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我国地区经济协同发展研究 主报告 第五章时间: 2019-03-25信息来源:国家计委国土开发与地区经济研究所著  作者:我国地区经济协调发展研究课题组 责编:qgy

第五章  缩小地区差距的基本思路与对策



一、我国地区差距的现状特点


地区差距问题是地区经济协调发展的一个重要方面。80年代以来,在改革开放的推动下,我国经济建设取得了举世瞩目的成就,各地区经济都有了长足的发展。但是,地区经济发展的速度是很不均衡的:东部沿海地区的经济增长明显快于内地,尤其是东南沿海省份的经济增长速度,不仅大大快于中、西部省区,而且也高于北方沿海老工业基地。加上改革开放以前地区间原有经济基础的差异,总体上说,这15年来,我国各地区间的差距呈先缩小后拉大的趋势。这里所说的差距既包括地区经济发展水平、生产总量、生产效率方面的差距,也包括地区人均收入水平、人们物质文化生活水平以及基础设施等方面的差距;既包括绝对差距,也包括相对差距。

(一)我国地区差距的基本状况

地区差距可以从多种角度、以多种指标来衡量。我国现阶段地区差距主要表现为东、中、西三大地带之间的差距,城乡之间的差距,以及发达省区与落后省区之间的差距。我们对1992年我国东、中、西三大地带以及各省区之间的差距进行了定量的分析,使用的指标包括两个方面,一是反映地区经济发展水平的人均国民生产总值、人均国民收入、人均工业总产值,二是反映收入水平的居民人均收入、城镇居民人均收入、农村居民人均纯收入等指标,并以发展速度的差异和指标相对比值的变化衡量地区差距的变动趋势。(详见附表25)

附表21992年我国各地区主要经济发展指标



1992年,东、中、西三大地带人均国民生产总值(GNP)分别为2812元、1601元、1391元,以东部地区为1.0,则中部地区只有0.57,西部地区只有0.47,西部不及东部的一半;按省级行政单位计算,高于全国平均值的有12个省、市,其中东部地区有10(除河北、广西),中、西部地区各1(黑龙江、新疆);按省区计算,人均国民生产总值最高的广东省与最低的贵州省相比,前者人均GNP是后者的3.56倍。三大地带人均国民收入分别为2322元,1338元、1158元,相对比值由1979年的10.60.56扩大到10.580.50;居前5位的省是广东、辽宁、浙江、江苏、山东,居后5位的是贵州、广西、青海、甘肃、云南、广东省人均国民收入是贵州省的3.41倍。东中西三大地带人均工业总产值分别为5063元、2065元、1528元,相对比值为10.410.30。上海人均工业总产值是贵州的20倍,省区中,人均工业总产值最高的江苏省是最低的贵州省的7.5倍。

1992年全国居民人均收入1238元,东部地区最高,为1563元,中部次之,1006元,西部最低,983元,相对比值为10.64:0.63;东部12个省区市中,有8个居全国前10位,其中上海最高人均收入3090元,比全国平均水平高1.5倍,北京和广东也均比全国高1倍左右;全国有8个省区人均收入在1000元以下,它们是河南、甘肃、贵州、安徽、陕西、云南、江西、广西,其中最低的河南省人均收入只有793元,只相当于上海的25.7%,全国平均水平的64%。三大地带城镇居民人均收入分别为2883元、2068元、2331元,相对比值为10.720.81,与其他指标不同,城镇居民人均收人最低的是中部地区。三大地带农村居民人均纯收入分别为984元、699元、610元,相对比值从1980年的10.800.72扩大到10.680.62;农村居民纯收入居全国前10位的省区市中,有9个在东部地区;中西部地区除黑龙江、吉林外,其余省区均低于全国平均水平,最低的是甘肃省、贵州省和安徽省。

从国民生产总值增长速度看,据测算,19801992年,东部地区、中部地区、西部地区的GNP平均增长速度分别为10.78%9.01%9.46%。东部高出中部1.77个百分点,高出西部1.32个百分点,中、西部的差距为0.45个百分点,增长速度最慢的是中部地区。与发展速度的差异相对应,中西部地区GNP占全国的比重由47.83%下降到43.45%,共下降了近4.4个百分点,其中中部地区占全国的比重下降3.4个百分点,西部地区下降1个百分点,中部下降的幅度最大。同期,中西部地区工业总产值占全国的比重下降幅度超过5个百分点。进入90年代以后,地区间发展速度的差距进一步拉大。1992年,三大地带GNP增长速度分别为18.3%11.58%9.23%,其中江苏、广东、海南、福建、山东、浙江、广西等省区均在18%以上,而中西部除吉林、安徽、江西、河南、新疆五省区外,增长速度均低于全国平均值、东部地区与中西部地区之间差距拉大的趋势仍在继续。

(二)我国地区差距的主要特点

从上述定量分析可以看出,目前我国地区间差距具有以下特点:

1、我国地区差距拉大的趋势主要反映在东部沿海与内地之间,中、西部之间的差距并不明显,中部地区人均国民生产总值和人均国民收入略高于西部地区。

2、三大地带之间最显著的差距是在工业发展水平上的差距。中部、西部地区人均工业总产值分别只有东部地区的41%30%,相对值显著低于其他指标。

3、居民收入水平的差距小于经济发展水平的差距,这是由于国家对中西部地区在分配上实施了一定补偿性政策的结果。西部地区人均国民生产总值、人均国民收入、人均工业产值都低于中部,但其城镇居民人均收入反而超出中部地区。

4、三大地带之间农村居民收入的差距(以相对比值衡量)大于城镇居民收入差距,其主要原因是中西部地区农村非农经济的发展与东部地区相比落后更多。

5、无论东部、中部、西部地区,城镇居民收入都远高于农村居民的收入水平,比值分别2.93倍、3.09倍、3.82倍,西部地区城乡差距明显大于东部和中部。

6、我国最贫困的地区是在沿边地区和沿东中、中西地带的接壤地区。这些地区往往都是老革命根据地和少数民族地区,也是“八七”扶贫攻坚计划的主战场。

(三)我国地区差距的区域效应

地区经济发展不平衡是国家经济发展在一定阶段的必然现象。但是,我国东、中、西三大地带是一个经济整体,东部与中西部地区发展差距的扩大不利于提高我国国民经济的整体素质,也不利于全国国民经济的协调发展。

第一,发展加工工业是任何一个国家或地区工业化发展中必不可少的进程,我国中西部地区也不例外,沿海与内地差距拉大的直接效应将使中西部地区在与东部沿海地区地竞争中处于更加不利的地位,在市场利益的驱动下,资金、人才、劳动力等生产要素将向东部地区流动,使中、西部地区陷入“积累资金不足——产业结构老化——技术进步缓慢——劳动生产率低下——人均收入增长困难——资金供给能力弱小”的不良循环,各种自然资源不能综合开发和深度加工利用,能矿资源优势得不到充分发挥。这是我们应该避免的。

第二,中西部和东部经济差距的进一步扩大将形成相互隔绝的需求供给关系,影响地区间合理分工的实现。国内外地区经济发展的实践表明,如果两个地区之间的经济发展水平和人均收人相似,则其需求结构和消费偏好也会相似,市场之间的隔离度就小,区域分工和贸易的机会增大。反之则需求、供给关系就会弱化。如果我国东部和中西部地区的差距进一步扩大,那么中西部地区对加工品的需求增长必然缓慢,使东部地区的产品缺少市场,而中西部地区由于没有能力加快企业技术改造的步伐,原材料产品的成本居高不下,甚至会高于国外的成本,从而迫使东部地区从国外进口原材料。中、西部地区产品市场和资源供给两方面的约束将毫无疑问地会反作用于经济全局,从而对国民经济的发展和我国第二步、第三步战略目标的实现起到制约和拖曳作用。这种趋势目前已经出现,其结果是损失了我国从区域分工中应该得到的比较效益。

第三,区域经济发展和工业化过程的另一个重要特征,是产业(新技术的载体)在空间上不断地由相对发达地区向欠发达地区转移和扩散。但如果地区间经济发展水平差距过大,落后地区不具备必要的经济技术基础和相当素质的劳动力,这种转移和扩散就难以实现。我国内陆地区产业结构的缓慢推进,将迫使沿海地区长期生产那些中低档的产品,以满足中西部地区生产结构的层次和消费结构的需要,从而放慢产品的更新换代,影响全国产业结构高级化的进程。

第四,地区差距问题不仅是一个经济问题,也是一个社会问题和政治问题。如果地区间冲破,特别是人均收入差距长期得不到解决,不仅会使落后地区经济走向萧条,而且会激化社会矛盾,甚至出现社会动乱,因此我们对此要慎之又慎。


二、80年代以来我国地区差距扩大的主要原因分析


除了自然条件、资源条件、社会经济基础和区位条件方面的差别外,我们认为,国家投资倾斜、政策优惠、所有制结构、产业结构、劳动力素质和思想观念等方面的差异是80年代以来我国东部沿海与中、西部地区差距扩大的主要原因,可以归结地区发展不平衡、地区结构不平衡和地区文化不平衡三个方面。

(一)地区发展不平衡

首先是国家的非均衡地区发展战略和相应的投资倾斜。改革开放以来,在追求整体发展速度与效益的方针指导下,我国实行了非均衡的地区发展战略,国家投资大幅度地向东部地区倾斜,以此推动了东部沿海地区经济的高速增长。“六五”时期,沿海地区全民所有制基本建设投资占全国的比重达到47.7%,比“五五”上升了5.5个百分点,“七五”时期进一步上升到52.0%19911992年,这一比重分别为48.7%50.2%;以国有单位固定资产投资的地区分配衡量,1981年东、中、西三大地带占全国的比重分别为45.91%27.98%17.49%1992年则变为54.57%24.64%15.49%,东部上升了8.66个百分点,中、西部则分别下降3.442.00个百分点。在国家投资比重下降的同时,中、西部地区还出现了资金大量外流的现象。在沿海区位条件、优惠政策和市场力量的综合作用下,中、西部地区有相当一部分资金通过银行存贷差、横向投资和股票交易等多种形式流向沿海地区,特别经济特区和开放城市,使得中、西部地区的资金短缺问题更加突出。

其次是对东部沿海地区的政策优惠。我国的改革开放首先是在沿海地区开始的。由于国家在财政、税收、信贷、对外开放等方面给予了沿海地区以较多的优惠政策和自主权,使得沿海地区的自我积累和自我发展能力大大增强,投、融资渠道多元化。1991年,国有单位投资占全社会投资的比重,中部为68.56%,西部为73.29%,其中一些增长速度较慢的省区,如黑龙江、贵州、甘肃、青海、宁夏更高达80-90%;而东部这一比重只有60.31%,其中经济增长较快的江苏、浙江和山东分别只有37.92%29.75%53.22%

同时,东部地区通过建立经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区、经济技术开发区、保税区等,加上优越的区位条件和优惠政策,便其在利用外资方面与中西部相比具有绝对优势。1990——1992年,我国各地区实际利用外资257.94亿美元,其中东部沿海各省区实际利用外资达227.92亿美元,占全国的88.36%,而中西部省区实际利用外资总额分别只有17.42亿美元和7.61亿美元,分别占6.752.95%。沿海地区大量引进外资对其经济增长起到了十分重要的作用,而中、西部地区基本上没有能够从引进外资中获得对其经济发展的推动力。

(二)地区结构不平衡

首先是所有制结构上的差异。80年代以来,沿海地区以乡镇企业为代表的非国有经济迅速发展,并已逐步成为经济增长的主导力量,使沿海地区的所有制结构发生了重大变化。与此形成鲜明对照的是,中、西部地区市场化改革的进程比较缓慢,国有经济在经济发展中一直占据主导地位,这是其与沿海地区差距扩大的重要原因之一。1981年,三大地带非国有工业产值占工业总产值的比重分别为29.79%22.50%15.09%1992年东部地区这一比重已上升到59.64%,其中江苏、浙江、福建、山东、广东等省达到68.36%,而中部和西部地区仍分别只有38.9%33.29%1992年,东部地带农村非农产值在农村社会总产值所占的比重为72.6%,高出中部地带20个百分点,高出西部地带28个百分点。非国有经济以其灵活的经营机制和管理体制,为沿海地区经济增添了无穷的活力,尤其是乡镇企业,已成为支撑沿海国民经济高速发展的不可忽视的重要组成部分。

其次是产业结构上的差异。中西部地区由于资源丰富,在我国国民经济的地域分工中长期被当做东部的能源、原材料基地。尽管地“一五;和“三线”建设时期,中西部地区建设了许多大中型企业,但除了三线军工企业之外,多属于增值程度低的采掘工业和能源,原材料工业,加工深度和加工层次都很低,资源优势没有转化为经济优势。80年代以来,虽然中西部许多省区都曾致力于发展轻工业和加工工业,但工业结构畸重的状况并没有大的改变。直到1989年,中西部工业总产值中,重工业所占的比重仍分别高达55.70%59.83%,高于全国51.16%和东部47.04%的水平;在重工业中采掘工业和原材料工业所占的比重,中西部地区接近50%,山西、内蒙古、贵州、云南、甘肃、宁夏、新疆等省区更高达60%以上,而东部地带这一比重仅为29%。东部与中西部产业结构特别是工业结构的这种差异,使中西部地区在与东部地区的商品交换中处于不利地位,丧失了一部分产品附加值。另一方面,由于工业加工层次低,主导产业与周围地区的经济联系比较松散,难以形成中心城市向周围地区扩散的生产要素传递网络。这种“二元结构”使得中西部尤其是西部的许多农村地区至今仍处于十分落后的状态,从而降低了地区经济发展的总体水平和速度。

第三是基础结构上的差异。主要是交通运输、通信、供水方面的能力地区差异较大。中西部地区因交通设施的限制,往往是以运定产、以运定销,制约着经济发展,能源供应也不足。由于基础结构98薄弱,我国中西部地区在对外开放、融资能力、产品成本等方面都失去了应有的竞争优势。这方面我国东部沿海地区相对要好得多。

(三)地区文化不平衡

主要是劳动力素质和思想观念的差异。经济发展在很大程度上取决于技术人才、经营管理人才和劳动者的技术文化素质。我国东部地区劳动力素质明显高于中西部地区,加上改革开放以来中西部地区人才和劳动力大量向沿海地区流动,使沿海地区在人才和劳动力方面占据了很大优势。仅以农村劳动力素质为例,1992年东部地区初中以上文化程度的农村劳动力占50%,分别高于中、西部2.516.3个百分点;而每百名劳动者中文盲、半文盲人数,西部地带达25.7人,为中部地区的1.9倍,东部地区的2.2倍。中西部地区与东部地区劳动力素质的差异不仅在于文化程度的差异,更重要的还在于商品经济观念、开放意识、创业精神等方面的差异。

另外,沿海地区能够较顺利地接受现代商品经济的新思想、新观念,较好地适应国际国内环境的变化,及时抓住一切有利的机会,用足、用活中央给予的各项政策,并敢于在体制改革方面进行一些超前性的实验。特别是在发展和培育市场经济的过程中,敢于率先把一些经济管理权限下放给市、县地方政府和企业,敢于率先把企业推向市场;政府在进行宏观调控的同时,把更多的精力放在为企业服务上,给企业搭桥、铺路,通过市场引导企业的生产经营活动。地方政府管理职能和管理体制的转变有力地推动了地区经济的发展。相比之下,中西部地区改革开放的步伐要慢一些、小一些。


三、缩小我国地区差距的基本思路


(一)缩小地区差距的指导思想

地区差距是经济发展在一定阶段的必然现象,许多发达国家在工业化过程中也都曾遇到过这个问题。美国著名经济学家威廉逊根据全世界24个国家的截面和时间序列资料,对区域增长的趋势进行了系统的分析论证,提出了区域间差异增长的倒“U”形变化规律。即,在国家经济发展的初级阶段,随着总体经济的增长,区域差异逐渐扩大,然后区域差异保持稳定;当经济进入成熟阶段增长之后,区域间差异将随着总体经济的增长而逐渐缩小。原因是:在经济发展的初级阶段,发达地区与不发达地区之间的关系主要表现为“极化效应”,由于发达地区的外部聚集效益,资金、劳动力向发达地区流动,而且,在初级阶段,国家发展目标在于追求全国经济最大限度的增长,故国家投资将集中在发展条件优越的发达地区,贸易、税收等政策也向发达地区倾斜,地区间差距不可避免地扩大。随着经济的发展,发达地区对不发达地区的“扩散效应”逐步增强,不发达地区在某些产业和产品方面的优势逐步表现出来同时,国家发展目标也将更多地考虑均衡,国家投资和各种优惠政策也将转向不发达地区,从而使其获得较快的经济增长。

就我国目前所处的发展阶段来看,地区间差距的拉大是不可避免的,缩小地区差距是一项长期的任务。另一方面,也应该认识到,改革开放以来我国地区间经济差距的拉大是在各地区经济都取得了长足发展的情况下发生的,主要是由于发展基础和发展速度的不同引起的,而不是由于一些地区的停滞所造成的。中西部地区的发展速度总体上慢于东部地区,但与自己相比,应该说也是较快的,其中有些省区,如新疆、云南等发展速度还高于全国平均速度。因此,现阶段我国的地区差距是发展中的差距,带有一定的客观必然性。

认识到地区间差距的存在与拉大是经济发展在一定阶段的必然规律,并不是说我们可以对地区间差距问题听之任之。如前所述,地区间差距问题是地区经济协调发展的一个主要方面,而且它不仅是一个经济问题,也是一个政治和社会问题。我们允许和鼓励一部分人一部分地区先富起来,但又要防止差距过分悬殊,最终目标是实现共同富裕,这是社会主义制度的根本要求。国内外地区经济发展的实践表明,地区差距问题必须通过国家的宏观调控来解决,但是,缩小地区差距不能采取抑制发达地区经济发展的方式,最根本最有效的途径是加快落后地区的经济发展,在发展中逐步缩小相对发达地区与相对落后地区之间的差距。落后地区的发展,除了自身的努力外,必须要有国家的积极扶持,包括财政、税收、金融、计划、投资、外贸等方面的措施,否则,落后地区与发达地区的差距有可能会越拉越大,甚至会造成社会不稳定。

1979年以来,我国实行了改革开放政策。国家在注重整体效益与发展速度的目标指导下,在地区发展方面实行了非均衡的发展战略。对外开放一直以东部沿海地区为战略重点,计划、投资、财税、金融、外贸、外资、价格等政策也大幅度向东部地区倾斜。这些投资和政策优惠使区位条件原本就优越、经济技术基础较好的沿海地区在与中西部地区的竞争中占有更大优势,经济高速增长,特别是东南沿海省份,成为我国经济增长最快最有活力的地区。应该说,国家宏观政策的倾斜,是80年代以来我国东西差距扩大的主要原因之一。从国家的总体发展战略考虑,90年代乃至更长一段时期内,东部沿海地带仍将是我国经济发展的重心地区。因为只有东部地区更发达,真正实现产业结构高度化和外向化,才能为国家提供更多的财力,同时给中西部地区的发展腾出产业空间和市场空间,带动中、西部地区经济的发展。因此近期内国家发展的重点不可能一下子由沿海转向内地。但是,也应该认识到,如果任其发展,我国地区差距可能会超出社会的承受能力,并影响全国总体的经济发展。因此,从90年代开始,国家应逐步增加对中西部地区的资金和政策投入,为各地区的发展提供基本平等的政策环境;2000年以后,随着国家总体经济实力的增强,应该进一步加大对中西部地区的倾斜力度,逐步缩小地区间差距,实现全国地区经济的协调发展。

(二)缩小地区差距的目标选择

如何对待地区差距的问题,实质上是效益与均衡之间的权衡。效益与均衡问题是协调地区发展的永恒主题。效益是指国家总体的适度的增长速度和综合效益。均衡是指各地区在全国经济总格局中发展机会的均等和发展后果的相对均衡。我们认为,缩小地区间差距的目标选择,必须兼顾效益与均衡,处理好国家总体发展与各地区发展的关系,经济相对发达地区与不发达地区之间的关系,在我国现阶段,主要是东部沿海省区与中、西部省区之间的关系。

从效益方面来说,由于我国目前刚进入工业化的中期阶段,是世界发展中国家中的低收入国家,即使东部沿海相对发达地区与发达国家和地区相比也存在着很大的差距,因此在今后相当长的一段时间内,国家宏观经济政策的首要任务是增强综合国力,努力缩小我国与世界发达国家和地区的差距,国家整体的效益和发展速度仍应被置于优先考虑的地位。应该承认,至少是在现阶段,有限的建设资金投向东部地区所能获得的经济效益明显高于中西部地区。过早过分地强调和追求地区间平等与均衡,会造成总体经济效益方面的损失,影响国家整体的发展速度。所以,沿海地区经济迅猛发展的势头不但不应该抑制,而且应鼓励继续保持这种势头。

另一方面,也必须兼顾地区的均衡发展,适度控制并努力缩小地区间的差距,使之不至于过分悬殊。这是因为从经济意义上讲,地区间经济发展水平差距的过分拉大必将影响地区间合理分工的实现和各地区优势的发挥,影响发达地区产业向不发达地区的合理转移与扩散,从而制约全国产业结构现代化高级化的进程,同样会降低国民经济的运行效率和总体发展速度。中西部地区的长期落后必然导致在能源原材料供给、市场需求等方面反作用于经济全局。从政治意义上说,中西部地区有许多革命老区、少数民族聚居区,有大面积的边境地区,目前全国8000万贫困人口中80%以上分布在中西部地区,如果与东部地区的差距过分悬殊,势必影响到国家的政治、社会稳定和边疆安定。共同富裕是社会主义的根本目标。

90年代至21世纪初我国地区经济发展的总的指导方针应该是:效益优先,兼顾均衡,适度倾斜,充分发挥各地区优势,促进地区经济协调发展。由于东部地区80年代经济迅速发展已取得了“先发优势”,中西部地区近期内无论在经济总量还是经济发展速度上,要赶上东部地区都是不现实的,因而要缩小东部地区与中西部地区之间的绝对差距或者相对差距也是不太可能的。缩小地区间差距的合理而现实的目标应该是(1)适当调控地区间差距拉大的速度,90年代至21世纪初,东部地区经济发展速度高于中西部地区的幅度不应大于80年代以来的幅度。(2)本世纪内消除绝对贫困,解决目前生活在贫困线以下的贫困人口的温饱问题。如果仍有绝对贫困存在,那么就不能说实现了地区经济协调发展。(3)2000年以后,国家要加大对地区发展的调控力度,逐步缩小地区间的相对差距的绝对差距。


四、缩小我国沿海与内地差距的对策措施


(一)创造中西部地区发展的良好政策环境

为了加快中西部地区发展,今后国家应在投资和政策方面加大对中西部地区的倾斜力度,争取90年代做到东、中、西部发展政策环境的基本平等。2000年后,国家要进一步加强对中西部地区发展的支持,加大宏观政策向中西部地区倾斜的力度。投资和政策逐步向中西部地区倾斜,不仅是协调地区发展、缩小地区差距的要求,也是国家产业政策的要求。因为中西部地区能矿资源丰富,发展能源原材料工业条件得天独厚。而能源原材料等基础产业是制约我国国民经济发展的“瓶颈”产业之一,而且随着时间的推移这种制约作用将越来越突出。国家产业政策中明确规定要重点支持发展能源原材料等基础产业,落实到地区上就是向中西部地区倾斜。

党的十四大提出我国要建立社会主义市场经济体制,使市场在国家宏观政策的指导下资源配置起基础性的作用。目前我国财政、税收、金融、计划、投资、外贸等主要经济领域的体制改革已经全面展开。无疑,社会主义市场经济体制的建立有利于提高我国的资源配置效率和宏观经济效益,促进我国形成合理的结构,实现国民经济持续、快速、健康发展。但是在短期内,各项改革措施对不同地区的影响是不同的。总的来说,对中西部地区的影响和冲击要比对东部的大。一方是由于在新旧体制转换时期有些改革措施还不完善,不能一步到位;二是由于东部地区经济相对比较发达,财力雄厚,对各项改革措施的承受能力远大于中西部地区。以财政和税收体制改革为例,据对一些省的调查,新税制实行以后,能源、原材料工业比重较大的中西部地区企业税负上升较多,经济效益下降,企业亏损面扩大,经济受到一定冲击。1994年开始实行的分税制财政体制,由于是按“基数法”而不是国际通行的“因素法”确定中央财政对地方财政的税收返还,照顾地方既得利益,全国一刀切,实际上对80年代以来在改革开放中得到了较多利益的东部地区有利,中西部地区受益并不多。税收返还也还有个时间差问题。中西部的许多省区,特别是一些“穷省”,目前普遍感到财政困难加大,财政收入仅够保吃饭,甚至连吃饭也保不了,一些地区公务员工资改革也不能及时兑现,无力再拿出资金搞建设。我们认为,即使社会主义市场经济体制完全建立和完善之后,缩小地区间差距仍需要通过国家的宏观调控来实现。

财政方面,全国实行“分税制”以后,中央政策与地方政府的财政关系主要表现为中央税与地方税的税源划分以及中央对地方的转移支付。中央确定对地主的转移支付时要充分体现“兼顾均衡”的原则,对中西部落后省区予以照顾。随着分税制改革的深入和完善,要改变目前按“基数法”确定中央对地方税收返还额的作法,做到按“因素法”(考虑人口,产业结构、人均收入差距等因素)确定返还额度,以逐步实现全国地区经济协调发展。在税源划分上,可考虑对中西部落后省区,如甘肃、贵州等,多划一些税种作为地方财政的收入,或者在共享税中增加给这些省区地方财政留成的比例,以增强其自我积累和自我发展能力。税收方面,对中西部地区的企104业可以考虑实行地区差别税率。此外,也可以考虑在中央财政建立专门的地区协调发展基金,支持落后地区的发展。财政平衡也是国外发达市场经济国家平衡和协调地区经济发展的主要方式。要逐步建立一套规范的评价地区发展水平的指标体系和标准,定期对各地区的经济发展水平进行客观全面地评价和衡量,以作为国家进行地区间财政平衡的依据。

金融方面,商业性银行与政策性银行分立以后,国家政策性银行要把支持中西部落后省区的经济发展作为其主要目标之一,增加对落后省区的贷款规模,实行地区优惠利率。可组建地区性的开发银行,如西部地区开发银行,作为国家开发银行的分行,为西部地区的发展融通资金。

计划和投资方面,在符合国家产业政策和发挥地区优势的前提下,国家重大建设项目的布局应对中西部省区实行同等优先的政策。把中西部地区基础设施建设,尤其是交通通信等重大项目的建设,作为国家计划优先考虑和国家投资的重点之一。国家投资项目,地方配套资金的比例,不要一刀切,中西部省区可以低于东部省区,或者配套资金可以让东部省区以参股的形式投资。要通过价格改革,理顺价格体系,提高能源、原材料等初级产品的价格,使中西部地区潜在的资源优势转变为现实的经济优势,实现与东部地区的市场经济关系,为地区自身发展积累资金。

(二)实施沿海、沿江、沿边、沿桥“四沿”开放战略,以对外开放带动中、西部地区的发展

80年代以来实施的沿海开放战略,使东部沿海地区成为我国最具活力的经济增长区,并带动了全国的经济发展。90年代我国对外开放将中沿海地区向内陆地区推进。长江干流沿岸地区、沿边地区、亚欧大陆桥沿线及黄河中上游地区,应该成为我国新一轮对外开放的重点区域。借鉴沿海地区对外开放的成功经验,并结合内地的情况,把沿海地区实行的对外开放的优惠政策向中西部地区推进,在沿江、沿边及亚欧大陆桥沿线地区建立一批开放城市、经济技术开发开放区,甚至经济特区,以对外开放带动内陆经济起飞,是促进地区经济协调发展、缩小东西差距的重要举措之一。

“沿边开放”要抓住机遇,利用地缘优势,以边贸为突破口,通过边境贸易、转口贸易等多种形式,努力开拓国外市场,带动腹地经济发展。在边疆地区建立一批陆地边境特区和边境自由贸易区;在边疆腹地经济技术实力较强的城市,如东北的长春、沈阳、哈尔滨,内蒙古的呼和浩特、包头、乌海,新疆的乌鲁木齐、石河子、奎屯,云南的昆明,广西的南宁等建立出口加工区;同时要加强边疆腹地的交通通信设施建设,适应对外开放的需要。

“沿江开放”是我国全方位对外开放战略的极其重要的一环。要充分发挥长江“黄金水道”的作用,并尽快建成沿江铁路,完善沿江地区基础设施,并扩大优惠政策的力度和覆盖范围(目前,长江沿岸除省会城市外,只有重庆、岳阳、九江、芜湖4个城市享受沿海开放城市的优惠政策),促进沿岸城市经济腾飞。这不仅直接带动长江沿岸九省一市的发展,而且还将对内陆大片地区起到带动作用。

亚欧大陆桥连接我国东中西11个省区,“沿桥开放”,可选择连云港、徐州、开封、郑州、洛阳、西安、宝鸡、天水、兰州、张掖、乌鲁木齐等大中城市,建立一批经济技术开发区,并利用沿线能源、矿产资源丰富的优势,建立以资源开发加工为主的开发区,采取优惠政策,引导外资投向基础设施和基础产业。利用沿线地区历史文化悠久、文物古迹丰富的旅游资源优势,招引外商投资兴办旅游服务业及其他第三产业。

以长江和陇海——兰新和南昆铁路为主要通道,以开放城市和经济技术开发区为重点,扩大中、西部地区的对外开放,使之与东部沿海开放相接轨,与沿边开放相呼应,推动全国全方位开放向高层次发展,协调东、中、西三大地带的关系,是90年代至21世纪初我国改革开放战略的重要组成部分。中西部省区在扩大对外开放的过程中,要敢于采取一些新思路、新方式,如让出市场,允许三资企业的部分或大部分产品在当地销售,以增加对外资的吸引力,带动地区经济发展。

(三)在中西部地区明确一批国家重点支持的经济核心区,作为带动地区经济发展的增长极

不是仅仅在国家的层次上有效益和均衡的权衡问题。在中西部地区以至每个省(区)内也存在效益与均衡的权衡问题。90年代至21世纪初,为缩小东西差距,加快中西部地区发展,国家应在资金和政策投入方面加大对中西部地区的倾斜力度。但是这种政策和资金的投入不能采取“撒胡椒面”的方式,遍地开花,而是要讲求效益,选择一些发展条件相对较好,发展潜力大、能够支持和带动整个地区经济发展的核心地区首先作为国家政策和资金投入倾斜的重点,培育成为带动地区经济发展的增长极和增长带,以推动整个中西部地区发展。

一个地区的发展大体上都经过由不发达阶段到成长阶段,由成长阶段进入成熟阶段的过程。在地域开发上,不发达阶段往往采取据点式开发的模式,继而采取点轴开发模式,进入成熟阶段之后,实现网络式的均衡开发。这是区域经济发展的一般规律。我国目前总体发展水平还比较低,加上地域辽阔,各地区之间资源秉赋条件、经济社会发展很不均衡,远没有达到实行网络式开发的阶段。在今后相当长一段时期内,我国地区发展仍将实行点轴开发的模式,中西部地区也应如此。超越发展阶段而追求全面均衡开发,只会影响效益和速度,使这些地区长期处于落后状态。

90年代,我国在生产力总体布局上,应实行“T”字型的发展战略。沿长江地区将继沿海地区之后成为我国对外开放的重点和又一条经济增长轴线。这一贯穿我国东、中、西三大地带的轴线的崛起将对华东、中南及西南地区的发展起到巨大的带动作用,并关系到我国第二步发展战略能否顺利实现。从缩小东西差距、协调地区发展的角度看,另一条至关重要的轴线是陇海——兰新沿线和黄河中上游地带,这也是一条跨越东、中、西三大地带的轴线。陇海——兰新铁路是我国东西交通的主干道,也是新亚欧大陆桥的组成部分,黄河中上游是我国能矿资源最密集的地区之一。目前这一地区已经形成了一批区域性的中心城市和工业基地,如郑州、洛阳、西安、兰州、乌鲁木齐,以山西为中心的能源基地、以兰州为中心的水电和有色金属基地、以西安洛阳郑州为中心的机械电子工业基地等。新疆、陕北石油天然气的勘探和开发正进入高潮,陇海高速公路已在规划之中。沿这一轴线也是我国北方农业比较发达的地区,有一批重要的农产品生产基地,如新疆、河西走廊、宁蒙河套灌区、八百里秦川、黄准海平原等。中国未来的生产力布局应在上述三条轴线构成的“Ⅱ”型主框架下构筑。90年代至21世纪初,中西部地区经济核心区主要应围绕长江沿岸和陇海——兰新沿线及黄河中上游地区及其附过发展条件优越的大中城市来培育,南昆一贵昆一黔桂和成昆一川黔铁路组成的“8”字型轴线也应得到重点开发。国家要在投资和政策方面首先支持这些经济核心区的发展。一般说来,一个省区应该有1-2个国家重点支持的经济核心区。各省区可自行选择培育一些次一级的经济核心区,作为地方经济发展引擎。

(四)加快三线企业的调整与改造,带动中西部地区经济腾飞

三线建设起始于60年代中期。从地域上看,三线企业主要分布于四川、贵州、云南、陕西、甘肃全省和河南、湖北、湖南的西部地区。到70年代末,国家先后在这些地区投入2000多亿元资金,形成1400多亿元固定资产,建成国有企业近3万个,其中在中型骨干企业和科研单位2000多个,形成45个以重大产品为主的专业生产科研基地和30个各有特色的新兴城市。这是中西部经济实力的重要方面。在整个三线地区,基本建成了以国防科技工业为核心,以交通、煤炭、电力、钢铁、有色金属为基础,以机械、电子、化工为先导,门类比较齐全的工业体系。三线企业主要以军事工业和重加工工业为主体,具有较强的装备和科技、人才优势,是三线地区工业的骨干力量,其产值比例、地区利润比例分别占所在省区的1/31/2。因此,三线企业的发展对中西部地区资源转换战略的实施,对促进地区产业结构升级,从而带动地区经济的发展和布局都具有重要意义。我国国民经济要上新台阶,技术装备水平必须先行。利用三线工业的现成优势,尤其是机械制造和电子工业优势,消化吸收引进技术,开发国民经济急需的重大装备和成套设备,提高基础元器件、基础材料和基础机械的水平,加强进口替代和出口创汇的机电产品生产,是少花钱多力事的明智之举。从这个角度讲,三线企业不仅属于内陆八省,也不仅属于军工部门,它们属于全国。

80年代以来,国家已经着手对三线企业在布局、投资、结构和管理上进行相应调整,“七五”期间完成了100多个企业的搬迁,“八五”正在调整115个项目。三线企业通过新产品的开发以及与沿海企业的横向联合在一定程度上打破了旧体制的束缚,使三线工业的结构有了初步改变。但是这些企业只是三线企业的很少一部分,从总体上看,三线企业的结构调整和体制转换还远未完成,其巨大的经济存量优势和科技、人才优势远远没有发挥出来。90年代,国家应按照社会主义市场经济的要求,改革三线军工企业的管理体制,在继续进行“军转民”的基础上,对军品生产仍采用国家计划,民品生产则完全放开,由企业对市场负责,实行:一厂两制”。同时,要打破企业部门隶属关系,进一步加强三线大中型企业与地方经济的联系,有些企业可以划归地方管理。要把三线企业的调整和改造继续纳入国家计划,三线企业的设备更新也应提到议事日程上来,从政策上给以大力支持,并增加资金投入的力度,使其向着“亦军亦民”的方向发展,争取在本世纪末基本完成三线企业的调整改造更新任务,形成“三线机电工业核心区”,这对中、西部地区经济腾飞以及全国国民经济的发展都是至关重要的。

(五)加快中西部地区乡镇企业及非国有经济的发展

中西部地区与东部地区的经济差距,主要的不是在国营大中型企业上,而是在农村经济和非国有经济方面,农村经济的差距主要是差在以乡镇企业为主的非农经济方面。当1992年江苏省无锡县的乡镇企业总产值达到了324亿元的时候,甘肃全省的乡镇企业经过长足的发展总产值刚刚突破100亿元大关!1992年全国乡镇企业总产值中,西部地区仅占4.4%;农村非农产值在农村社会总产值中的比重东部地区为72.6%,中部为52.6%,西部只有44.6%。中西部地区农、林土特产品很多,各类矿产资源丰富,具有发展乡镇企业的有利条件,国家已把大力扶持中西部地区乡镇企业发展作为缩小地区差距的一项重要的政策措施,应该长期坚持下去。一是在信贷和税收方面给予优惠,目前每年100亿元的中西部乡镇企业发展贷款要加强管理,集中使用,落到实处,切实发挥作用,并在国家财力允许的情况下,进一步扩大规模。国际金融组织的乡镇企业贷款也要重点向中西部地区倾斜。二是重视作为乡镇企业主要载体的小城镇和农村工业小区的建设,为乡镇企业的发展提供必要的基础设施和良好的外部环境,鼓励农村剩余劳动力向非农产业转移。三是通过各种形式,鼓励东西合作,吸引东部地区乡镇企业的资金、技术、人才向中西部地区流动,并通过相互交流,学习吸收东部地区乡镇企业先进的经营管理经验。

中西部地区经济中非国有经济成份所占的比重明显低于东部地区。而许多国有大中型企业建成于五、六十年代,几十年来为国家经济建设做出了重要贡献,目前大多面临着设备老化、技术工艺落后等问题,急需进行更新改造。而且由于各种原因,这些企业与地方经济的联系比较薄弱,呈“二元结构”。因此中西部地区一方面要解放思想,大力发展个体经济、私营经济、股份合作式经济等非国有经济成份,以增加地区经济的活力;另一方面,要研究如何使国有大中型企业再次焕发青春,并与地方经济的发展融为一体,利用其资产存量、技术、人才等优势,对地方经济的发展起应有的带动作用。

(六)增加投人,支持中西部地区农业发展

农业是经济发展、生活保障的基础。中西部地区要加快发展,缩小与东部的经济差距,必须把农业和农村经济的发展放在首要地位。《九十年代中国农业发展纲要》提出:到本世纪末,大多数省区要以本省区为单位做到粮食总量基本自给,各地都要因地制宜建立自己的商品粮生产基地。我国西部地区由于自然条件的限制,提高粮食自给能力难度较大,因此需要国家从多方面给予扶持。一是对现有商品粮生产基地增加投入,改善农田基础设施,依靠农业科技进步发展高产、优质、高效农业。二是支持开发新疆、宁夏、甘肃等省区的宜农荒地资源,扩大耕地种植面积。三是国家支持西部特别是西北地区建设一些大型水利工程,改善农业生产条件,如南水北调西线工程、黄河大柳树工程、万家寨水利枢纽及引黄入晋工程、新疆乌鲁瓦提水利枢纽等,同时建设和改造一批大型灌排工程,如四川都江堰灌区改造工程、宁蒙河套灌排工程、甘肃引大入秦和景泰提灌工程、陕西东雷抽黄工程等。中部省区是我国粮食的主要产区,也是三大地带中唯一的粮食净调出区,要加强以中低产田改造为中心的农业综合开发,稳定和完善农业综合开发区政策,加强农田基本建设,促进高产、优质、高效“三高”农业的发展,为全国粮食供需平衡做出贡献。对黄准海平原、三江平原、松辽平原、黄河三角洲、长江中下游平原等十大片国家级重点开发区,国家要给予大力支持,除政策性优惠以外,现有渠道用于农业综合开发的资金要确保落实,同时要从国有土地使用转让费和各种经济开发区的土地收入中拿出一定比例用于农业综合开发。由于在我国现行的价格体系中,工、农业产品价格之间不存在“剪刀差”,加上粮食购销体制不完善,产粮地区产粮越多,财政负担越大,粮食存储越困难,棉花的情况也是如此,所以对粮棉产区,国家要从财政和其他政策方面给予适当补偿,如重点支持中、西部粮棉主产区发展乡镇企业等。

(七)加强交通运输大通道的建设,促进中西部地区与东部地区协调发展,共同繁荣

交通运输滞后是制约我国国民经济发展的主要因素之一,与东部地区相比,中西部地区在这一点上显得更为突出。沿海与内地差距的一个很重要的方面是基础设施水平的差距,其中最主要的就是交通通信设施。由于运输能力不足,中西部地区,尤其是西部地区许多商品运不出来,价值不能实现,制约着当地市场经济的发展以及与东部发达地区的经济、技术、人才、信息的交流。国家已经注意到这个问题并采取措施来缓解中西部地区交通运输紧张的状况,一场铁路建设的大会战正在西部路网的所有主干线上进行。连接西北与西南的大动脉—-宝成铁路在实现电气化后,其复线工程已经开工;贯穿东、中、西部地区,投资30多亿元的兰新铁路复线工程正在加紧建设,将于1994年底竣工通车;宝(鸡)中(卫)铁路及其配套工程已正式运营;北疆铁路的配套设施建设、青藏线扩能、包兰线电气化等工程也正在建设中;到“八五”期末,西北地区将新增近3000公里的铁路线。大西南“八五”期间铁路建设投资达100亿元,西南又一出海大通道一一南(宁)昆()铁路,以及成昆线电气化改造等一批铁路重点建设工程已经开工,建成后将使大西南的铁路运力大大提高。在中部地区,穿越秦岭、连接南北的西安——安康铁路建设正在积极准备之中;沿江铁路、陇海高速公路也已列入规划。兰州——乌鲁木齐通讯光缆业已铺通。此外国家还支持中西部省区建设一批高等级公路,兴建和扩建一批航空港。铁路、公路、航空、通讯多管齐下,将使中西部地区交通通信设施紧张的状况有明显改善。通道打通以后,我国东、中、西三大地带将建立起更紧密的经济联系,真正形成全国统一大市场,实现全国范围内各种生产要素的合理流动和配置,达到各地区优势互补,各展所长,协调发展,共同繁荣。

(八)进一步加强对中、西部贫困地区的扶持

贫穷不是社会主义,社会主义要消灭贫穷,实现共同富裕。为了在本世纪内消除绝对贫困,国家已制定并部署实施“八七扶贫攻坚计划,在坚持开发式扶贫的方针指导下,今后7年内基本解决8000万贫困人口的温饱问题。“八七扶贫攻坚计划”是国家缩小东西部差距,实现共同富裕目标的又一项重大举措。计划确定国家重点扶持的592个贫困县中,90%在中、西部地区。计划中明确规定,要把国家用于广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁6个沿海经济比较发达省的扶贫信贷资金调整出来,投向中西部地区的贫困县,上述6省贫困县的扶贫资金由各省自己负责解决;国家现在用于扶贫的各项财政、信贷资金、以工代赈资金、“三西”专项建设资金等继续安排,并从1994年起,每年再增加10亿元以工代赈资金、10亿元扶贫贴息贷款;随着财力的增强,国家还将继续增加扶贫资金投入;各项扶贫贷款作为国家政策性贷款由中国农业发展银行统一管理,适当延长开发周期长的项目的扶贫信贷资金的使用期限。在增加资金投入的同时,国家还将对贫困地区实行信贷、财税、经济开发等方面的优惠政策:对在国家确定的老、少、边、穷地区新办的企业,三年内其所得税可全部或部分返还;中央和地方在安排项目时应向资源条件较好的贫困地区倾斜;国家制定和实施产业政策时,要考虑贫困地区的特殊性,给予支持和照顾;对贫困地区的进出口贸易,要坚持同等优先的原则,列入计划,重点支持;加强贫困地区的水、电、路等基础设施建设,并有优惠政策和资源优势吸引国内外投资者到贫困地区兴办开发型企业,促进贫困地区的经济发展。

“八七扶贫攻坚计划”的实施,将使贫困地区人民的生活和生产条件得到显著改善,对中、西部地区的经济发展,对全国小康目标的实现具有重要意义。但是,应该看到,这一计划的实施也是有相当难度的。特别是在西部一些贫困面大、财政困难的省(区),如贵州、甘肃、青海等。这些省(区)有一些贫困县没有被国家列入重点扶持的贫困县,要由地方政府扶持,而地方财政又拿不出必要的扶持资金。以贵州省为例,全省贫困人口1000多万,列入“八七扶贫攻坚计划”国家重点扶持贫困县的贫困人口约占70%,其余30%需要由地方扶持脱贫。由于地方财政紧张,难度很大。其实,纳入国家“八七扶贫攻坚计划”的扶贫任务,单靠国家投入的资金也是远远不够的,还要靠各省区的财政支持才能实现,这就使这些省区发展经济的能力大大减弱。因此,国家在财力允许的情况下,要尽可能加大对中西部特别是困难省(区)贫困地区的扶持力度,以确保本世纪内消除绝对贫困,为下世纪初逐步实现地区经济协调发展打下良好的基础。

(九)东西联烟,对口支援,互惠互利,共同富裕

经济相对落后的中西部地区有其自己的优势,最突出的是能源、原材料资源丰富,农、林、牧及土特产品品种多、质量优。反映在产业结构和产品结构上,以能源原材料为主的重工业比重普遍较大,加工工业相对薄弱;初级产品比重大,精深加工产品和最终产品比重小。这种资源条件及产业结构与东部沿海地区有很强的互补性,社会主义市场经济体制的确立和全国统一大市场的形成,价格体系逐步理顺,为东、中、西部地区各展优势,互惠互利,平等合作创造了条件。从“政策搭台、企业唱戏”开始的东西经济协作,正在逐步成为企业间的自主行为,东部沿海地带一些有远见的企业家已经被中、西部地区丰富的资源和广阔的市场所吸引,准备到中、西部大展宏图。中西部地区要抓住这一机遇,摒弃“吃亏”思想,积极主动地与东部企业进行各种形式的经济合作。特别是一些要从区外运进的产品,开展地区间合作,放开市场,吸引发达地区资金和人才,当地也可通过税收、就业等受益。国家要继续鼓励沿海省区市与内陆省区的横向联合和对口支援,从政策上对东西合作给予支持,在税率等方面予以优惠,鼓励东部企业到中西部投资办厂,促进东西间人才、技术和信息交流。东西经济合作的主要形式有:物资协作,互通有无;沿海地区在中西部建立原料基地;补偿贸易,中、西部到沿海开“窗口”,办企业;东西部企业间双向投资、双向参股;东部企业到西部承包企业,运用其资金、大才、技术、信息等帮助中、西部开发资源,兴办企业;联合开发新产品,发展外向型经济,共同开拓国际市场等。

(十)加强生态环境建设和保护,实现人口、经济、社会、资源和环境的协调发展

良好的区域生态环境不仅是农业发展的保障,也是任何一个地区吸引人才、投资从而推动经济社会全面发展的前提。我国西部地区自然环境恶劣也是其经济发展落后的重要原因之一。90年代国家应继续重视中、西部地区区域生态环境的整治,加快黄河中游和长江上游重点水土流失区的治理步伐,同时抓好珠江、海河、淮河、辽河等流域的水土保持工作,西北地区要采取工程措施和生物措施相结合积极开展小流域治理,改善区域生态环境。要加快“三北”防护林工程、长江中上游防护林工程,以及我国主要粮食产区的平原绿化工程和太行山绿化工程等林业的建设,为中、西部经济的全面起飞创造良好的条件。

国务院已经颁发了《中国21世纪议程》,提出要消除贫困,必须改善生态环境和基本生产生活条件,扭转生态环境恶化的趋势,基本解决人畜饮水困难;通过教育培训等措施,提高贫困地区的自我发展能力,广泛开展国际合作,重点实施一批可持续发展的扶贫优先项目和示范工程。要充分认识到,保护环境,控制人口,发展经济、开发资源相互之间存在着密不可分的依存和制约关系,没有良好的生态环境,就不可能加快贫困地区的发展,也就会制约缩小中西部地区与东部地区差距的进程。&

(执笔人:徐国弟、刘源、袁喜禄、邱天朝、杨洁)