结构问题

东北地区根据国家经济发展的需要，建设了一批煤炭城、石油城、林业城。经过几十年的强度开来，有些城市或地区的资源已开始减少甚至枯竭。由此带来的企业停产、职工失业、就业困难等一系列经济和社会问题，必须对这些城市进行产业结构调整。

资源开发型城市应尽快做好产业结构调整工作。在转产取向上，一要充分挖掘并利用自身的优势；二要科学预测市场对自己所选项目的需求趋势。当前应先组织制定和实施煤炭城市特别是煤炭枯竭城市的产业调整规划，既要充分利用煤炭废弃物和与煤共伴生的矿产资源，又要发展煤加工，转化产业，实现社会、经济和环境效益的统一。调整对资源开发型城市的投资结构，适当增加城市综合发展和生活设施建设的投资比例。凡与资源开发、加工、转化、综合利用有关的项目，在相等条件下，优先安排在资源大幅度递减的城市。对条件具备的衰老矿区，应投资建设一批与资源非相关产业项目。结构调整与价格调整同步，建立产业结构调整专项基金。

利用价格调整逐步给资源开发型城市和企业增加实力，对于列入资源衰竭城市或企业通过资源的价外加价，征收一定数额的附加费作为专项基金，扶持企业发展多种经济和城市基础设施建设。根据不同城市的不同情况制定不同的征收标准。因资源枯竭而转产企业可考虑减免一些税赋，对转产企业为安置待业人员发展多种经营的集体企业，可享受乡镇企业减免税的待遇；对转产城市金融部门要优先提供所需贷款。对资源枯竭城市还可考虑提供低息或无息贷款，也可以适度减少产量，延长矿区服务年限。建立人才培训制度。资源开发城市要树立长远观念，根据社会发展和市场变化的需要，建立早期人才培训制度，有计划、多层次地提高人员文化素质，为企业转产、劳务输出等创造条件。国家贷款或投入一定资金，建设一批人才培训中心，从根本上解决就业问题。

六、乡镇工业的发展问题

近几年来，东北地区的乡镇工业发展较快，已从农村经济的一个分支上升为国民经济的重要组成部分。但由于起步较晚，同先进地区相比仍然相当薄弱。全区乡镇工业占全部工业总产值的比重只达16.7%，远低于全国29.3%的平均水平，只略高于西北地区；全区乡镇工业的生产规模只相当于江苏省的40%、山东省的52%、浙江省的68.3%。这个差距是东北地区各省工业产值位次一再后移的重要因素之一。

.东北地区应充分发挥自然资源丰富、大中城市和大中型企业多、科技力量雄厚等优势，动员各方面力量，大力发展乡镇工业。实行“多轮驱动、多轨运行”和“放手发展，梯次推进，优化结陶，集约经营”的方针，通过横向联合，着重发展一批技术水平高，经济效益好，出口创汇多，面向国内外两个市场的乡镇企业，把全区的乡镇企业提高到一个新水平，跃上一个新台阶。

要根据国内外市场需要，结合各地实际，选择适宜的发展模式。一是资源开发型。利用农副、林畜产品及山货、野果资源，发展具有地方特色的食品、饮料、饲料加工业；充分利用分散零星的矿产资源，发展采矿业；发展新型墙体材料和装饰材料。二是加工配套型。利用冶金、石化、机械等工业提供的原材料、边角余料和废旧物资，发展建材、金属制品、轻纺产品和日用消费品；依托老工业基地，发展为大工业配套、协作的零部件产品，形成专业化优势。三是外向型。在有条件的地区，建立以“三来一补”、“两头在外”或“头在内、尾在外”为主的乡镇企业群，发展成为出口创汇生产基地。四是科技型。运用灵活机制和优惠政策，直接接受科研院所和大专院校的科研成果，使高新技术产业化。

七、图们江地区的开发问题

联合国开发计划署（UNDP）积极倡导并推动图们江下游地区跨国经济区的建立，这个构想是符合这一地区区域经济发展趋势的，一旦项目进入实施，不仅对图们江沿岸三个国家十分有利，而且也有利于东北亚地区经济的发展。中国政府认为，这个项目既有必要性，又有一定的可能性。我们的态度一是积极参与，二是积极准备和创造条件，并努力做好以下几件事情。

（1）加速建设辉春至俄罗斯扎鲁宾诺港40公里铁路，使我国铁路与俄罗斯、北朝鲜铁路连接起来。开辟经俄借地、借港出海新通道，大力加强该地区交通、通讯能源等基础设施建设，改善投资环境。

（2）珲春地区的开发要与开放相结合。充分利用该地区丰富资源，大力开发粮食、果品蔬菜、淡水渔业、肉牛及其加工业，发展外向型农业，适当建设一定数量的宾馆、旅店、饭店，促进旅游业的发展。

（3）密切注视UNDP在该地区开发进展动向。积极推动跨国经济区的建立。要搞好该地区合作进行的发展规划和建设项目前期工作。提高工作人员参加国际经济活动的素质和能力，积极开展双边贸易，促成多边合作，推动UNDP开发规划的逐步实施。&

注：① 1992年8月在汉城东北亚地区国际研讨会上的报告。·82·

                                                                   （1992年6月）·85