我国地区经济协同发展研究 主报告 第四章时间： 2019-03-25信息来源：国家计委国土开发与地区经济研究所著 　作者：我国地区经济协调发展研究课题组　责编：qgy

第四章  我国地区经济综合发展

一、发展各具特色的省级经济

我国的省级行政区，是在政治、经济、人文、地理等多种因素作用下，经过长期历史演变而形成的具有特色的地区单元，省级政府既是国家宏观经济调控政策的承受者，又是发展省级经济的责任者，在我国社会经济发展中具有不可替代的重要作用。在发展我国各具特色的区域经济的进程中，省级经济是重要的基础。况且，我国地区经济发展中面临的一些重大问题，也必须通过省级行政区来解决。几十年来，我们发展省级经济取得了成功，也有不少经验，但是也走了不少弯路，有时强调垂直分工，致使一些省区产业结构单一化，有时追求自成体系，形成一些地区经济封闭的经济结构。在现阶段市场经济的条件下，我们应高度重视省级经济的发展，使其在建设有中国特色的社会主义中发挥主体作用。

（一）我国省级经济的现状特点

1、各省区市发展条件差异很大，具有发展各具特色的省级经济的比较优势

随着科学技术的进步，社会经济发展受自然资源的约束逐渐减小，但自然资源的基础性影响依然存在。尤其是我国尚处于加速实现工业化阶段，对自然资源仍保持大规模的需求，因此，自然资源总量及地区组合状况，对省级经济的发展将产生长期的影响，尤其是对资源指向性强的产业的发展更为重要。

我国各省区自然资源条件总的特点是，资源的丰度不一，资源的地区组合条件优劣并存。总体上，东部省区自然资源总量相对较小，中西部省区自然资源较丰富。加之东部省区经济发展水平较高，对资源的需求量较大，更显其资源的相对贫乏。如浙江、江苏、福建、广东等沿海省区，支撑其经济发展的资源供给极其有限，而象贵州、四川、云南、甘肃等西部省区，支撑经济发展的能源、有色金属、铁矿等资源都较丰富，为发展能源、重化工业提供了有利条件。加之各省区具有不同的历史、经济基础和不同的区位条件，为各省区充分发挥自身的优势和潜力，加快省级经济的发展提供了有利的条件。而各省区发展条件的优劣并存，又使各省区之间分工协作、优势互补，共同发展，成为一种必然趋势。

2、省级经济自我发展能力增强，大大促进了区域经济的蓬勃发展

改革开放前，在传统的计划经济体制下，省级经济基本上是国家宏观经济计划的执行者，其发展在很大程度上取决于中央有关部门的经济计划，省级经济的综合比较优势没有得到应有的重视。因此，不仅使我国省级经济的综合发展受到了很大抑制，而且对我国区域经济的发展也极为不利。

近些年来，由于省级经济的不断发展，省区市之间的联合协作趋势十分明显，要求建立区域大市场和发展区域大联合的呼声越来越高。在这种形势下，区域经济的发展也就成为必然，因而大大促进了长江三角洲、环渤海地区、西北地区等七大经济区的形成和发展。

3、省级经济都朝外向型经济发展，发展速度最快的省区市，往往也是外向型经济发展最快的省区市

世界经济发展的经验表明，以发展出口贸易为特征的外向经济，在促进国家及地区经济快速发展中具有重要的作用。我国改革开放以来，东部沿海省区经济的高速发展，重要原因之一是经济发展的外向性增强，一些省区凭借其优越的区位条件，通过不断引进资金、技术，逐步实现了产业结构的转换和升级，使其产品在国际市场上的竞争力不断增强，促进了出口贸易的发展，从而促进了经济发展。从某种意义上讲，省区经济能否加快发展，很大程度上取决于对国际市场的拓展程度。如1991年沿海省区的出口依存度为22.099%,而中部省区和西部省区的出口依存度分别仅为7.44%和5.72%，远远低于沿海省区。近年来广东省经济的外向性不断提高，对促进其经济发展起了不可忽视的作用，1991年其出口依存度高达42.28%，基本上接近同期台湾42.37%的水平。象福建浙江、山东、江苏的出口.依存度依次为29.1%、15.9%、13.2%和12.8%；而甘肃、青海、宁夏、贵州的出口依存度仅为5.6%、5.5%、7%和3.5%，远远低于发达省区的外向度。外向型经济的发展，使各省区的比较优势在更广阔的市场竞争中得到充分发挥，外向型经济越发达，发展经济的潜力利用得越充分，经济发展速度也越快。

4、乡镇企业的发展在推动省级经济发展中发挥了重要作用

改革开放以来，乡镇企业得到蓬勃发展，在国民经济中的地位越来越重要，已成为推动国民经济发展的重要动力。1992年，乡镇企业提供了全社会31.6%的总产值，42.4%的出口产品；在农村经济中，乡镇企业更具有举足轻重的作用，1992年乡镇企业产值占农村社会总产值的比重达到69.7%，其中乡镇工业产值已占全国工业总产值比重的35.6%。尤其是在沿海经济发展快的省区中，乡镇企业的发展更为突出。如江苏省乡镇企业已成为农村经济的支柱，1992年乡镇企业产值占全国乡镇企业总产值的15.6%，占全省社会总产值的45.5%，占全省农村社会总产值的78.5%，乡镇工业产值占全省工业产值的54.6%。乡镇企业发展，激发了广大农民发展经济的积极性，促进了农村剩余劳动力的转移，加快了农村产业结构的调整，促进了农村经济的繁荣和城乡经济的一体化进程。由于沿海省区的有利条件，在东中西三大地带中东部地区乡镇企业最为发达，1992年沿海乡镇企业产值占全国乡镇企业总产值的66.5%，极大地加强了沿海省区在全国经济发展中的领先地位。目前，各方面人士普遍认识到各省区经济发展的差距很重要的是乡镇企业发展上的差距，中西部一些省区经济发展落后，重要的是乡镇企业发展上的落后，象贵州省1992年乡镇企业产值仅占农村社会总产值的31%，农民人均乡镇企业产值304元，分别比全国平均水平低391个百分点和1230元，乡镇企业从业人员仅上农村总劳动力的10.5%。

5、非国有经济的发展，加快了省级经济的发展

80年代以来，我国国民经济活力增强和快速增长的重要原因，是通过改革使所有制结构适应了现阶段生产力发展的要求。特别是沿海省区充分利用享有的一系列优惠政策，使所有制结构发生了重大变化，在经济发展中注入了新的活力，通过非国有经济的发展，突破了传统体制的束缚，以其灵活的经营机制和管理体制在市场竞争中不断得到发展，目前已在经济发展中占据主导地位，1992年沿海省区非国有工业产值占工业总产值的比重已达59.6%，其中江苏、浙江、福建、山东、广东五省高达68.4%，而贵州、青海、宁夏、甘肃非国有工业产值仅占39.3%、28.9%、25%和24.2%。由于中西部省区国有经济占据主体地位，而国有企业在政策环境、税收、社会负担、经营机制等方面都处于不利的地位，因此，国有经济份额高的省区改革开放进程也相对滞后，经济发展也就越缺乏活力，发展中的差距也越扩大。

非国有经济中除乡镇企业外，外资企业的发展成为重要的组成部分，目前外资企业几乎遍及国民经济各个领域。外资企业的发展成为国民经济发展中的积极推动力量，扩大了出口创汇，增强了企业活力，提高了企业技术、管理水平。沿海发展速度快的省区，外资企业发展，外资的引进起了重要的作用。1992年末，广东、江苏，福建、上海、山东5省市外资企业的总户数和投资总额分别占全国总数的61.6%和65.5%。截止1992年底，广东省累计利用外资197.9亿美元。“三资”企业总产值占全省工业销售产值的30.6%，“三资”企业出口创汇占全省的44.2%。通过资金、设备和技术的引进，完善了广东省投资环境，加快了经济的发展。相比之下，中西部后进省区引进外资，发展“三资”企业方面明显滞后。如至1992年底，贵州、甘肃、宁夏分别仅有“三资”企业276家、267家和139家，1992年三省区实际利用外资分别只有3578万美元、6042万美元和495万美元。

6、各省区市在普遍发展的同时，相互间经济发展水平的差距呈扩大趋势

我国省级经济的发展，支撑了全国经济的持续高速发展。今后这种状况还将得到进一步的发展。由于各省区发展速度和水平不尽相同，发展差距扩大的趋势越来越明显。特别是沿海一些省区经济发展速度较快，而中西部一些省区经济发展速度较慢。按国民生产总值增长速度，1979-1992年，全国平均增长速度为9%，而广东、浙江、福建、江苏、山东5省的增长速度高达13.3%、12.5%、11.6%、11.1%和10.8%，而贵州、宁夏、甘肃、青海4省区分别为9.1%、8.9%、8.7%和6.2%。按人均国民生产总值在全国的位次，从1980-1992年，东部地区的省区都是上升的趋势，而中西部省区都是下降的趋势。例如，浙江由全国的第9位上升到第6位，福建由20位上升到11位，广东由第8位上升至第4位，山东由15位上升到10位，而贵州一直处于全国末位，甘肃由17位下降至28位，宁夏由14位降至19位，青海由7位降至15位。

（二）发展省级经济的基本思路

90年代，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我国省级经济将异常活跃。与此同时，省级经济的发展也将会遇到前所未有的各种矛盾。作为省级经济行为主体的省级政府，一方面要认真贯彻落实中央政府的经济方针和政策，完成中央下达的有关指令；另一方面，要为实现本省区市的经济发展目标和任务作出部署，为各类企业的发展提供有效的帮助，为实现政企分开探索改革之路。很显然，在这一时期，省级政府的任务十分繁重，各种矛盾都可能会出现，在处理发展、改革、稳定的关系中稍有不慎，都将会对国家地方和企业带来不应有的损失，从而危及我国第二步战略目标的实现。因此，我们必须及早研究发展省级经济的问题和对策。

目前，我国省级经济已不再是传统意义上的处于从属地位的地区经济。随着中央向地方的分权，省级政府实际上已经成为左右国民经济的一股强大力量。省级经济的强化，一方面初步改变了过去中央高度集权的局面，避免了由于集权使地区经济乏力的弊端，调动了省级政府的积极性，促进了省级经济的空前发展，而且省级经济的改革经验也为国家经济体制改革提供了决策依据；另一方面，也可以说今天我国经济运行中出现的一些重大问题，如经济过热、通货膨胀、结构失衡和效益低下等问题，也都与省级经济的走向有关。权衡利弊，我国省级经济发展的模式的如何抉择，应该是经济体制改革中不可忽视的重大问题。“上有政策、下有对策”和“一放就乱、一乱就收”的体制现象必须改变。

我们认为，按照地区经济协调发展的战略目标，我国省级经济既要避免回到原来的从属地位，也要防止出现完全独立的倾向，省级经济应该是全国整体经济中最具活力的，然而又是不可分割的组成部分。根据目前国情，我国省级经济不可能套用某些发达国家联邦州的模式。正确的选择，应该是既要发挥省级经济的比较优势，参与国内外的经济分工和竞争，又要服从国家发展的全局需要，牺牲某些地区利益，以保障全国整体的利益和利益和效率。为此，我们提出如下90年代和下世纪初发展我国省级经济的基本思路。

1、要充分认识到省级经济在全国国民经济发展中的地位和作用

应该说，当前强化省级经济是我国经济发展的需要，也是实现我国经济体制改革目标的需要。改革开放十几年来的我国经济之所以能够高速发展，从某种意义上来说是得益于各有特色、不同水平的省级经济发展。但是，我们也要充分认识到，强化省级经济毕竟是我国走向市场经济的过渡性措施。我国省级经济冲破了大集中经济的束缚，为我国走向社会主义市场经济提供了较好的空间环境，然而目前我国省级经济尚未完全摆脱计划经济的管理模式，政企不分的问题依然存在，这是需要在今后逐步改变的。

2、要把握好经济运行中地区合理分工的问题，以充分发挥各省区市的优势

目前，我国省级经济中的一个突出矛盾是产业结构趋同，这是我国缺乏区域规划指导的结果。中央政府要在这方面做好工作，特别是要搞好国土规划和跨省区的区域规划，避免省级经济发展的短期行为和盲目性。特别是一些大型、超大型项目的布局，一定要由中央来确定，或者提出指导性的意见，否则将会破坏全国整体的平衡格局。如一个大型钢厂的定点，由于我国还缺乏完善的市场机制和运行规范，一些企业和地方政府出于自身的利益，往往会不顾一切地联合起来仓促上马，由此带来的运输问题，能源、水源问题和环境问题都将对整个区域甚至全国的经济发展带来严重的后患。

地区合理分工实际上是整个国家经济效率的问题。历史上已经形成的不合理的分工格局，如原材料生产和加工的地区错位问题，不可能在短期内得到根本性的解决，应该在国家统筹规划下有计划地逐步解决。

3、要在发展省级经济的同时，处理好省区间的平衡发展的问题

省级经济的发展，有利于省区内部发展不平衡问题的解决。“八七扶贫攻坚计划”明确，中央扶贫资金将集中用于中西部贫困状况严重的省区，东部沿海的广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6省，不仅要自行解决扶贫资金的问题，而且负有与三个直辖市一样的对口支援西部地区的任务。这是这几年东部沿海省市经济发展应该负有的责任。但是，从总体上来说，原来设想东部地区的发展对中、西部地区的发展并没有达到预期联动的目标，以至于出现东西差距逐年拉大的趋势。这个问题涉及到公平、团结、稳定等一系列的问题，应该在发展省级经济中妥善处理好。否则，原有的省区市间协作关系很容易被打破，从而不利于各地区的经济持续发展。从中央来说，首先要制定区域政策，促进省区间经济的协调发展，从地方来说，经济发展和结构调整，都要服从全国大局，减少短期行为，促进省区内经济的综合发展。当前省级经济中产业结构的调整方向大都是321，也有的是231，少有123或213的规划目标。如不改变这种思维定势，势必我国的资源问题、粮食问题要更加严重起来。在我国进入第二次重化工业发展阶段的今天，把握好各省区市的产业发展方向，就显得尤为重要，这应该是中央和各省级政府的重要抉择。

4、省级经济的发展战略，是要选择好有限的目标产业

我国的省级经济，在选择目标产业时一定要注意其有限性。一般地说，一个省应该选择五、六个目标产业进行重点开发，以利于达到国际规模，参与国际竞争。而且要明确目标产业的相应的产业部门，例如只提“机械工业”、“电子工业”就太笼统了，而应该指明具体的部门或产品。一个省的目标产业部门还应该分解到若干区域来承担。各个省区的分区应该以一个或几年市县为经济单元，每个经济单元的人数大省区以500-1000万人为宜，中小省区以300-500万人为宜，各个经济单元也要有区域性发展战略，建设好必要的基础设施来支持经济的发展。基础设施建设资金，要运用适当的融资措施来筹集，例如可以将交通运输的发展与房地产业和零售服务业结合起来，将矿产业的发展与矿产品的加工利用结合起来，等等。

5、要正确处理省区内部的区域关系，促进省级经济的协调发展

与全国一样，省级经济也存在明显的地区差异。如江苏的江南、江北，广东的珠江三角洲、粤北山区，四川的成都平原、川西地区，陕西的关中平原、陕北地区等，经济水平相差都是很大的。因此，为促进省区内地区经济的协调发展，也要搞好合理分工和布局。具体来说，是要加快省区内发达地区的经济发展，特别是要在一定时期内集中相当的财力、物力和人力——当然这一切都要以市场导向为主、国家给予必要的支持，加快省级经济核心区的基础设施建设，改善投资环境，以一个或若干个具有省级或大区意义的高势能经济发展极，发挥全省经济发展的心脏作用；二要使这些经济核心区形成若干个有远辐射能力、装备精量的产业部门，其名牌产品在国内外要占领一定份额的市场；三要抓好薄弱地区的脱贫致富问题，促进各地区优势互补、产业传递和共同富裕。一个可行的办法是实行贫富持钩、对口协作。省级经济核心区应在省区经济发展中形成，如昌九工业走廊、长株谭经济区、呼包东经济区、南宁—钦北防经济区、贵遵安经济区等都是这类经济核心区。加快这些经济的发展，无疑会带动一大片，对全省经济发展具有重要意义。

6、要明确省级政府的职能，实现政府行为的科学化、现代化和法制化

合理确定省级政府的职能是一项极其复杂的工作。从发展看，我们认为设计省级政府的职能应遵循如下原则：一是要以建立市场经济体制为前提，按照政企职责分开和精兵简政的原则，规范省级政府的职能，除了必要的行政手段外，也要转向主要运用经济和法律的间接手段管理经济；二是要为健全中央政府宏观经济调控体系提供保障，接受中央政府的领导、监控和干预；三是要体现上下级政府利益分享与决策分权的精神，充分调动省级政府的积极性，促进省级经济高速发展，并通过一些省区经济体制的改善和机制的创新，为全国建立市场经济新体制探索一条可行的路子；四是要保障国有企业和其他企业经济生产建设的自主权，发挥企业在带动地区经济发展中的重要作用；五是要在中央有关法律、法规允许的条件下，建立、完善省级经济法规体系，规范省内各级政府管里经济的行为，保证省级经济运行依法进行、有法可循。

综上所述，发展我国省级经济的基本思路可以概括为：以国家整体利益为根本，以区域定位分工为前提，以发挥比较优势为基础，以改革开放为动力，以促进综合发展为方向，通过市场竞争优化产业结构，发展省区市间经济协作关系，促进全国经济的协调发展，建立有中国特色社会主义省级经济体系。总之，省级经济没有分工就没有特色，没有特色也不可能有较好的效益。

（三）省级经济与区域经济的协调发展

省级经济发展的相对独立性，是形成全国各具特色的省级经济的基础，是发展活跃的省级经济的重要条件。

省级经济作为国家整体经济的有机组成部分，从体制上决定了其开放型经济的基本属性。由于市场和资源及其他一些条件的限制，省级经济必然有一定的局限性。这是省级经济从封闭走向开放、联合的内在经济要求；从外部条件看，我国各省区虽然拥有不同的优势，具有不同的特点，但随着经济规模的扩大、生产力发展水平的提高，在开放的社会主义经济环境中，面对世界经济发展国际化、区域化的趋势，都面临着一些共同的矛盾和问题。在发展优势产业方面，要使企业在市场经济中具有竞争力，重要的是要形成规模经济，并置身于区域性、全国性大市场之中，否则仅仅局限于省区内部考虑是不可能实现的。如钢铁、石化工业等等都是需要进行区域性的资源优化配置。在发挥省区综合优势方面，也需要省区间相互配合，如云南、贵州、广西能源优势在于省区间的煤、水电互补优势，加之广东经济发展的势能优势，才能形成“西电东送”的大趋势。在扩大对外开放方面，如果不从大的区域出发，也是难以更好开拓国际市场的，如广西、云南具有沿边开放的地缘优势，而四川具有产业、技术上的优势，只有联合起来，才能开拓周边国际市场，才能通过发展区域经济，促进各省区优势的发挥、经济更快的发展。

因此，省级经济在自主综合发展的同时，必须置身于区域经济的大背景之中，与区域经济协调发展，才能在合理分工、优势互补，各展所长的基础上，实现省级经济和区域经济的共同发展。大力推-动省区之间经济横向联合和协作，是优势互补，促进以省级经济为基础的区域经济协调发展的重要途径。省区市之间经济联合与协作的重点应在以下几个方面达到协调一致。一是共同构建区域基础设施骨架。基础设施既是生产发展、市场有效运行的重要依托又是引导产业发展方向、产业布局的重要手段。基础设施建设是政府参与经济建设最重要的领域，也是改善投资环境最直接的手段。由于基础设施具有投资规模大，建设周期长，涉及地域广的特点尤其是大通道的建设往往是一个地区难以单独进行的，通过联合投资、共同建设、共同受益的方式，可以加快基础设施的建设进程。如南昆铁路的建设、广西沿海港口群的建设，就是通过联合开发优势互补、利益共享、共同发展的方式，为各省区的开发开放创造了有利条件。二是联合对外开放，共同开拓国际市场。开拓国际市场，是加快经济发展的重要动力。我国各省区经济的总体实力仍较弱，尤其是沿边的一些省区。而各省区在加强对外开放过程中又都具有不同的优势。如沿边省区的经济实力在开拓周边市场方面是难以胜任的，必须通过区域联合，发挥各自的优势，方能在市场竞争中取得进展。三是联合开发优势资源，促进优势产业的发展。通过联合，促进资金、技术、人才及生产要素的流动，按照合资、参股等形式，加快优势资源的开发及优势产业的形成。

二、产业政策和区域政策的结合

产业政策和区域政策都是国家宏观调控的重要段手段，两者都不可偏废，也不能互相取代，而应相互补充、相互协调。正确的做法应当使产业政策和区域政策结合起来，实行双向调控，形成产业发展和地区发展相协调的机制，产业政策区域化和区域政策产业化；这是实现产业结构优化的政策保障，也是促进地区合理分工地区经济协调发展的重要措施。产业政策区域化，是指制定产业政策必须充分考虑发挥地区优势和地区合理分工，避免条块失衡和二元经济。地区政策产业化，是指制定区域政策必须充分考虑产业专业化、高度化和经济规模，避免重复建设和地区壁垒。

（一）产业政策的区域化

产业政策是政府为了达到某种经济和社会目的，对会部产业的保护、扶持、调整、完善、限制等各种直接或间接干预的政策的总和。我国制定产业政策是国家加强和改善宏观调控，有效地调整和优化产业结构，提高产业素质，进行资源长期合理配置，促进国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。

国家的产业政策是从全局出发，规定了全国产业发展方向，指出当前及今后一个时期支持和限制的重点。但是，仅仅依靠产业政策，并不能解决各主要产业在各地区的合理配置和布局问题，因此，这就需要将产业政策区域化，即对各个产业，尤其是重点支持的主导产业、支柱产业在全国的布局，勾划出一个基本框架，将全国产业发展序列按照地区比较优势禀赋状况和地区分工原理，分解、落实到各个地区，指出各地区支持发展或限制发展的产业序列。

1989年，我国公布了第一部产业政策-《国务院关于当前产业政策要点的决定》，明确了当时国民经济各个领域中支持的重点产业和限制产业，推动了我国产业结构的调整和合理化。但是，国家的产业政策同地区发展产生了矛盾，这些矛盾主要集中在某些热点加工产业，盈利大的石化工业和一些小型能源、原材料工业上。国家计委针对实施产业政策的保障政策落实和照顾地方特点不够的问题，发出了将产业政策结合各地的特点，落实到地区来进行安排的通知，机电部、建材局、化工部、轻工部和纺织部随即开展了细致的协商工作，有的拿出了地区安排的方案，为产业政策地区化做出了有益的尝试。

1994年国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，明确了调整和优化产业结构的主要原则、产业发展重点和与之相应的配套实施保障政策，以有效地引导我国经济实现国民经济和社会发展的第二步战略目标。《纲要》也提出了“东部沿海地区要大力发展外向型经济，重点发展附加价值高、创汇高、技术含量高和能源、原材料消耗低的产业及产品，多利用一些国外资金、资源，求得经济的持续快速发展和更好的效益；中西部地区要发挥资源优势和沿边地区对外开放的地理优势，努力发展优势产业和产品。”很显然，这是国家从产业发展的角度，提出了东、中西不同地带的产业发展方向，至于各地带各地区的合理分工、条块协调和地区综合发展等问题都并未涉及，还有待于明确。在这种情况下，产业政策区域化的工作显得更加重要，这不仅关系到产业结构调整优化任务能否顺利完成，而且还关系到合理的国民经济空间格局能否形成，这些都直接影响着地区经济协调发展目标的实现。

（二）区域政策的产业化

区域政策是国家为促进地区经济发展而采取的法律、经济和行政措施的总和。这是政府根据地区差异而制定的旨在促进资源在空间接的优化配置、指导地区经济主体的行为、协调地区之间关系的一系列政策；也是为了正确处理经济效率和社会公平的关系，建立地区分工比较合理、区域经济联系密切、地区差距逐步缩小的地区经济系统。

我国的区域政策在改革开放之前和改革开放之后表现出明显不同的特点。在传统的计划经济体制下，区域政策的目标主要是迅速改变生产力过分倚重于沿海地区的严重不均衡状况，通过国家将投资、建设的重点大规模西移，在原先工业几乎是空白的广大中西部地区打下工业化的基础并开发优势的能源、矿产资源以及培植起现代工业的生长点。但由于过度追求均衡，忽视了老工业基地的作用，而且产业发展偏重于重工业、对产业间的有机联系重视不够，以至于产生产业结构偏重、中西部地区“二元结构”突出、国民经济增长速度和整体经济效益不高等问题。

改革开放以后，区域政策更为重视效率，国家采用投资倾斜、政策优惠等手段，将生产要素向边际产出率高的沿海发达地区集中，使这一地区的经济高速增长，从而也使得整个国民经济的增长76速度加快。然而，与此同时，中西部地区同东部地区的发展差距急剧扩大，不但影响到我国宏观经济环境和社会环境的稳定，而且还加剧了产业结构失衡，以能源、原材料为主的基础产业成为经济发展的重要“瓶颈”制约。为了改变能源、原材料工业严重短缺的局面，国家将逐步在投资、贷款、项目布点、利用外资等有关经济政策方面，由地区倾斜转为产业倾斜。因此，这就要求将区域政策产业化，即国家在制定、实施区域政策时，需要以国家的产业政策为指导，充分考虑产业发展专业化、产业结构高度化和协调化以及规模经济的要求，通过区域政策的调控，在重塑空间经济格局、协调地区关系的同时，也解决产业结构的调整优化问题。

（三）地区经济综合发展的机制

地区经济综合发展就是通过产业政策和区域政策的双向调控，冲破条块分割和行政壁垒，将产业发展同地区发展有机地结合起来。为了实现这一目标，国家既要保障全国国民经济的有序运行并追求较高的效率，又要创造地区经济发展所需要的公平、健康的宏观经济环境，为不同类型的地区提供充分发挥各自优势、公平参与竞争的机会。

1、中西部地区的综合发展

首先，国家要在政策、资金方面重点扶持中、西部地区发挥其能矿资源优势，进一步发展能源、原材料工业，尽快形成规模，扩大输出能力，为缓解我国基础工业同加工工业的矛盾、增强工业发展后劲做出更大的贡献。其次，国家要支持对中、西部产业结构演进起重要作用的产业的发展，这主要包括：支持中、西部地区立足于优势能矿资源，适度发展资源加工转换产业，延伸产业链条，增加产品的附加价值，并在加工转换产业中培植新的主导产业；支持西部调整、改组、改造西部地区在“三线”建设时期所发展起来的重型机械工业和某些高新技术产业，利用其存量优势和技术优势，培育地区高新技术的生长点。第三，国家要支持中、西部地区兴地富民的特色轻纺工业的发展，不但可以加速增加这些地区地的自我积累、自我发展能力，而且还同主导产业的发展相互协调，相互促进，共同组成结构合理、关系和谐、运行高效的新型的国民经济体系。需要说明的是，国家这些支持措施都是在市场经济的条件下推行的，将同时产生三重效应：一是通过加工转换、减重增值，有利于中、西部地区解除发展能源、原材料工业因低效益、大运量而带来的资金匮乏、运力不足的双重制约；二是有利于提高中、西部以能源、原材料工业为主的地区的产业关联度和产业层次，减少因低价的初级产品输出和高价的制成品输入而产生的双重利益流失；三是提高中、西部地区在全国地区分工体系中地位，有利于加快其经济发展步伐，缩小同东部地区的差距，实现地区经济的协调发展。

2、东部沿海地区的综合发展

东部地区首先要发挥其经济、技术水平较高、结构转换能力较强、区位条件优越的优势，把产业发展的重点转向：大力改造传统产业，积极发展高新技术产业、创汇产业和以金融、贸易为主的第三产业，率先实现产业结构升级，积极参与国际分工，提高国际竞争能力。其次，要将部分高耗能、高耗料的传统产业向中、西部富能富料的地区转移、扩散，给中、西部地区让出部分市场和产业发展空间，改善东部与中、西部的分工协作关系，形成产业结构调整与空间结构优化的耦合联动。第三，要搞好环境保护，高污染产业的发展要严格控制，并做好防治工作。原则上不应将高污染产业向中、西部地区转移，必须向中、西部地区转移时，也要选择环境容量较大的地区进行布局，以保障中、西部地区的持续发展。

地区经济综合发展是地区经济协调发展的基础。综合发展和协调发展都是动态变化的，不同的时期、不同的经济发展水平有着不同的任务。从以上分析可以得出两点结论：一是产业政策和区域政策的目标取向是有所不同的，它们的作用都是有限的，不可能用一种政策来解决全部问题，更何况两种政策有时也会产生矛盾的，这一点是不应该回避的。二是在运用区域政策加快地区经济发展的同时，应对产业的协调发展予以足够的重视；在运用产业政策解决产业结构失衡问题的同时，应顾及到一些地区的基本利益。因此，产业政策和区域政策应该相结合，并根据情况的不同，两种政策运用的力度也可以有所不同。前一阶段主要是运用区域倾斜政策，目前应通过产业政策倾斜，加快“瓶颈”产业的发展，同时缩小中西部地区与东部地区差距拉大的发展趋势。

三、协调地区经济综合发展的对策

协调地区经济综合发展是一项长期而艰巨的任务，困难较多、牵涉面广、影响深远，需要制订各种对策和措施来保证这项任务的完成。

（一）正确处理中央与地方的经济关系

改革开放以来，我国中央的经济权限是逐步下放的趋势，但也时有集中的举措，目前又进入了集中的小周期阶段。中央的权力下放，有利于调动地方的积极性，也有利于建立社会主义市场经济体制。中央必要的集权，是建立宏观调控机制的需要，而集权的关键是财政问题。1993年中央同地方的财政收入之比为4：6，中央财政收入所占的份额比发达的资本主义国家德国(6：4)还低，这种情况使得中央宏观调控乏力，国民经济运行就会处于不稳定状态。为了改变这种状况，必须重新调整中央与地方的经济关系，在明确事权的基础上，进一步划分财权，并在实践中解决好政治体制改革和经济体制改革相配套、衔接的问题。

正确处理中央与地方的经济关系应遵循如下原则：一是维护市场机制原则。改革的重要目标就是建立社会主义的市场经济体制，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，新的中央和地方的经济关系应当体现这个精神，为市场机制的发挥创造有利的条件。二是权责对应原则。中央政策和地方政府经济管理权和财力最终支配权应与所拥有的事权相对应，保证各自的权力都有得以行使的客观条件。三是集中与分散相协调的原则。中央权力的集中要适度，使之能够实施对地方经济的宏观调控，同时也不致过多干预地方经济的运行，地方在组织、管理地方经济事务中应拥有较大的自主权，充分发挥中央和地方两个积极性。四是法律规范保障原则。中央政府与地方政府事权、财权、决策权和管理权的划分和调整都要有明确的法律保障，明确规范，保持相对稳定，尽可能使各地区有相同的政策环境和平等的竞争条件，以增强中央的权威。

中央政府在经济方面的事条主要集中在宏观调控方面，并承担重大基础设施、和基础产业的建设任务。具体地说，通过调控经济增长速度、投资和信贷总规模、制订计划和金融政策来掌管宏观经济运行；协调地区间的关系，实现地区经济协调发展；承担全国性交通、邮电、大型水利设施建设，能源、原材料工业和以高科技为基础的重大新兴产业的建设等。地方政府则根据中央的经济方针、政策和宏观调控的要求，管理地方经济事务，制定地区的产业发展规划、经济发展计划等，承担地区的基础设施和公用设施建设。

中央对地方经济的调控，是实现地区经济协调发展的重要手段，主要包括：

1、中央对地方的计划调控。中央要通过国民经济中长期发展规划、年度计划、国土规划指导、调节和协调地区经济活动。

2、中央对地方的投资调控。中央按照国家的产业政策和地区的比较优势，采用“拼盘”投资的方式，引导地方资金投向，使之符合国家的经济发展目标；中央投资兴建重大项目，要与地区的关联产业和辅助产业相配合，形成与地方紧密相联的利益共同体；中央将投资重点放在跨省区的基础设施建设上，并组织各地区联合开发跨省区的优势能矿资源，协调地区间的利益关系；此外，中央还可通过投资项目审批权和项目投资规模限额对地方投资加以控制。

3、中央对地方的财政调控。实行分税制以来，中央财政集中了主要税种，通过财政手段调控地区经济的作用增强，这项职能主要是以税收返还的形式来实现的。税收返还有三种形式：一是一般返还，即在科学合理确定地方支出基数的基础上，对支出基数大于地方固定收入加共享收入分成的地区，按差额进行税收返还，保证各地区的既得利益。二是因素返还，即根据国家的产业政策、民族政策以及中央财政的增收状况，对农业大省和老、少、边、穷地区，依照统一的因素计算法，再适当增加一些返还数额。三是特殊拨款，在地方遭受特大灾害外重大事故时，中央给予适当的拨款补助。此外，中央还可以通过低税、高税、免税、特别税等税收杠杆来调节地区经济活动。

4、中央对地方的金融调控。中央银行通过实行差别利率政策调节各地区的产业发展，对地方在国内乃至国外市场上发行债券，股票等融资活动，制定相应的政策措施，进行必要的引导。

5、建立完善的指标体系，对地方政府的实绩进行全面考核。

（二）正确处理政府与企业的关系

在社会主义市场经济体制下，政府与企业的关系逐步演变为间接的管理者与被管理者的关系，政府与企业的职能有了明确的划分。

政府作为国民经济的管理者主要通过制定经济政策和利用经济杠杆调控经济运行，保持宏观经济总量平衡和促进经济结构优化；通过制定有关法律法规，维护良好的市场秩序，创造公平的竞争环境，保证市场机制能够正常发挥作用，健全社会保障体系，保持社会安定，维护社会公平。企业作为市场经济活动的主体，是自主经营、自负盈亏的法人实体，完全面向市场，以追求市场活动效益最大化为主要目标，按照市场需求组织生产和从事经营活动，不再承担任何政府行政职能。

企业的生产经营管理活动是自主行为，一般不需政府去直接干预。政府的作用，一是帮助企业解决其自身所不能解决的增长障碍，即承担对企业进行指导、扶持和服务的职能；二是防止企业在追求其独立的利益时，侵害其他企业和社会的利益，即对企业进行必要的监督、协调和控制。政府的这些职能主要是通过法律和经济手段以及依靠市场中介组织来实现的。具体来说，政府对企业的管理，王要在以下各方面：

1、指导或引导企业发展。企业通常以自身利益最大为目标，积极参与市场竞争，追求自身最有效的发展。这种企业自主行为在带来微观活力的同时，又可能不符合国民经济整体发展的要求，从而引起经济波动和损坏企业外部环境，反过来又影响企业本身的利益。为了弥补这种缺陷，就要求政府制定经济发展规划和相应的经济政策，引导企业，减少企业发展的盲目性。

2、建立和维持经济秩序。企业作为市场主体参与市场竞争，必需遵循一定的规则。这种规则应当是公平的，并有一定的强制性和稳定性，只有政府才能制定这样的规则，并监督执行。

3、协调各经济主体的关系。企业的生产经营活动，涉及企业内部、外部各方面的经济关系。这些经济关系，有的可以通过企业之间相互协商来加以协调；有的却不行，这就需要政府出面帮助解快。

4、限制企业的不正当行为。企业在生产经营中，有时会受到其他企业不正当行为的干扰，而企业自身一般都缺乏足够的防御力量，保护自己的正当权益。这就要求政府以其权威和强有力的行政力量，禁止和限制企业的不正当行为。

5、弥补市场机制的缺陷。一般说来，市场原则只适用于经营性领域，而对非经营领域或半经营领域，由于存在着“外部效果”，市场机制的作用有较大的局限性。为了弥补市场的缺陷，政府有必要从整体、全局的角度出发，对市场机制不能很好发挥的领域进行必要的干预。

（三）正确处理地区经济与企业发展的关系

企业是地区经济的基本单元，企业行为对地区经济发展有着直接的影响。不同类型的企业对地区经济所产生的作用各不相同。中央直属企业隶属于国家某一工业部门或工业总公司，投资布局和生产经营活动仍要受控于中央政府或相对应的部委局、总公司，指令性计划还占有一定的比重，部门分割严重，企业的投入产出链82条大多甩在区外，同地方经济的联系较少，远辐射能力强而近辐射能力弱，难以通过乘数效应对地区经济发展产生强大的驱动作用，加之企业向中央上交利税而使地方收入发生渗漏，更削弱了对地区经济的贡献。大型工业公司日益由单区位模式向多区位模式演变，它们由于内部一体化和生产连续性的提高，使得公司内各单元间建立紧密的技术经济联系，取代了对地方上的联系需求，作为推进型单元通过联锁效应对地方工业的刺激作用不大。企业集团的建立促进和带动了区内和城市一大批中小企业的发展，促进生产要素在更广的地域上集聚，增强了经济中心的辐射力和地区城乡一体化发展，从而使地区经济核心的凝聚力进一步加强，成为地区经济发展的重要依托，促进地区产业结构和企业组织结构的合理化。小型企业对地区经济发展的作用很大，它们趋于与临近企业保持密切的运营联系和功能联系，彼此提供补充商品和服务。一方面由于小企业以较小的空间产生旁侧联系和垂直联系，并努力达到内部规模经济，作为大企业的下承包者，其增长受到大企业驱动作用的影响明显，对地方供给者与消费者有很大依赖性，有利于地方经济的迅速增长；另一方面这些企业多属于劳动密集型企业，具有较大的灵活性，它能够吸纳农村剩余劳动力，其产品适应地方需求，因而有利于地区就业水平的提高和工业多样化发展。

今后，应把大型企业或集团公司作为地区经济的“增长点”，它们应当成为地区经济的骨干或核心，它们的发展要与所在城市或地区的经济发展相结合，促进企业与地区经济一体化发展。要充分利用大型企业的规模经济优势，扩大同其他企业的技术经济或服务联系。首先要依靠大企业的关联效应，加强大企业与地方企业的前向联系、后向联系及旁侧联系，充分发挥大企业的近辐射功能，使得所行程的区域乘数效应尽可能在地区内实现。其次，要加强大企业同本地企业的横向经济联合，采取联营、集资、合股等方式，将技术、资金、人才等生产要素扩散到整个地区经济系统，带动全地区的经济发展。

（四）正确处理地区经济综合发展与合理分工的关系

依照地区比较优势，选择地区的专门化生产部门，以此来参与全国地区分工，是建立合理的地区分工体系的要求，但是，光有专门化生产部门是不够的，完全依靠它们并不能解决地区经济协调发展问题。在西方国家制定发展规划时极易产生的错误，就是过分突出专业化部门的作用，低估发展非专业化部门的意义，这会给地区经济发展带来不利的影响。地区专业化部门如果没有众多的辅助部门、服务部门以及地区自给性部门的扶持、协助，是不可能顺利发展的；片面强调专业化，地区经济结构单一，会削弱地区对经济波动或其他不利影响的抗干扰能力，容易使地区经济运行缺乏稳定性；过分依赖专业化部门，地区经济结构缺少弹性，使得地区难以适应国内外经济发展的潮流，及时、平稳地调整其结构；狭隘的专业化地区，将会过度使用部分资源，而大量闲置其他资源，造成极大的浪费。

在发展地区专业化部门的同时，重视非专业化部门的发展，是正确处理地区经济综合发展与合理分工关系的重要途径。一方面，专业化部门的发展能够引导、带动、帮助非专业化部门的发展；另一方面，非专业化部门的发展要为专业化部门的发展创造良好的条件。具体而言，在发展地区专业化部门时，也要发展如下非专业化部门：

1、主要为地区专业化部门提供后向服务的部门。专业化部门的下脚料与废料不宜运输且不易处理，因此，这类企业在任何地区的产业结构中都是必不可少的，其发展规模必须与地区生产总规模相适应。

2、与主导专业化部门在劳动力使用上互补的部门。地区主导专业化部门在劳动力的使用上常常有一定的特殊要求，从而产生一定的偏向。这种劳动力需求偏向与地区劳动力供应结构会有很大差距，其结果必然是大量劳动力剩余、闲置，解决问题的有效办法是在发展专业化部门的同时，也发展起一批与之在劳动力使用方面能够互补的部门。

3、主要为主导专业化部门提供种种生产或非生产性服务的部门。这一类部门包括的种类很多，大多属于第三产业，主要有交通、通信、水电、专业学校等公用事业单位，商业、银行、广告等服务部门以及一定数量的机修、建筑企业等。

4、为地区消费服务的自给性部门。发展这些部门的目的是为了能够充分而廉价地向地区的居民提供消费品，方便生活、减少进口、增加就业，从而可以在一定程度上反过来促进地区专业化部门的顺利发展，对繁荣地区经济起到积极作用。&