我国地区经济协同发展研究 专题报告 我国区域政策的沿革和演变分析时间： 2019-03-25信息来源：国家计委国土开发与地区经济研究所著 　作者：刘源　责编：qgy

中华人民共和国成立以来，区域政策在指导资源的宏观配置、产业空间布局的实施、区域经济格局的形成方面起到重要的作用。根据区域政策的目标取向、主要内容、运行机制、调控方式的变化其演变过程可以大致分为两个阶段。以下分别论述之。

一、传统的计划经济时期的区域政策

这个阶段是指建国后到改革开放前的一个时期。在传统的计划经济体制下，中央权力高度集中，地方政府不过是中央政府的延伸，不是独立的利益主体，也没有管理地方经济事务的自主权；国民经济活动主要按照部门、行业即“条条”来组织，地区经济完全受制于部门、行业；生产要素的空间配置、生产力宏观布局的职能几乎完全由中央政府承担，地方政府的作用很小。区域政策是由中央政府制定、依靠指令性计划、借助中央直接投资、通过行政手段自上而下地实施；区域政策的目标主要是迅速改变生产力布局过分倚重于沿海地区的严重不均衡状况，并且考虑到战略的需要，在原先工业几乎是空白的广大中西部地区打下工业化的基础并开发优势的能源、矿产资源以及培植起现代工业的生长点。

（一）恢复时期及“一五”时期

这是我国区域政策制定得较为科学，执行效果较好的一个时期。生产力的空间布局状况得到了调整，投资的地区分配既有重点倾斜，也考虑到总体协调，基本上达到了预期目的，取得了高速度、高效益和缩小地区间差距的良好效果。

新中国成立初期，面对沿海与内地经济发展极不平衡的状况，区域政策的主要目标是改变经济活动尤其是工业生产偏于沿海的不合理格局，加快内地经济的发展。“一五”计划明确指出，“为了改变原来地区分布不合理状况，必须建立新的工业基地，而首先利用、改造和扩建原有工业基地是创建新工业基地的一种必要条件”。强调工业的地区分布应有利于国防和长期建设，要充分利用东北及上海工业基地，并利用这些基地的工业基础和技术条件，为建设新厂矿、新基地创造条件。中央政府通过直接投资，兴建国营企业来实现区域政策的目标。工业布局的重点开始由沿海向内地转移，空间经济格局开始发生变化。在“一五”期间，全国基本建设投资在各地区的分配：沿海占36.9%，中部占28.8%，西部占18%，内地比沿海高出9.9个百分点；苏联援建的156项重点工程沿海占1/5而内地占4/5，694个限额以上的重点项目沿海占1/3而内地占2/3。在“一五”期间，全国工业总产值的年增长速度是历次5年计划中最快的；全民所有制独立核算工业企业的资金利税率提高的幅度也是历次5年计划中提高幅度最大的，那时开工建设的重大项目投资效果较好，发展后劲较大，相当一部分至今仍是地区乃至全国的骨干企业；国民收入、社会总产值、工农业总产值、工业总产值、人均国民收入、居民消费水平等经济指标的东西差距都出现了普遍缩小的趋势。

（二）“二五”及“文革”前期

这一时期，制定区域政策的指导思想是片面追求均衡，生产力布局的重心大规模地西移，一方面老工业基地的充实、改造未能准到应有的重视，现有的基础和条件没有得到充分利用，另一方面布局在中西部的企业又表现出突出的“嵌入式”的特征以及存在着协作配套条件差、微观选址失误等不足，经济效益不高，从而影证了全国国民经济的发展。

“二五”时期，区域政策目标最初是要在内地继续建立和积极准备建立新的工业基地，实现地区的平衡布局；在内地进行大规模工业建设的同时，还必须积极地、充分地利用沿海地区原有的工业基础，适当发展沿海工业。但是，在“大跃进”中出现了偏差，将全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北七个协作区，要求各区尽快分别建立大型的工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域。投资大规模增加，而且在地域分布上呈现出显著的分散化的特点，加上投资向以钢铁为主的重工业倾斜，结果是“欲速不达”，造成了国民经济增长速度放慢、总体经济效益下滑的困难局面，甚至还出现了越是投资幅度增加大的省区市，工业生产增长速度越慢的怪现象。

在“三五”和“四五”期间，中央政府鉴于国际环境和我国周边形势的变化，出于对战备的考虑，确立了全国按一、二、三线进行整体战略布局，集中力量建设三线战略大后方的方针，从而形成了我国工业建设在地域上的一次大规模转移，其时间之长、投资之大、影响之深在建国后是少有的，使得我国生产力布局面貌发生了重大变化。“三五”时期，在全国基本建设投资中东部占26.9%，中部占29.8%，西部却高达31.8%，其中中西部“三线”地区的投资竟占到52.7%，尤以西南地区为重中之重。“四五”期间，仍以备战为中心，中央要求建立不同水平、各具特点、各自为战、大力协同的经济协作区，初步建成我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。随着中美关系的解冻，“三线”建设开始降温，投资偏重于“三线”的强度有所减轻，投资相对分散，加之东部一些油田的开发建设，沿海某些省份的投资份额有所回升。“三线”地区基本建设投资占全国的比重为41.1%，而且向豫西、鄂西和湘西倾斜。这一时期我国经济建设重心大规模西移，缩小了东部沿海地区同内地经济技术水平的差距，经济活动的空间得以扩展，生产力布局向均衡化发展，中西部的经济实力得到提高；但由于过于注重政治、国防意义而忽视经济效益，在宏观布局、微观选址、生产协作等方面存在严重失误，全国经济发展速度并未加快，不论总体经济效益还是地区经济效益都没有提高。

（三）过渡时期

“三线”建设时期之末，区域政策失误的影响已经明显表现出来，国际形势发生了有利于我的新变化，国家重新调整区域政策，开始重视效率因素，并重又开始对外经济技术交流与合作，生产布局和建设重点向沿海地区逆向转移，东部投资比重上升，而且新建项目多安排在东部和中部主要的工业城镇集聚地区，投资效益较高。

二、改革开放后向市场经济转轨时期的区域政策

70年代末，我国开始进行体制改革，并实行对外开放政策，经济体制、经济运行机制及调控手段、经济资源配置方式和经济发展战略都发生了重大转变。经济体制从传统的单一计划经济体制向计划经济和市场经济两种体制并存过渡，然后向市场经济体制转变；市场在配置资源方面的作用逐渐增强，而指令性计划的影响越来越弱。国民经济呈现出利益主体多元化、所有制形式多元化、投融资渠道多元化的特点，中央、地方和企业构成地区经济的三重主体。中央政府通过向地方政府下放事权和财权，对地区经济的管理和调控能力减弱；地方政府的利益得到承认，在管理地方经济事务中的自主权增大；企业在趋利动机的引导下，自行决定其经济行为，对地区经济产生直接或间接的影响。国民经济的运行主体由以行业为主向行业、地区两者并存过渡，地区经济在整个国民经济中的地位和作用越来越重要。地区的开放程度大大增加，地区之间的经济联系加强，随着区域统一大市场的建立，商品、要素跨区域的流动性增强，资源的宏观配置更为合理。经济发展战略也有所调整，由优先发展重工业，追求高速度，依靠外延式的扩张，强调公平和均衡；过渡到优先发展轻工业，重视经济效益，以外延式和内酒式并重的方式获得较高的经济增长速度；进而转向重点发展机械，汽车、石油化工、建筑四大支柱产业，并拓宽瓶颈产业，实现产业结构高度化与协调化的统一，重视科学技术的作用，走内涵型、集约型和科技导向型的道路，实现国民经济持续、快速、健康地发展，效率优先、兼顾公平。对外开放由沿海向沿江、沿边、内陆中心城市推进，形成多层次、全方位的对外开放格局，使我国可以利用国际、国内两种资源，开辟国际、国内两个市场，可以在更大的范围内进行资源配置。

在以上宏观背景条件下，我国的区域政策有了根本性的转变。首先，是区域政策目标的转变，效率成为重要的目标取向，生产要素向边际产出率高的沿海发达地区集中，使这一地区的经济高速增长，从而也使得整个国民经济的增长速度加快；同时，还要照顾公平，国家对中西部的落后地区在资金、政策方面给予扶持，使之跟上发展的步伐。其次，区域政策内涵的转变。过去区域政策的主要内容集中在国家的投资与布局方面，后来逐渐丰富起来，国家的投资和布局政策仍作为区域政策的主干，但是区域政策还涉及到许多有关金融、财政、税收、外贸、收入分配、人口与就业等领域的内容，而且还有地区间的联合协作方针。第三，区域政策运行机制的转变。一方面中央政府的区域政策的制定与实施过程仍具有决定性的作用，区域政策仍旧按照自上而下的主渠道运作，直接干预还是继续延用的一个手段。另一方面，地方政府通过制定其地区政策和对地方经济运行的管理、调控，影响区域政策的运行效能；同样，区域内企业的自主权加大，其经济活动也能影响到区域政策的运行状况；此外，间接的、引导式的方法显得日趋重要。

（一）80年代的区域政策

这个时期区域政策的一个显著特点是地区倾斜，即区域政策向东部沿海地区倾斜，东部、中部和西部的政策梯度明显、“六五”计划将全国分为沿海地区、内陆地区和少数民族地区。计划提出；沿海地区要积极利用其现有基础，充分发挥其特长，带动内地经济进一步发展；与此同时，努力发展内地经济；要继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产，繁荣经济。“七五”计划明确指出；“我国经济分布客观上存在着东、中、西部三大地带，并且在发展上呈现出逐步由东向西推进的客观趋势……要加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备。”

区域政策的实施一方面调动了地方政府的积极性，增强了地区经济的活力，提高了地区经济对国民经济发展的贡献份额；另一方面，又诱发产生了地区间差距急剧扩大、地区产业结构不合理趋同、整体经济效益下降、老工业基地增长乏力、落后地区目我发展能力低下等问题。

1. 投资和布局政策

由于投资主体出现了多元化，投资权限下放，国家预算内投资在全社会总投资中的份额越来越小，各省、区、市的投资能力不仅取决于国家投资的数额，而且在相当大的程度上决定于自身的资金积累能力、自我发展能力和对外部资金的吸引力。从80年代初起，国家把一大批重点建设项目布局在沿海地区，在加上这一地区原有基础和条件较好，自身投资能力较强，投资环境优越，因而投资和布局重点开始向沿海地区大规模倾斜，而且倾斜的幅度比“三五”时的向西倾斜还要大。1981-1989年，全国基本建设投资的50.1%投放在东部，而中部和西部仅分别占26.6%16.3%；投资比重占全国总量4%以上的9个省市中，东部就占7个，尤以广东、上海、山东、江苏等省市比重较高，而中、西部才各占1个。

2. 财政政策

进入80年代以来，财政体制改革的实质是以财政包干为核心，扩大地方政府的财权。1980年开始实施“划分收支、分级包干的地方财政包干政策，由过去中央财政“一灶吃饭”改为各省区“分灶吃饭”，由“一年一定”改为“五年一定”，明确划分中央和地方财政的责任和权力。1985年在第二步利改税的基础上，进一步发展了地方财政包干制度，以税种作为划分收入的依据，重新确定收支范围和包干基数。1988-1990年，为了稳定中央同地方的财政关系，调动地方的积极性，国务院决定对不同地区取“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成和增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”及“定额补助”六种不同的包干作法，这对地方财力产生不同的影响。总而言之，在财政包干体制下，原有经济基础和经济实力对地方财政的收支能力有至关重要的影响，更加有利于沿海发达地区的发展。从实行包干体制的十年来看，沿海10省市(不含广西、海南）财政支出在全国地方财政支出的比重上升了三个百分点，而内地其他省区的比重均呈下降的态势；全国财政上缴省市中，北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、山东和广东财政收入留在本地的份额大幅度上升，上缴中央的份额大幅度下降。

3. 对外开放政策

对外开放已成为中国的基本国策之一，对外开放战略的实施从沿海地区开始，分阶段、分层次逐步向内陆地区梯度推进。1979年深圳蛇口率先辟为经济特区1980年，珠海、汕头和厦门也相继设立经济特区；1984年，在总结经验的基础上，进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市；1985年，将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角地区辟为经济开放区，其后又增辟胶东半岛和辽东半岛；1988年，兴办海南经济特区。至此，基本上形成了完整的沿海对外开放格局。国家对于实行对外开放政策的地区在利用外资建设项目的审批权限、税收、外汇留成和使用、外贸和信贷方面给予政策上的优惠，其中经济特区所享受的优惠最多，其次是开放城市，再其次是经济开放区。沿海地区实行对外开放政策取得了巨大的成就，外向型经济发展到一个新阶段，该地区成为我国区域经济格局中最具活力的经济高速增长区。沿海地区实行开放政策的成功促进了改革的深入进行，并推动开放事业进一步向纵深发展。

4. 经济技术协作政策

“六五”计划指出：要在总结经验的基础上，有计划有步骤地开展地区经济技术协作，协作的主要形式有物资协作、技术协作和经济联合。在“六五”期间，各地区、各部门、城市与城市、企业与企业之间签定的经济技术协作项目达7万多项，物资协作总金额为340亿元，突破了行政区划和部门界线，按照经济规律的要求建立经济联系，改善了地区之间的关系。“七五”计划更为明确地提出各地区要“按照扬长避短、形式多样、互利互惠、共同发展的原则，在国家计划的指导下，促进资金、物资、技术和人才的合理交流，发展各种经济技术合作，联合举办各种经济事业促进经济结构和地区布局的合理化。”地区协作的重点，一是联合开发和建设在国民经济中有重大意义的项目；二是加强东部沿海地带同中部和西部地带的联合协作，一方面把沿海地区高耗能、高耗料工业向资源丰富的中、西部转移，另一方面要改造“三线”企业，发挥其技术、资产优势；三是积极推动和组织经济比较发达地区对“老、少、边、穷”地区的对口支援，促进落后地区的经济发展。

5. 补偿政策

为了帮助“老、少、边、穷”地区的发展，国家制定了一系列补偿政策，大致可分为：第一、资金补偿。自80年起，国家对八个少数民族省、区实行财政包干补贴；设置支援不发达地区发展基金和其他专项资金；发放各种低息、贴息贷款；另外，还利用国外援助资金建设一批基础性设施和扶贫项目。第二、实物补偿。从1984年起，国家动用粮食、棉花、布匹，实施以工代贩，帮助贫困地区修筑公路，解决人畜饮水问题，兴办小型农田水利，改善了生产、生活条件。通过各种措施，贫困地区的人民生活水平有了较大提高，生存环境有了较大改善，地区发展能力得到增强；据估计，80年代末我国贫困县的数量与70年代末相比，减少了2/3。

（二）90年代的区域政策

进入90年代以后，随着改革的深化和对外开放的扩大，区域政策的宏观背景也发生的变化。在新的形势下，区域政策的目标取向、主体框架及运作调控方式在原有的基础上有所调整。

首先，效率和公平成为制定区域政策目标的两大取向。在本世纪末到下世纪中，要完成我国国民经济发展第二步、第三步战略任务，就需要将发展放到第一位，提高资源、要素的宏观配置效率，实现经济的快速增长；与此同时，也要考虑到构筑合理的空间经济格局，考虑到地区经济的协调发展。因此，确立区域政策目标的指导原则是：效率优先，兼顾公平。

其次，改变原来地区倾斜的作法，通过产业政策和布局政策的结合，实现产业结构调整同经济地域结构调整的结合。逐步形成沿海、沿江、沿路、沿边产业的合理分布格局，以交通干线上的大城市为中心，带动大的经济区域的发展。东部沿海地区要重点发展附加值高、创汇高、技术含量高和低耗能、低耗料的产业及产品，多利用一些国外资金、资源求得经济的持续快速发展和更好的效益，中西部地区要发挥资源优势和沿边地区对外开放的地理优势，努力发展优势产业和产品。国家将逐步在投资、贷款、项目布局、利用外资等经济政策方面，由地区倾斜变为产业倾斜，对中西部地区开发建设中的重大项目给予必要的支持。

第三，多采用经济手段，以间接的方式来实施。国家通过修建重大工程尤其是基础工业和基础设施项目，改善投资环境，通过财政、信贷支持及税收优惠等经济手段，引导各投资主体的行为，使之符合区域政策。

第四，完善地区组织政策。发展区域市场，促进商品、要素的跨地区流动，发挥地区的比较优势，实现资源的优化配置。在这个基础上，在国家统一规划和政策指导下，提倡各地区之间按照互惠互利、风险共担、发挥优势的原则，开展多领域、多层次、多形式的横向联合与协作。最为重要的一项是发展区域经济。1992年开始，国家计委组织有关地区和部门，根据各地区的自然地理特点和经济的内在联系，按照发展市场经济的要求，突破行政区划的界限，联合起来，发挥整体优势，共同搞好区域经济发展战略和发展规划。先后完成了西南华南部分省区、长江三角洲和长江沿江地区、西北地区、环渤海地区和东北地区的区域规划，正在积极组织编制中部地区的区域规划。

第五，增加对中西部地区的扶持力度。除了在基本建设投资上对中西部地区予以倾斜外，还大幅度增加扶贫资金、政策性贷款和以工代账资金，从1994-2000年每年拨出100亿元专项贷款支持中西部乡镇企业的发展，拟实施“东西合作工程”，促进东部经济发达地区带动中西部经济落后地区的发展。&