西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 西部地区土地资源开发保护战略（下）时间： 2019-05-07信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者：徐国弟 陈玉莲 主编　责编： qgy 陈国平

三、西部大开发应遵循的原则

根据西部地区的地质地貌、海拔、气候和土地质量上的特点，我们在西部大开发中要考虑以下原则：

一是人口、资源，尤其是土地资源与生态环境的整体性。人口的增长，不能超过土地承载力的极限，超过必然导致生态环境的破坏，这在西部山区表现十分突出。所以，在这些地区任何形式的占用耕地（土地资源），首先要考虑生存在这块地上的农民出路，不论是城镇建设，基础设施建设，还是退耕还林（草）都是如此。当土地承载力达到极限时，必须严格控制人口的增长，使之相互协调，当人口增长控制不住时，就要考虑人口的迁移，否则必然将农民逼上山，以破坏生态环境求得生存，这是西部山区已展示的现实。

二是退耕还林的综合性。退耕还林（草）工作，是一项综合性的系统工程，不是某一个部门的工作，它必须同耕地保护、土地整理开发、水利建设、农业结构调整、农民的脱贫、搬迁安置相结合，才能取得成效和不出现反复。解决农民的出路问题，必须树立长远观点，综合治理的观念。如：①适度加快城镇建设和发展，多吸纳些农村剩余劳力；②通过土地整理开发，实施梯度搬迁政策，将深山农民搬至山下等；③通过坡田改梯田的措施提高土地单位面积产量；④有水源的地区(如陕北的榆林地区）可通过提水治沙、增加耕地面积。-

三是土地开发整理的连带性。西部地区，尤其是贵州的山区和陕甘宁地区的土地整理，往往不是单纯的开发整理，而是与小流域治理、河床改造治理、治沙等连在一起。其效益也不仅仅反映在耕地面积的增加，而是具有与整体生态环境效益、社会效益、经济效益的互动性。如四川乐山市江河流域治理工程，增加土地8万亩；贵州红枫湖山水林田路综合治理工程，宁夏西吉县的退耕还林改造工程，榆林地区的治沙造田工程，延安地区的坡改梯工程等等，都取得明显的三大效益。这种连带性是与西部地区的地理环境特色分不开的，由于山脉之间空间较小，土地资源十分缺乏，只有综合考虑才能取得整体效益。同时，通过土地的综合整治开辟绿色旅游景点，发展旅游业以增加当地收入。

四是基本农田保护具有迫切性。虽然西部地区国土资源总体面积较大，由于西南部山脉起伏土层薄，处于云贵高原，海拔高，能够生长的农作物受到限制，西北部又处于干旱少雨的沙漠化区域，耕地面积的70%为坡地和沙漠化土地，肥力很差，因此可利用作为基本农田的很少，加之基础设施建设、城市和城镇的建设与发展，都要占用较好的基本农田，如果现存的“坝子田”和较平坦、土质肥力较好的基本农田都被占光，不仅影响当代人的生存，还会导致子孙后代失去生存空间。因此，在西部大开发中，如何处理好基础设施建设、城镇发展与基本农田保护的关系，是需要认真研究利解决的重大课题。也是西部大开发建设中必须面对的实际问题。西部地区保护好基本农田具有战略性和迫切性性。

四、西部土地开发与保护的战略思考

西部地区，由于群山峻岭和干旱少雨，虽然国土面积较大，但能够耕作的较平坦的良田沃土却很少。因此，对西部地区的耕地保护如何定位，以及保护的目标和重点有进一步深入研究和探索的必要。

1、西部地区耕地保护的战略定位。1999年8月江泽民总书记作出了“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示，之后朱镕基总理亲临延安视察，就搞好黄土高原水土流失治理，提出“退耕还林(草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的重大战略措施。一个西部大开发的战略决策，逐步在全国推开。

西部地区，是我国三大江河（珠江、长江、黄河）的上游地区，其生态环境状况和水土流失的程度，不仅直接影响本地区人民的生产和生活环境与发展，也影响着我国中部和东部地区的生产、生活和经济发展。由此可见，西部大开发的核心：是保护和建设良好的生态环境，治理水土流失，治理沙漠，防止进一步沙化的漫延，在治理生态环境的过程中促进西部地区社会经济的全面发展，缩小东西部在生活水平、经济社会发展方面的差距。既然如此，西部地区的耕地保护如何定位？这是必须回答的问题。经过实地考察，笔者认为：西部地区土地肥沃、地势平坦，水利条件较好和可作为商品粮生产的耕地，主要分布在成都平原、关中平原（陕西800里平川）、宁夏黄灌区、新疆国营农场等区域，其他地区的耕地，尤其是广大山区，应确立以自给自足为原则的粮食生产，只做满足当地农民口粮的生产，不做商品粮生产。其措施是：①依据当地耕地面积的生产能力，确定生命田的保护面积，如乐山市确定的每人0.5亩，陕北地区的每人2～2.5亩等。在确保生命田的基础上，25°坡以上的耕地全部退耕还林（草）。②本省区内的平原地区，生产一定的商品粮，来满足城镇居民的口粮，不足部分由中部和东部地区调运：感通过市场购进③25°坡以下的坡耕地，凡是能改为梯田的都要改造为梯田，以减少水土流失，不能改造的应退耕还（草）、④需要重点保护生态环境的山区农民，不具备生产条件开霜期只有100天的山区，应有计划地进行土地开发，在有土地的情况下，可逐步搬迁，实行封山育林，如榆林地区的靖边县南部丘陵沟壑区的农民（海拔1200～1850米)，进行有计划的搬迁工作，成效明显。

2.西部地区耕地保护的战略目标。耕地保护的战略目标，就是确保中国12.5亿人口或至2030年16亿人口的粮食安全，就是保护和巩固农业的基础地位。这是中华民族的崛起和实现现代化的基础条件，中国粮食安全问题始终面临着人口的激剧增长和梯地锐减、质量下降的双重压力，因此，确立耕地保护的战略目标，显得十分迫切。西部地区在大开发的背景下，保护耕地的战略目标，应体现在以下几个方面：

（1）保证耕地面积总量与人口数量需求的平衡。粮食生产的多少，是由耕地的数量和质量决定的，在耕地质量没有得到普遍提高，单位面积产量还没有重大突破，其他食品还不能完全代替粮食需求的情况下，保持必要的耕地面积总量，不仅是人类生存和发展的需要，也是保证国家经济社会安全的基础。像我们这样的人工大国，粮食问题，是生死攸关的重大问题，不能把人民的生存寄托在向国际市场的购买，或寄希望于某个国家恩赐上，那是靠不住的，因为粮食安全是人民生存和国家经济建设中的头等大事，任何时候，任何情况下，都必须从政治上、战略上、国计民生的前提下来认识粮食安全的重要性，保护耕地面积总量与人口数量需求的平衡，是耕地保护的首要目标之一。从理论上讲，保护耕地：一是保护耕地的生产能力，使生产能力不要遭到破坏；二是保护耕地的价值，即具有生产粮食和农副产品的价值。

（2）维系社会经济的可持续发展。我国明确提出实施“可持续发展战略”，可持续发展是指：人口、资源（尤其是土地资源）、环境与发展的有机协调。在西部尤其是山区和干旱地区，人口数量与土地承载力严重脱节，土地承载力超出联合国制定标准好几倍。由于土地承载力严重超负荷，导致生态环境的大破坏，环境恶化水土流失严重。如果这种不协调不尽快得到控制和解决，“可持续发展”就无从谈起。要实行可持续发展必须采取如下措施：一是将人口与土地资源严重脱节的地区，进行适当的人口迁移，使土地的承载力与人口数量相适应；二是改良土壤，提高土地肥力增加单位面积产量：增加粮食品种适合多种需求，使耕地生产能力与人口增长需求数量相吻合；三是运用市场机制与政策，控制城市发展、道路建设的无序占用好耕地；四是控制人口的无序增长，提倡优育少生，提高人口素质和质量，尤其是在少数民族居住地区，显得十分需要。只有做到上述四点，实现可持续发展才有了基础。

（3）保住生命田。西部地区土地面积很大，统计上来的耕地面积也不少，但土壤肥沃、粮食产量高的耕地却很少，旱涝保收的良田就更少。例如贵州省统计上报的耕地数为478.55万公顷，15°以上的坡地占50%以上，25°坡以上占20%以上，70%以上的坡耕地未梯化，水土流失严重，粮食亩产很低；延安地区在15°以上的耕地占总耕地面积的78.5%；宁夏南部山区(固原地区）其比例更高。由此可见，西部地区耕地保护的目标，不应是耕地的数量，而更重要的是质量，因为一亩水浇田的产量可达到25°以上坡耕地15～20亩的产量。

（4）搞好生态环境的建设，改善小气候条件。搞好生态建设，是提高基本农田产量的重要途径，退耕还林并不一定影响粮食总产量。以贵州省轿子山镇郭家屯村自发退耕还林的实践，就是一个具有说服力的例证。这个村原有25°坡耕地456亩，退耕前生态环境恶劣，空气变得干燥，湿度降低，雨量减少，水土流失严重，大量坡耕地广种薄收，亩产玉米100斤左右，遇上暴雨冲刷，大量土层被冲走，坝子田耕地也受到破坏，水稻亩产量仅300公斤，严重影响全村粮食产量。在乡政府的领导下，这个村10年前自发把25°以上坡地全部退耕还林，现已形成以杉木和茶树为主的用材林和经济林，林木郁闭度达70%以上，生态环境明显得到改善，降雨量也增加，避免了坝子田的损坏，使坡度较为平缓的耕地得到保护，地力不断提高，粮食产量上升。去年水稻产量达550公斤，比退耕还林前每亩提高250公斤，全村粮食总产量较过去还有提高，并收到了良好的社会、经济和环境效益。由此可见，退耕还林不仅与耕地保护不矛盾，还会产生互补作用。

3.西部地区耕地保护的重点。对于耕地保护的问题，是中央前几年就提出的方针，并颁布了《基本农田保护条例》，其目的是保住人民生存条件。由于经济的发展，特别是道路建设（铁路、公路）和城镇空间面积的逐步无节制的扩大，大量的肥沃良田被占用，使得人地矛盾越来越突出。从宏观上讲，耕地保护应明确两条原则：第一，人均低于联合国提出警戒线0.8亩的平原地区，基本农田原则上就不应再占用，否则就影响人的生存，必须严格控制。第二，对于西部地区，耕地面积人均一般都比较多，有的地区达6—10亩，但多数耕地是山坡地，靠天收，产量很低。保护的重点应放在土地比较平坦，肥力较好的坝子田和水浇地上。

经过实地考察，笔者认为，西部地区的耕地保护重点：一是山区重点保护坝子田，因为一亩坝子田的产量可比山坡地高出10～20倍；二是重点保护西部地区的“小平原”，如成都平原、宁夏黄灌区、关中平原(800里平川）等。城镇空间的扩大，道路建设，应尽量绕开这些肥沃良田或少占用这些好地。如银川市的亚铃式城市发展规划，就是为避开灌区平原。

笔者认为，耕地保护要落到实处，就必须划分土地类别。如划分一类保护区（生命田），二类保护区（近10～15年不能占用的土地），三类保护区（10年之间允许占用的耕地）。这种分类要公布于众，以便广大群众监督，并把类别作为补偿差异的条件。运用市场机制限制占用一类保护区耕地，如除按法律规定补偿的费用外，再加5～10倍的价值补偿费，占用二、三类保护区耕地适度递减，这样可提高用地单位和广大干部群众对生命田的保护意识。

五、西部大开发土地资源保护的政策建议

西部大开发的战略决策，是具有远见的决策，是实现中华民族的振兴，缩小东西部差距的客观要求。对于西部发展，国家有关部门应在实际工作中给予支持，在政策制定上给予倾斜，以利于西部的快速发展。

从土地管理与耕地保护的角度，对西部大开发应给哪些优惠政策及政策配套呢?经过调查，笔者认为，应从以下方面思考：

1.耕地总量动态平衡政策。耕地总量动态平衡政策，是在人口剧增，耕地面积锐减，建设占用耕地过多，1992年圈地运动出现后，土地浪费严重的背景下提出的。从宏观上讲是可行的，由于我国东西部差距较大，如贵州省目前现状，土地开发已经过度，不应该开发为耕地的荒山都被开发，导致水土流失和生态环境的破坏。应采取因地制宜，区别对待的政策。在严格控制建设用地指标和严格审查项目用地的情况下，不一定必须要求在一个区域范围内总量平衡，但是，应该保护的耕地必须保护住。

2.土地占补政策。土地占补政策，即占一亩耕地补一亩耕地。这种政策出台的目的，是为了保护耕地面积不减少，保持耕地的总数量。应该说，出发点是好的，但只注重了数量而忽视了耕地质量。在西部地区同是一亩地，由于质量的差别，其产量可相差很大。因此，在一些地区可实行在相对约束数量的同时，应给予土地生产能力(粮食总量）的限制指标政策。在没有土地后备资源的地区，不一定要求占一补一，可采取灵活政策。如：①占一亩耕地可补一亩林地，在荒山造林；②运用占补费用，去改造坡耕地（坡改梯，以提高单产)；③运用占补费，集中起来进行江河流域治理，扩展耕地领域；④运用占补费，进行国土整治，土地整理，如治沙造田，西部地区大部分省区都有沙化地段。

3.建设用地审批政策。对于目前执行的建设用地审批政策，对西部应给予倾斜。①减少报批资料的数量，简化程序；②可实行委托制，不一定任何建设用地项目都报国务院审批。可考虑：3亩以下的建设用地委托省里审批，经国土资源部备案；在土地总体规划与城市发展规划相一致的前提下，城市规划区范围内的土地占用，审批权下放到省会城市，城市里已列为国家级的经济技术开发区的审批权，每单个项目审批，可放到市土地局。县级市规划区内的土地占用，委托省里审批，向国土资源部备案。3亩以上或大项目用地由国务院审批。国土资源部强化监督、检查、管理职能。

4.土地统管中的地政政策。地政管理，是地权、地籍管理的总称。前些年，城市土地与农村土地的统管和分管问题，发生很长时间的争论。在深入讨论的基础上，国务院下达了31号文件，实行了城乡土地的统管。这次调查发现，对于城市之外的广域土地，除农业用地外，还有国有林地（含天然林）、草地（草场）、水面养殖地等，对于这些土地的地权、地籍管理又出现了多头的现象，农民对此很反感，反映也较为强烈。如林业部门发林权证，农业部门发草权证，水产部门发养殖权证，退耕还林的土地本来是耕地，发给林权证之后，就再不能改变了，而种上林木以后，还不准砍伐，砍后水土流失要罚款，林业部门要钱，农民想不通。并严重影响了农民退耕还林的积极性。这种多家发证的现象亟待改变和解决。笔者认为，不管是森林、草地、稻谷或是玉米，以及挖塘养鱼，还是建筑物（房屋），都是土地的附着物。地权、地籍不能以附着物的不同划分。地政管理都应由土地部门一家管理，不能只从部门利益出发，而应从国家利益着想，否则不就乱了套吗?从理论上讲，国有的森林土地应由国土资源部代表国务院发给林业土地使用权证，草地发给草地使用权证，农业用地，含稻谷、玉米等多种品种用地，也只能由国土资源部发给集体单位农业土地使用权证。至于土地上种植什么树种，栽种什么草种，那是林业部门和农业部门的管理范畴，土地的地政管理权限不能分散。就像公安部门统一管理户籍一样。

由此可见，在退耕还林（草）的热潮中，对土地的产权及地政管理，应尽快进行规范，否则会给农民和地方管理带来很多不必要的麻烦和疑虑。

5.土地整理与土地置换政策。土地管理是改善环境生态，提高土地质量，增加耕地面积的重要方式，也是保护耕地的重要手段。在西部主要体现在坡地改为梯田和江河流域的开发整理，需要资金支持，一般江河流域治理，都会增加土地或提高土地质量。建议国家归并各种资金，建立专项的“耕地保护资基金”，以支持土地开发整理工作的开展。土地置换，是一种节约土地资源，有利于环境改善的工作。政策上不能太死板，要有灵活性。如：①农村居民的村庄合并，用10亩地的垫付，改造后可多出20亩。在这种情况下也收农民的占地费是不合理的，应加以改进。②为了城市的发展，在后备资源丰富的地区，建设占用10亩，开发整理出20亩，这种方式的占用土地，应从建设占用指标中扣除，以提高地方政府开发土地的积极性。要分别情况灵活处理，不能只是“卡”。

6.新增用地有偿使用费留成政策。在东部大开发时期，多数城市是以“土地生财”作为积累，搞城市基础设施建设的。为了支持西部地区大开发，笔者建议：①“新增用地有偿使用费”上交中央的部分，在3～5年内可留给地方使用，以体现中央的支持。②由于西部地区财政比较困难，地产市场也不够发育，可考虑降低费用标准，便于工作的开展。

西部地区贫困县占很大比例，尤其是像陕北革命老区人民，为革命和全中国的解放，做出了牺牲和贡献。这些地区又面临着大量的退耕还林，生产建设，治沙造林，改善环境的任务；城市基础设施非常落后，扶贫任务也很艰巨，等等方面都需要资金支持。给予资金支持是必要的。

7.土地税费政策。东部地区在改革开放初期，给予了很多税费的优惠政策，在西部大开发中应享受同等的优惠政策，这一点应尽快给予政策明确，甚至在一些重点地区，如革命老区，应享受更加优惠的政策，以体现中央的关怀。

西部地区，不少县市农民占用的宅基地，也征收耕地占用税，农民意见很大，这是不对的，应在政策上进一步明确。《耕地占用税条例》指的是经济建设占用的耕地，不是宅基地。

8、基础设施占用耕地的补偿政策。基础设施建设，是指公路、高速公路、铁路建设占用的耕地。这种占地给予的补偿太低，有的地区每亩给2000元，有的每亩给2000～5000元，实质上用每亩5000元的价格就买掉这块土地上农民的生存权。笔者认为，基础设施建设占用的耕地，不应低于《土地管理法》规定标准，转让给外商开发经营的高速公路，要从经营利润中给失去土地的农民适当补偿，或允许农民以土地入股的形式参与经营，使农民的生活有保障。&