专著连载
44. 新型合作经济与建设草原新牧区时间： 2018-02-23信息来源：中国区域经济学会文献 作者：孟慧君 富志宏 责编：万山
专著连载四十四
中国区域经济学会文献
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区域发展创新论
主 编：罗布江村 陈达云 陈栋生
副主编：肖金成 郑长德
主 编：罗布江村 陈达云 陈栋生
副主编：肖金成 郑长德
新型合作经济与建设草原新牧区
孟慧君 富志宏
（内蒙古大学经济管理学院）
目前，牧区新型合作经济的蓬勃发展，其动力缘自于牧区发展走出困惑的现实需求：牧民生产市场化程度低，面临着运销难，增收难的问题；北方草原的干旱、半干旱大陆性气候，自然灾害频繁发生，严重制约着牧民的生产活动；在畜牧业产业化方面，企业与牧民的利益关系联结弱，企业面临生产能力过剩，同时牧民难以分享产业化带来的增值收益。而新型合作经济的发展，有利于优化生产要素的配置；有利于提高牧民在生态脆弱区的适应性；有利于提升牧民组织化程度，解决畜产品运销难的问题，促进牧民增收；有利于协调企业与牧民的利益联结，促进畜牧业产业化发展。
一、牧区新型合作经济的涵义与制度创新
草原牧区经济社会的发展，催生了新型合作经济的产生。上个世纪八十年代前期至上世纪九十年代初，“草畜双承包”政策制度在草原牧区得基本到了落实，牧民在市场利益的驱动下，生产积极性得到极大提升，草原畜牧业呈现繁荣的景象。同时，大市场与牧民小生产之间的矛盾也日益暴露。例如，牧民受到自然风险和市场风险的夹击；牧户随意加工同企业要求稳定性之间的矛盾等；牧民盲目扩大养殖头数导致过牧；草原严重退化；牧民对简单牲畜养殖技术熟悉，对改良品种、高产品种培养技术陌生等问题。制度需求产生制度变迁，牧区新型合作经济作为一种制度创新，正是适应牧区经济社会发展的需求。
牧区新型合作经济，是在以“草畜双承包”制度为基础，以牧民“自主自愿、风险共担、收益共享”为原则，在畜牧业生产、加工或运销环节建立的合作经济形式。新型合作经济，不同于以往的集体经济（互助组、合作社、人民公社），在组建的原则上强调“入社自愿、退社自由”，强调成员对财产的合法拥有；在宗旨上，强调为成员服务；其突出特征是，内部成员是生产者与所有者的同一体；在管理上，实行民主制，强调成员共同管理内部事务。在类型上，有牧民合作社、牧民联营、牧民协会以及订单型协会等。在组建方式上，有牧民自发组织成立的，如锡林浩特宝力根苏木（乡）成立的瀚海九户联营；有畜牧业产品加工企业发起成立的，如小肥羊肉业协会；也有依托政府涉牧部门成立的，如锡林郭勒盟的新巴尔虎绒产业协会（肉产业协会）等。
二、新型合作经济在建设草原新牧区中的定位
新型合作经济，作为牧区经济社会发展的制度创新，能够显著提高牧区资源配置效率，对于新牧区建设具有重要意义。
1、 有利于草原生态保护与建设
新型合作经济的发展，能够破解牧区人口、资源与环境之间的矛盾，促进草原生态建设。在草原干旱半干旱气候条件下，牧民以联营的方式，发展合作经济，能够实现草原大面积划区轮牧，促进草原牧区水资源合理利用、打草场集中建设、草场网围栏联户共用，从而改善草原生态建设的质量与效益。最终，使牧民的生产、生活与生态环境相协调，使草原的生态、经济与社会系统形成良性循环。
2、 有利于促进草原牧区生产经营方式转变
在“退牧还草”工程实施的背景下，牧民传统的经营方式面临着许多困难。在“草畜平衡”的政策措施下，牧民必须缩小牲畜放养头数，许多牧民的经营效益较以前下降，牧民在牲畜改良、基础设施建设等方面缺乏资金，同时，难以承受巨大的经营风险。破解问题的关键，在于牧区生产方式转变，发展牧区新型合作经济。只有合作经营，牧民才能联保获得农信社的资金，实现资源的整合，改良牲畜，投资基础设施建设，开展集约化经营。
3、 有利于牧民规避风险、实现持续稳定增收
新型合作经济，能够增强牧民抵御自然风险和市场风险的能力，减少市场交易成本，帮助牧民持续稳定增收。牧民参与专业合作经济或专业协会，稳定市场供需关系,扩大市场占有；提升进入市场的组织化程度，提高交易势力,避免了二道贩子的盘剥，实现增收至富；其次，新型合作经济为牧民找市场，为牧民增收广开门路；另外，新型合作经济也是牧民学习信息科技的重要窗口。
4、 有利于构建企业与牧民之间的利益联接机制
新型合作经济，使企业与牧民之间建立起“风险共担、利益共享”的利益联结机制，在企业的引导下，提高牧民生产积极性，能够稳定牧民生产，提高生产效率，加快畜产品周转，使畜牧业生产形成良性循环。牧民通过合作经济，则壮大了自己的生产者地位。新型合作经济的发展，在牧民增收的基础上产生示范效应，起到“以一带十，以十促百，连接成片的规模化生产效应，促进畜牧业专业化、产业化发展。
5、 有利于草原畜牧业参与国际竞争
各类新型合作经济的兴起与发展，将改变牧民分散经营现状，提高畜产品行业加工水平，促进草原畜牧业参与国际竞争。根据WTO《与贸易有关的知识产权协议》，商品只有原产地证明表示，该商品的商标才能够在其它世贸组织成员国获得保护。2006年初，在锡林郭勒肉业协会的积极努力下，“锡林郭勒羊肉”已成功注册为地理标志证明商标，目前，锡林郭勒盟的一些知名肉食品企业获得授权使用该商标，这为锡盟羊肉参与国际竞争提供了新的契机。
三、 牧区新型合作经济的基本类型
新型合作经济，是广大牧民根据具体的生产经营情况，进行的生产经营模式创新，在类型上具有多样性的特点。从合作的方式上来看，主要有以下几类。
1、 牧民合作社
牧民合作社则是由牧民、政府涉牧机构、或企业等实体经济，在加工与运销环节组建的合作社。以内蒙古的罕乌拉羊绒合作社为例，它是由当地转型后的供销社牵头，29户牧业大户共同出资组建的牧民合作社。它的具体做法是：统一按保护价收购社员的羊绒、羊毛，用合作社自购的梳毛机，对羊绒、羊毛进行初级加工梳理，并且将销货所得的赢余向牧民进行返还；合作社对外联系外地客商，建立稳定的购销渠道。2005年，合作社收购羊绒7.5万公斤，创利31.5万元返利18.9万元。[1]
牧民合作社与国际上的合作社类似，组建的原则强调：入社自愿，退社自由；统一经营，民主管理；赢余返还；成员之间具有较强的利益联结。
2、牧户联营
牧户联营是牧民在畜牧业家庭经营的基础上，按照自愿、平等的原则，以生产资料入股、合资等多种形式，共同进行联合生产经营。例如， 2006年3月，锡林浩特的宝利根苏木乌力吉德力格嘎查的9户牧民，为了增加收入，缓解草原退化，集资成立了瀚海联户经营实体，共同集资贷款，建高产饲料地130亩,围封打草场5500亩,购进一套捆草设备,建立标准化棚圈。在销售方面,联户牧民与小肥羊签定羔羊育肥订单合同,稳定畜产品运输销售。到目前为止，锡林郭勒盟的镶黄旗已有25个自然浩特、195户牧民自发组织了形式多样的联户合作经营，涉及人员771人、51.7万亩草场。[2]
3、牧民协会
生产同类型畜产品的牧民，为了壮大交易地位，获得规模化生产经营优势，在生产、加工与流通领域，建立的具有服务功能的专业协会。例如，2004年，内蒙古的新巴尔虎左旗的10户牧民，成立的了绒山羊协会。同年，西乌旗的巴拉嘎尔高勒镇牧民，建立的希热努特格肉羊育肥协会等等。
牧民交纳少量会费即可加入，参与牧户较多，协会的覆盖面较广。一般来说，协会既从事组织生产，也为牧民开展共同经营活动。协会提高了牧民的交易势力，改变了牧民在交易中的被动地位；协会是牧民学习科学技术知识的窗口；协会引进优良品种，提高生产效率，
4、 订单型协会
订单型协会，是依托加工企业、供销社等政府涉牧部门，成立的牧区专业协会，例如小肥羊肉业有限公司，引导牧民组织建立了宝力根和白音锡勒两个小肥羊肉业协会分会，以及沁绿公司牵头创建的西乌旗肉食品加工协会等等。订单型协会改变了以往“企业+牧民”型产销模式的利益联结关系，企业通过协会发展生产，协调成本就会大幅下降；牧民则可以集中向企业表达利益诉求，畜产品一般能得到协会的保护价收购，生产经营能得到保障。
5、 牧民股份合作制企业
牧民股份合作制企业,是牧民以牲畜、草场等生产资料入股成立的，以公司化的管理制度对生产资料进行统一经营管理的企业形式。例如，在内蒙古自治区锡林郭勒盟阿巴嘎旗萨如拉图亚嘎查，2002年11月，嘎查党委书记延.巴特尔带头,37户牧民以牲畜、草场、资金入股，注册91万元成立了萨如拉牛业有限责任公司。[3]
牧民股份合作制企业不同于牧区合作社，不遵循合作社的基本原则，而是以追求企业利润最大化为宗旨的，在经营管理上，实行现代企业管理制度。尽管如此，它也有与牧区合作社相同之处，即牧民既是所有者，又是生产者，这就决定了牧民股份合作企业具有服务于牧业生产、促进牧民增收的作用。
四、牧区新型合作经济面临的问题及其成因
（一） 新型合作经济发展的制约因素
1、 草原的自然生产能力不稳定。草原畜牧业生产与农业生产的一个主要不同特点，是畜牧业生产主要依靠的是天然牧草资源再生产，这个特点决定了草原畜牧业对于自然气候的依赖性较强。内蒙古的草原属于非平衡生态系统，牧草生长的限制性因子水分年度分布极不均匀。近五十年来内蒙古的几大盟市的降雨量变化情况：大多数地区的降雨量变化率都在超过45%以上，这说明降雨量年度分布极其不均匀，雨量充沛时牧草长势良好牲畜膘肥体壮，干旱时牧草返青较晚牲畜掉膘严重。[4] 雨量的年度分布不均，直接影响到了草原畜牧业的持续稳定发展。
2、 牧民的认识滞后。许多牧民对于新型合作经济缺乏了解，组织和参与的积极性不高。自从牧区实行草畜双承包制度起，有经济实力的牧民迅速将自己承包的草场用网围栏围住，没有经济实力的牧民则只能任由牧业大户侵占自己的草场。因此牧民思想中缺乏合作生产的意识，一提起合作经济，牧民则会将其与人民公社时期的合作生产相混淆，产生“恐合”的倾向。
3、 牧民贫富分化。
近年来，一部分牧业大户率先富裕起来了，而许多牧民则由于草原退化、退牧还草后生产成本增加、自然灾害等原因而变得日益相对贫困或绝对贫困。学者潘建伟研究发现，牧户纯收入存在明显差距，拥有20%纯收入的高收入牧户仅为5%，占有20%纯收入的低收入牧户达40%以上，中等收入比较稳定，中、高收入牧户下降，可见，牧户的收入差距呈扩大趋势。[5] 贫富分化的加大,不利于合作经济组织内部的团结。
（二） 新型合作经济发展面临的主要问题
1、 合作覆盖范围小。制约新型合作经济规模化效益的一个主要问题是，合作覆盖面小。例如，截至到2006年年底，内蒙古的锡林郭勒盟的牧民合作经济组织（包括半农半牧区的）的发展规模达到259个，辐射带动牧户1.03万户,不到牧户总数的5% [6]，覆盖主要集中于流通环节。相比较而言，国外的合作经济，覆盖面较广，以瑞典为例，90%的农民都参与经济合作组织，在农业和食品有关的加工、营销等领域，合作经济组织的市场占有率是奶业99%、牛肉79%、猪肉81%、饲料80%、原材料80%。[7] 新型合作经济尚处于发展初期,参与合作的牧民比例较少,合作生产、经营的规模集聚效益未能得到充分体现。
2、合作程度较低。多数新型合作经济，在发展中面临的另一个问题是合作程度低。例如，许多牧民联营中，联营的范围仅限于共同与企业签单，联保贷款投资基础设施建设，而联营内户与户之间未实现资源的整合利用（草场未实现共同划区轮牧，劳动力未实现优化配置等）。多数牧区专业协会，仅仅对接个别企业生产，服务仅限于技术和信息内容，在综合开发畜产品、多样化生产经营上显现不足。
3、 合作效益不显著。目前,多数新型合作经济,在组织牧民专业化牲畜育肥、稳定畜产品企业原料供应上，效益不显著。以内蒙古小肥羊肉业协会为例，协会组织牧民发展冬羔与早春羔育肥，在羔羊出栏季节，协会并不能解决企业与牧民关于羔羊串尾（串尾，是指羔羊品种改变，不符合企业要求）的分歧问题以及羔羊皮子的销售问题，致使牧民无利可图，挫伤牧民生产积极性，因此，多数牧民拒绝完全履行订单合同的义务，将羔羊卖给私人冷库。由此，企业也出现了生产能力过剩的现象，小肥羊公司在满负荷运转的情况下，日加工量是3000只，现在最高是1000只，最低时只有300只。③
4、 法人地位不明。新型合作经济是牧区产业化经营模式的重要创新,对于牧民增收,畜牧业发展具有重要意义,尽管如此,新型合作经济的某些类型从法律上来讲,缺乏法律依据。牧区的绒产业协会、订单协会等合作经济，尽管有些是在工商管理部门注册，也有一些是在民政部门注册，另有一些没有在任何部门注册，但是，无论是企业法人或社团法人，实质上都不符合合作经济的经营性质与服务宗旨。合作经济法人地位不明，不利于其民事主体权利的行使，不利于其合法权益的保护。
5、 发起方式的自上而下。合作经济从发起方式来看，存在自上而下的问题，即政府主导合作经济的创建与发展。以内蒙自治区供销社系统为例，供销社围绕主导产业和特色经营组建自治区级行业协会4个，盟市级行业协会14个，旗县级行业协会28个，范围涉及农资、毛绒、农副产品、再生资源等领域。[8] 政府主导型的合作经济明显有违于罗莫代尔合作社（经典）中的“民管、民办、民受益”的原则，容易造成合作经济运行效率低下。政府主导型的合作经济组织日常会议，往往成为表彰大会或指定任命大会，不能充分调动会员的生产积极性。
（三）新型合作经济面临问题的成因分析
1、体制因素制约。牧区传统经济体制中,缺乏能使牧民进行自主合作的制度空间。计划经济时期，人民公社内，实行“三级所有，队为基础”的体制，牧民的入社自由、退社自由，以及对自有生产资料的所有权都被剥夺。[9] 牧民没有自主选择参与合作的权利，都以“吃大锅饭”的形式参与集体生产活动。 牧区落实“草畜双承包”制度以后，牧区基层组织（基层行政权利组织）中苏木（乡）、嘎查（大队）既作为基层政权组织既具有行政权利，又具有一定的经济功能，对牧区生产发挥着一定的组织作用。因此，牧区经济管理体制，实际上并未给牧民自主开展合作经营活动，预留多少制度空间。
2、自身发育不足。牧区新型合作经济始于上世纪90年代初，内蒙古成立较早的是鄂温克旗的西苏木的获利宝牧民协会, 其成立时间是1996年。牧区新型合作经济二十多年的发展，相比较国外上百年的发展历程，存在自身发育不足的问题。合作经济在发展过程中，经验缺乏，多数合作经济组织尚未建立完善的激励机制、监督约束机制以及收益分配机制。自身发育不足的问题，直接影响到牧民参与合作的深度与广度。
3、利益联接不紧密。由畜产品加工企业、或政府涉牧部门发起创办的产业协会（订单型协会），内部利益联结结构松散。企业、或部门（供销社、畜牧局）为了追求货源的稳定和供货的标准化，而牧民则是为了规避风险、增加销售环节的利益所得。因此，他们之间价值取向的并不相同。企业主导协会的运作，形式上违反了“民办、民管、民受益”的合作制原则，管理上不能满足民主管理的要求，因此协会不能代表牧民的利益，甚至在一定时候，为了满足企业或部门的需求，损害牧民的利益，致使协会的中介桥梁作用难以发挥。
4、法制管理薄弱。新型合作经济，是经济社会发展的产物，是牧民应对市场经济发展的必然选择。然而，目前，新型合作经济却面临着法制管理的空白，我国制定的《民法通则》，以及相关法律规定，关于新型合作经济的法人主体的认定，尚存在空白，对于其其享有的民事权利及承担的民事义务尚无规定。2007年7月1日即将执行的《农民合作社法》，调整的对象也存在局限性，并不适用于牧区新型合作经济的管理。法制管理的薄弱，也阻碍了合作经济组织从银行得到融资。
5、政府介入存在“政府悖论”。根据新制度经济学派的理论，政府参与市场经济活动的过程中，存在“政府悖论”的问题。一方面，对于市场经济运行来说、秩序的维护和制度的构建需要政府这位管理者；另一方面，政府参与经济活动容易出现寻租的现象。新型合作经济的发展，正处于初期阶段，需要政府的扶持。同时，有些政府部门的管理者也希望通过在合作经济挂名，提升本部门的影响力。但不能忽视的问题是，政府主导的合作经济，其内部常常缺乏有效的监督机制，多数情况缺乏民主管理，容易导致运行效率低下或出现寻租现象。
五、推进牧区新型合作经济发展的对策建议
（一） 加快政府职能转变，改善合作经济发展的制度环境
1、为牧区新型合作经济立法，完善其法制环境。牧区合作经济法的建立和完善，是促进新型合作经济组织公平参与市场竞争，维护其合法权利的重要保证，同时也是政府相关部门引导、支持、规范牧区新型合作经济发展的重要依据。自治区政府，应充分利用《自治法》赋予政府的自治权利，制订和出台具有牧区特色的合作经济法及其配套法规。关于合作经济法的调整范围，应包括各种类型的合作经济形式，支持其多样化发展。
2、典型培育，示范带动，充分利用“绿箱政策”，加强政策倾斜。新型合作经济是广大处于弱势地位的牧民联合，在发展初期，实力弱小，会遇到资金缺乏、生产经营水平低等问题，需要政府的政策扶持、资金扶持，以及创造良好的市场环境。政府应充分利用“绿箱”[10]规则，对新型合作经济进行财政支持，解决其在运营过程中的流动资金短缺问题，如通过农发行等政策性银行为新型合作经济提供贷款，为给新型合作经济提供担保的公司提供资金补贴；政府应改变以往的扶贫资金使用方法等等。
3、采取配套措施，规范政府行为。只有坚持合作制的基本原则，才能保证合作经济内部管理的民主性，提高其运行效率。尽管如此，政府（基层政权组织）或政府的涉牧部门介入到牧区合作经济已成为不争的事实。但综观我国历史，政府主导的集体经济发展无一不以失败告终。在目前取消了农牧业税，基层政府职能转变为服务型政府的背景下，政府在推动牧区新型合作经济发展中，应当注意自己的角色和职能定位，减少对合作经济日常经营活动的干预。
（二） 加强自身组织制度建设，实现快速发展
1、 明晰内部产权，完善内部治理。新型合作经济能否发挥其应有的凝聚力，将牧户、企业等不同的利益主体团结在一起，关键在于明晰内部产权，改变松散的利益联接关系。牧区专业协会，内部应该明确合作各方的产权关系。由政府的涉牧部门、加工企业、供销社等实体经济牵头创办的专业协会，在成立之初应规定各方占有的股份，以及今后新加入的牧民的稀释后的股份比例。其次，新型合作经济应完善内部治理结构，包括制定组织的发展战略目标、完善组织的监督管理机制以及优化组织内部的利益调节机制。
2、 发挥牧区资源优势、产业优势，促进差异化发展。草原牧区具有不同的资源优势和产业优势，牧民发展合作经济，应立足于当地的资源条件和产业优势，通过开展不同类型的合作经济（如羊绒合作社、肉产业协会、乳产业协会，草业联营等多种形式，实现差异化发展。针对有些牧区出现的劳动力过剩的特点，牧民应充分挖掘劳动力资源优势，建立譬如“贫困牧民运输协会”、“牧民基础设施建设协会”等劳动密集型协会，通过合作实现增收至富。
3、 发展草原畜产品标准化，开展绿色营销，提升产品品牌价值。首先，各类合作经济作为草原畜产品的生产、加工、运销的组织经营形式，应该树立自己的品牌，提高客户的忠信度，扩大其产品的市场占有。合作经济品牌的形成，关键在于开展畜产品标准化，合作经济组织应尽快制定统一的生产标准，实现生产标准化。其次，合作经济开展绿色营销具有天然优势。内蒙牧草具有蛋白质含量高，营养价值高，受工业污染少的特点。这样的生态地理资源环境决定了草原地区可以生产种类繁多的无污染、优质、安全的绿色产品。各类合作经济，应充分利用这样的有利条件，通过绿色营销，打造品牌价值，扩大产品的市场占有。
[1] 杨金凤.合作经营 牧民获利[N]，锡林浩特日报，2006-8-10.
[2] 王金海：《牧区联户经营有成效》，载《锡林浩特日报》，2007-1-15.
① 杨凌云：《为了让更多牧民至富》，载《锡林浩特日报》, 2006-3-7.
[4] 达林太：《草原荒漠化的反思》，载《贵州财经学院学报》，2005年第3期,第6到11页.
[5] 潘建伟著：《牧户消费行为研究》，经济科学出版社2004版,第56页.
[6] 那顺宝音：《锡林郭勒盟全力推进农牧民合作经济组织》，内蒙古经济信息网, Http: //www. nmg.cei. gov.cn，2006-08-18.
[7] 姚於康、马康贫：《借鉴国外经验培育和完善我国农村合作经济组织》，载《农业经济》，2001年12月刊，第32页.
③ 郭颖，《小肥羊公司向牧民赊销饲料》，载《锡林浩特日报》，2006-12-1.
③ 郭颖，《小肥羊公司向牧民赊销饲料》，载《锡林浩特日报》，2006-12-1.
[8] 金朝霞:《供销》,载《内蒙古统计年鉴2005年》,内蒙古区情网，www.nmqq.gov.cn,2006-6-29.
[9] 王铎:《五十春秋》，呼和浩特：内蒙古出版社，1997年版，第342页.
[10] 绿箱政策是指那些对生产和贸易没有影响或影响非常微弱的政策，农业协议既不要求削减这些政策，也不限制将来强化和扩大使用这些政策，具体可参考, 张彩丽：《中国工业化与“三农问题研究”》，人民出版社，2005年版，pp178。
责任编辑： 万山
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