我国地区经济协同发展研究 主报告 第一章时间： 2019-03-22信息来源：国家计委国土开发与地区经济研究所著 　作者：我国地区经济协调发展研究课题组　责编：qgy

我国地区经济协调发展研究

（主报告)

我国国民经济是由部门经济、地区经济和其他法人经济组成的。对地区经济的概念，各方面有不同的认识，我们所谓地区经济主要是指省区市经济，也包括国家特定的区域，如经济特区，西北经济区和东部沿海地区等，这与学术上的含义有所不同。我们研究地区经济，主要是从区域政策的角度，涉及的领域包括地区分工，生产力布局、城乡建设、国土整治、扶贫开发、开放格局等一系列有关公平与效率、环境与发展、改革与开放的重大问题。

促进地区经济发展，各国有不同的战略。通常有三种可供选择的模式：第一种是均衡发展模式。这种模式可以联邦德国为代表，国家强调区域政策，一般不提产业政策。德国区域政策追求的目标是在各州实现分配、发展、结构三大平衡，国家允许各州间人均收入可以有10%的差距，城市发展也以中小为主，以利于人口在全国均匀分布。第二种是非均衡发展模式。这是许多国家在发展初期普遍采用的模式，以日本为例，国家强调产业政策，东京——名古屋——大阪三大城市圈实际上一直是日本的地区发展重点，目前全日本有2/3以上的产业和人口集中在这三大圈内，可谓高度集中的典型。1987年日本政府在《第四次全国国土综合开发计划》提出，要建立多极分散型国土的地区发展战略。从联邦德国和日本的经验来看，两国虽然采取了不同的区域发展政策，但在加速经济发展方面显然都取得了成功。建国以来，上述两种地区发展模式我们都曾实施过，有成就，也有问题。对今后的发展我们主张应采用第三种模式，即地区经济协调发展模式，国家应以增强综合国力为前提，既强调产业政策，又重视区域政策。地区经济的协调发展，关系到我国经济的整体素质，也关系到全国社会的稳定和民族的团结，是不可忽视的重大问题。随着改革的深入、开放的扩大和经济的持续、快速发展，我国各地区间原有的经济关系已经和将会有重大的变化，一方面各地区的经济将更为活跃，这有利于加快我国经济再上新台阶；另一方面各地区经济发展的不平衡性也将会更加突出，也可能形成各地区经济结构趋同和不合理，重复建设和效益低下。因此，搞好地区经济的协调发展，促进各地区的优势互补、公平竞争和共同富裕，是我国各级政府必须认真对待的一大战略课题。

90年代和21世纪初，我国地区经济协调发展应追求如下三个目标：一是地区间分工比较合理，地区间经济联系更为密切，各地区的比较优势得到较好发挥；二是国家的区域政策和产业政策在各地区得到较好的体现，既要切实贯彻国家的产业政策，也要促进各地区的综合发展；三是中、西部地区与东部沿海地区差距拉大的趋势得到有效的控制，绝对贫困逐渐解决，相对贫困在“效率优先，兼顾公平”的原则下努力缩小。总之，地区经济的发展要有利于综合国力的增强，有利于各地区的共同发展，有利于全国经济的持续、快速和健康发展。

第一章  我国地区经济发展历史回顾

一、我国古代地区经济的沿革

地区经济是现代人的概念，我们用这一概念来考察历史，目的在于温故而知新。纵观中华几千年的文明史，我国经济中心曾经有过几次大的变动，但总的历程是很长时期在北方，后来转到南方，其发展的趋势是先在北方由西向东转移，接着是由北向南推进。据有关资料分析，我国在春秋时代，形成了具有全国意义的长安——洛阳——开封的发展轴，而关中和山东则是当时的两个高度开发区。到隋唐之交，我国南方的开发已达到相当的规模，南粮北调的局面开始形成，这种形势一直延续了1000多年，但全国的政治、文化、经济中心仍一直在北方。“安史之乱”导致黄河中下游经济严重破坏，唐帝国随之衰落，北方居民大举南迁，南方经济逐渐超过了北方，经济中心移到了南方，但当时的政治、文化中心仍在开封——洛阳轴线上，呈现政经中心分离的格局。到北宋毁灭后，我国文化中心南移江南，其时淮河成为南北文化的分界线，经济重心则定格在长江下游沿岸和南北运河交汇的“十”字型轴线上，以后又进一步扩展到东南沿海地区。回顾这一段漫长的历史，说明了我国地区经济的发展布局并不是由偶然的因素形成的。究其原因，既有政治上争权的动因，也有军事上失利的缘由，但最根本的则是经济上的原因。当时南方的商品经济已有了相当的发展，国计民生的主要产品鱼米茶桑和盐铜瓷木的生产条件南方优于北方，产量上也占有绝对的优势，又由于海洋经济的发展，海上通道优于陆上丝绸之路，这一切都为近代南方的发展奠定了历史的基础。

二、我国近代地区经济的变迁

近代，我国地区经济明显地打上了半殖地半封建的烙印，因能根本谈不上有什么大的发展。这一时期，我国地区经济可以分为个阶段，或者说对我国地区经济发展有重大影响的有三件事。

（一）1840年的鸦片战争

这次战争使中国从一个没落腐朽、锁国闭关的封建帝国，逐盖沦为半殖民地半封建的国家。中英《南京条约》的签订，中国不仅让了香港并赔巨款，同时开放广州、福州、厦门、宁波、上海为通商口岸，以后又签订了一系列丧权辱国的条约。列强们以通商口岸为据点，倾销商品、掠夺原材料和廉价劳动力。在外国商品的冲击下，中国的自然经济开始瓦解，自给自足的自然经济基础被破坏，刺激了城乡商品经济的发展。此后，中国的地区经济加速畸形发展。上海等地得到较快发展，整个中国两极分化、城乡差别、东西差别越来越严重，全国经济向半殖民地半封建经济演化，变成世界资本主义的附庸。

（二）1911年的辛亥革命

这次革命敲响了清王朝的丧钟，一场席卷全国的资产阶级民主革命使人们在绝望中看到了“中华崛起”的曙光。辛亥革命虽然以失败告终，但对中国的近代史的发展具有深远意义，半殖民地半封建社会的基础开始动摇。与此同时，资产阶级改造中国的构想时有萌芽，最有代表的是孙中山先生的《建国方略》，在物质建设部分中他提出了中国历史上第一个较为全面的综合开发设想，这一宏伟设想虽然由于军阀割据和国民党腐朽统治未能实施，但它却为后来者在规划建设新中国时提供了重要参考，对我国地区发展具有重要意义。

（三）1945年结束的日本侵华战争

二次大战期间，日本实行三光政策对我国进行肆无忌惮的踩躏，我国人民深受日军侵华之苦。抗战的8年中国根本谈不上有什么经济建设，但是随着日军侵华的深入，我国民族经济特别是一些军事工业企业逐渐向内地转移，以重庆为中心的西南地区的战时经济有了一定的发展，以延安为中心的大生产运动也得到了展开。这一时期，中国的经济客观上呈现某种程度的战略西移。我国东部地区和内地的经济都遭受了更加严重的破坏，但相对来说对我国西部地区的发展有一定的推力，并产生了深远的影响。战后，重庆和延安的经济终因区位和自然条件多种原因的限制明显地减弱。

三、我国当代地区经济的实践

解放以后，我国长期实行计划经济，国家建设的重点前30年主要在内地，即现在所说的中、西部，后15年主要在东部沿海。在具体计划安排上，主要是通过中央各部委下达任务，较少考虑地区综合发展的问题，形成了以部门为主的众多的工业体系，地方政府的工作重点是农业或一些轻纺工业，部门与部门、地区与地区，部门与地区间相互协作联系较少，就是有联系也大都是要通过中央有关综合部门来协调，然而这种协调往往是徒劳的，或者是事倍功半的。

我国地区经济的形成与发展，主要是由国家的总体经济发展战略尤其是工业布局战略所推动的。从50年代到90年代初，我国工业布局大体上可以划分为前后两种战略，即改革开放前的“均衡布局战略”和改革开放后的“非均衡布局战略”。与此相应，我国地区经济的发展也经历了两个阶段。

（一）改革开放以前的“均衡发展战略”这一时期我国的经济发展经历了“三年经济恢复时间”(1950-1952年）、“一五”高速发展时期（1953-1957年）、“大跃进”时期(1958-1962年)、三年调整和三线建设时期(1963-1975年）等几个主要时段。在此期间，我国采取的总体经济发展战略基本上是“加速发展战略”。这种战略以实现工业总产值的最快增长为目标，旨在通过工业的高速增长，带动其他部门的发展，从而从根本上改变贫困落后的面貌。由于多种原因，工业的地区布局主要采取了“均衡布局战略”，强调内地与沿海均衡发展，国家投资重点指向中、西部地区。

1、“一五”、“二五”时期（1953-1962年）

新中国成立时所面临的是极不平衡的工业地区发展格局。全国70%以上的工业和交通运输设施集中于占全国面积不到12%的东部沿海狭长地带。当时，重工业主要集中于辽宁省中南部地区，轻纺工业和机械修配业集中于上海、无锡、青岛、广州等少数城市。除了武汉、重庆等几个长江沿岸城市以外，广大内地几乎没有近代工业。建国后，经过三年的经济恢复，从1953年开始实施的第一个5年计划规定：为着改变原来工业地区分布不合理状况。必须建设新的工业基地，而首先利用、改建和扩建原有的工业基地，则是创造新工业基地的一种必要条件。在这一指导思想下，“一五”时期苏联援建的156项工业基本建设项目中有4/5布局在内地；694项限额以上重点工程(含156项苏援建项目)，有472项在中、西部，占68%。按省市分，辽宁、黑龙江、吉林、北京、山西、河北、河南、湖北、四川、陕西、甘肃11个省市的基本建设投资占55.5%。很显然，当时建设的重点在北方和内地。

 “一五”时期建设项目的选择，体现了“优先发展重工业”的工业化战略，重点建设能源、原材料和重加工工业，使内陆地区的工业化跨越了一般的工业化进程中以轻工业为先导的发展阶段，一开始就带有重化工主导型的特点。这些项目的建设奠定了我国现代工业的框架，同时也初步改变了我国区域经济的格局，1953——1957年，我国工业总产值的增长速度达到18%，其中东部沿海地区为16.8%，中西部地区为20.4%，中西部地区比沿海地区高3.6个百分点。1957年同1952相比，中西部地区工业总产值在全国所占的比重上升了3.4个百分点，地区差距呈缩小趋势。

“二五”时期（即大跃进时期）国家建设重点进一步向内地倾斜。中西部地区基建投资占全国的50%，这一时期中西部地区工业平均年增长率为5%，沿海为3.2%，至1962年，中西部工业总产值占全国的比重比1957年又提高了2个百分点。

2、“三五”“四五”三线建设时期及“五五”时期

“大跃进”时期的遍地开花，盲目追求高指标高速度使我国经济蒙受了巨大损失。经过三年调整，从1966年开始实施第3个五年计划。当时，从备战的需要出发，提出了建设战略大后方的方针，将全国分为一线地区(包括东部沿海和东北的省区市)、三线地区（包括四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、广西、湖北、湖南、山西10省区）和二线地区（其余省区)，经济建设和布局的重点放在三线地区。三年调整时期，三线地区在全国基本建设投资中的比重为38.2%，“三五”计划时期提高到52.7%，比沿海地区高出近一倍。中西部合计占全国基建总投资的63.7%(均未包括不分地区的投资在内，下同)。“四五”时期，中西部基本建设投资占全国的比重仍达54.4%。“四五”后期至“五五”期间，国家投资重点开始东移。“五五”期间，沿海地区基建投资占全国的比重上升为42.2%，为建国以来最高水平。这一时期，沿海地区的工业增长速度开始超过内地平均增长率为9.4%，比内地高出0.5个百分点。到1978年，中西部地区工业产值占全国的比重达39.1%，比1952年上升为9个百分点；固定资产原值占全国的比重也从1952年的28%上升到56.1%。

改革开放以前的均衡布局战略，使得中西部地区在非常落后的基础上得到了较为迅速的发展，作用是十分显著的。尤其是“三五”“四五”时期的三线建设，使得底大三线地区基本上建成了以国防科技工业为重点，交通、煤炭、电力、钢铁、有色金属工业为基础，机械、电子、化工为先导，门类比较齐全的工业体系，促进了我国工业布局的整体均衡。但是均衡布局战略影响了对东部沿海原有经济、技术存量优势的充分利用；而在中西部地区，由于工业化的起点太低，传统落后的农牧业与现代的工业并存，落后的农牧区和现代化中心城市并存，落后的自然经济形态与集中的计划经济形态并存，而且两者之间缺少联系，经济呈典型的“二元结构”，因此宏观经济效果不理想。在此期间，中西部地区虽然取得了较快的发展速度，但与东部地区的差距却仍然拉大了。以人均国民收入衡量，1953年东部、中部、西部之比为1：0.78：0.64，1979年为1:0.6:0.56。

改革开放以前，我国区域经济的组织和运行是以计划经济主导的，垂直关系高度强化，横向联系十分微弱。在管理体制上基本是按指令性计划实行条条管理，以各行业部门和合理布局为主要依据，主要是从自然资源优势出发，较少考虑行业间的协作联合和地方利益。由此形成地区分工体系也是垂直的：中、西部提供原材料，东部进行加工。部门经济和地区经济都是在较为封闭的条件下运行的，形成条块双重分割的经济格局。一段时期内又强调各大区乃至一些省区建立比较完整的国民经济体系，主要生产要素力求区内平衡因此各区域之间的商品和要素流通量很小，经济联系薄弱，与国际市场的联系更是微乎其微。所以，在一定程度上说，改革开放以前我国地区经济发展是被动的，部门和地区间产业发展关联度小，各地区基本没有形成合理的、有效率的分工格局，原来一些中心城市的作用也大为弱化。作为华北经济中心的天津、华东乃至全国经济中心的上海、中南经济中心的武汉、西南经济中心的重庆、西北经济中心的西安等中心城市的功能都不同程度地减弱，并向“工业基地”演化，大大削弱了全国整体经济的活力。全国地区经济发展缓慢，并形成了计划经济和行政割据的刚性结构。

（二）改革开放以来的“非均衡发展战略”

1978年12月13日，邓小平同志以他伟大革命家的胆略，在党的十二届三中全会上提出了我国地区经济发展的新战略。他说，“在经济政策上，我认为允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”“当然，在西北、西南和其他一些地区，那里的生产和群众生活还很困难，国家应当从各方面给以帮助，特别要从物质上给以有力的支持。”改革开放以来，我国经济正是按照邓小平同志这一战略思想部署和展开的，各地区的经济都得到了快速发展，初步形成了各地区协调发展的格局。1992年初，邓小平同志在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话中，进一步提出“一部分地区有条件先发展起来；一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”在谈到解决沿海同内地差距的问题时，他指出要避免两极分化，“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出解决这个问题。到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。不发达地区又大都是拥有丰富资源的地区，发展潜力是很大的”。这是我们部署地区经济发展的重要指导思想。

1、我国区域政策的调整

1979年，我国开始进行经济体制改革和实行对外开放，对资源配置和地区发展政策也开始作相应的调整。从强调地区均衡发展转而着重整体发展速度和宏观经济效益，着重充分发挥和利用各地区优势尤其是沿海地区的经济技术区位优势，按三大地带序列分阶段、有重点、求效益地展开布局，总体上实施了“非均衡的发展战略”。“六五”计划明确指出，要积极利用沿海地区的现有基础，“充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展”；同时，提出“努力发展内地经济”，“继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产、繁荣经济”。“七五”计划提出，我国经济发展水平客观上存在着东、中、西三大地带的差异，发展的总体目标是“加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部并积极地做好进一步开发西部的准备”。并“继续鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人先富起来”。1988年上半年，我国实施了“沿海地区经济发展战略”，对东部沿海开放地区从财政、税收、信贷、投资等方面进一步提供优惠。十年规划和第八个五年计划提出地区经济发展的布局和政策是：“正确处理发挥地区优势与全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进。”这标志着我国区域经济发展政策有了重大的调整。

2、我国生产力布局政策的调整

与改革开放后我国生产力布局政策的调整相适应，“六五”以来，国家投资的重点也大幅度向沿海地区倾斜。“六五”期间沿海地区的基本建设投资（全民所有制）比重为47.7%，比“五五”又上升了5.5个百分点，1986-1989年达到52.5%，1990年为50.9%，1991年为48.7%，1992年为50.2%。同时，由于国家在财政、税收、信贷等方面给予了沿海地区更多优惠和自主权，使沿海省市的自我发展能力大大增强，投资渠道多元化，地方政府和企业在地区经济发展中起看越来越重要作用。

改革开放以来实施的非均衡发展战略，加快了东部沿海地区的发展，并在一定程度上带动了中部和西部地区的开发和建设。沿海地区在改革开放的形势下，得益于国家赋予的特殊优惠政策，通过建立经济特区，开放沿海港口城市、兴办经济技术开发区等，积极引进国外资金和先进技术，大力发展外向型经济，对促进整个国民经济的发展起到了很大的推动作用。1979—1992年，我国国民生产总值平均年增长速度9.0%，工业总产值增长速度为13%，整体经济实力大大增强，取得的成就是举世瞩目的。但同时，地区间发展水平的差距进一步拉大了。

3、国家实施宏观调控贫富差距的政策

80年代以来，党和国家十分重视我国地区间差距拉大的问题，采取了包括政策倾斜、制定规划、促进联合、扩大开放、生产大布局、增长投入、重点建设、扶持乡企、攻坚扶贫、对口支援、整治国土、法制建设、培养人才等一系列措施，促进了中西部地区经济的发展，归纳起来主要是：

（1）基本建设方面。国家对中西部地区实行投资倾斜。这些年来，国家加大对中西部地区交通、能源和原材料工业的投入，实行同等优先的项目定点政策，国家确定的今年151个重点项目，有一半以上在中西部；举世注目的三峡水利设施建设、塔里木右油井发、西南地区水利设施建设、陕北油田、神府东胜煤田开发，以及南昆铁路、亚欧大陆桥(中国部分）等一批大型、超大型项目，正在加紧建设。

（2）农业发展方面。我国农业生产总的趋势，是中西部的比重在逐渐上升，特别是种植业由东向中西转移的趋势更为明显。就农业总产值来说，东部与中西部的比重前些年大体各占一半，但有向中西倾斜的趋势，1987年东部地区占52%，中西部占48%，到1993年东、中西部的比重已分别占49%和51%，其中西部地区的比重较稳定，1987、1992、1993年都为19%，中部地区则分别为29%、33%、32%，是上升的趋势。种植业1993年中西部约占55%，东部为45%，而1987年东部为44%，中西部为56%，6年中中西部所占比重上升了1个百分点。中西部地区的农业地位各方面都寄于厚望，并采取了积极支持的态度。1993年11月国务院印发了《90年代中国农业发展纲要》，《纲要》在农业总体布局、综合开发、乡镇企业、农业发展支撑体系等方面，都给予了中西部以倾斜的安排。中西部农业的稳步发展，将有助于整个中西地区经济的发展。

（3）扶贫开发方面。国家加强对中西部的扶贫力度。到1994年国家共投入扶贫资金(包括以工代赈基础设施投入和优惠信贷资金等)近300亿元，其中大部分用于中西部地区。中西部地区有510个县列为国家重点扶贫县，占全国592个国家重点扶贫县总数的86%；国家每年40亿元的以工代赈资金，80%安排在中西部地区，主要用于中西部地区的农田、交通、水利等基础设施建设；“七五”以来国家每年向老少边穷地区和经济不发达地区发放一批专项贷款、低息贷款和专项贴息贷款，其中大部分用于中西部地-19-区。国家开发银行决定对中西部老少边穷地区的电力建设继续给予政策性贷款支持。

（4）乡镇企业方面。国家政策明确予以大力支持。国务院于1993年作出了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》，规定1994——2000年间，每年给中西部乡镇企业100亿元专项贷款。

（5）地区联合协作方面。国家专门制定了《西北地区经济规划》、《西南和华南部分地区经济规划》和《长江三角洲及长江沿江地区经济规划》，这三项规划对促进西部地区的经济联合发展和东西部地区经济协作联动方面将发挥重要作用。国家正在制定和完善《东北地区经济规划》、《环渤海地区经济规划》、《中部五省地区经济规划》，这些规划的出台将有助于中部地区加强与东西部地区的联合和协作，并促进中部地区参与国内国外经济的双向良性循环。

（6）对外开放方面。国家对西部地区的10个城市主要是省会城市实行类似沿海开放城市的政策，并进一步开放沿边地区，加快了中西部地区对外开放的力度。国家决定今后长期优惠的国外贷款，将主要投向中西部省区。

（7）国土整治和环境保护方面。国家安排了“三北”、“长江上游”等世界注目的大型防护林工程，并颁发了《水土保持法》，对防治沙漠化、地质灾害等也采取了重大措施。为解决西北地区的缺水问题，国家还组织力量进行南水北调西线调水工程的预可行性研究工作。

国家虽然在调控贫富差距方面采取了一系列政策措施，取得了明显的效果，但与相对贫困地区的群众致富愿望还有相当的差距。这种情况，一方面说明国家支持中西部地区经济发展的力度还不够，另一方面也由于某些措施要完全发挥作用还需要有个过程。总的情况是我国地区间差距拉大的问题还没有从根本上得到解决，差距拉大的趋势还在发展。总之，我国缩小东西差距的任务还很艰巨，这是一项需要全党全国长期坚持、共同努力的战略任务。&